民族地區金融精準扶貧的法治進路

王娜

【摘要】民族地區的扶貧工作一直是我國精準扶貧戰略的重要環節，而金融扶貧無疑是眾多精準扶貧手段中的一項重要內容。本文以涼山州為例，總結了當前涼山州金融精準扶貧面臨的問題，并從主體角度分析了問題產生的原因，繼而從制度設計和法律保障層面對涼山州金融扶貧提出建議，以助推其法治進路。

【關鍵詞】民族地區；精準扶貧；金融扶貧；法治

一、引言

民族地區的扶貧工作一直以來都是我國精準扶貧戰略的重點環節，打贏這場扶貧攻堅戰關乎全面建設小康社會的目標的實現，同時對維系民族友好關系也具有重要意義。而金融手段無疑是眾多精準扶貧手段中的一項重要內容。金融扶貧將傳統的救濟扶貧轉化為資本扶貧，不僅可以促進貧困地區經濟內生動力的增長，實現金融資產的保值增值；同時，金融資產的增加也能夠為金融資源的再投入提供更大的資金來源，形成扶貧資金的良性循環。

四川省涼山州是全國最大的彝族聚居區，也是全國全省脫貧攻堅的主戰場，截至2018年，全州貧困人口仍有49.07萬人，貧困發生率高達11.03%。該地區經濟基礎薄弱，“二元化”特性嚴重，且具有貧困人口多、程度深、因素廣以及扶貧難度大等特點。改革與創新金融扶貧模式，兼顧相關的法律制度設計以防控潛在風險，來推進涼山州金融精準扶貧的法治進程，已經變得刻不容緩。

二、涼山州金融精準扶貧面臨的問題

涼山州的扶貧工作雖然取得了一定的成果，但在多種內外因作用下，金融扶貧的進展仍具有不小的阻礙，存在一系列問題。

（一）金融體系不健全，信息不對稱

在我國金融體系深化改革的大背景下，大部分的國有銀行，包括國有四大行在內的營業網點逐步從鄉鎮市場撤離，通常只在縣級行政區域設立分支機構。涼山州的情況也不例外，服務于農村的金融機構相對較少，整體的金融扶貧參與度低，且由于資本的趨利性，金融資金外流現象嚴重。而現有的金融機構也以地方性銀行和郵政儲蓄銀行為主，但此類銀行因其自身效益和存貸比限制，可貸資金有限，扶貧力度不夠。

此外，金融機構和扶貧對象之間的信息無法有效對接，導致扶貧資金難以實現精準投放，也難以在投放后進行實時跟蹤。

（二）金融服務產品單一，扶貧精準度不高

由于涼山州的經濟模式較為單一，貧困戶主要從事以家庭為單位的農業生產，因而金融機構提供的服務仍以傳統的存貸業務為主，針對扶貧對象提供的服務類型主要為小額貸款。在其他生產要素沒有納人可抵押的范疇的情況下，金融扶貧的發展也不可避免受到制約。考慮到貧困戶自身經濟條件，傳統的抵押擔保貸款對其具有較大壓力，同時鑒于對貧困戶的信用和經濟效益等因素的考量，盲目推廣免抵押、免擔保信用貸款，勢必會加大金融機構的放貸風險，從而無法保障扶貧資金安全。

精準扶貧要求“六個精準”，這意味著要根據不同的致貧原因，對不同的貧困戶有針對地采取扶貧措施。涼山州貧困人口多且人員結構復雜，僅靠政府進行層層認定，難免在信息傳遞過程中造成結果失真的情況，這將直接導致扶貧對象不精準。此外，據調查得知，因病、因殘等原因致貧的人員，往往會被排斥在金融扶貧措施之外，難以得到幫助。

（三）金融監管制度不完善，缺乏法律保障

在實際操作中，金融機構對信貸資金使用的各個環節的監督存在困難。一方面是由于金融監管人員對農村經濟和面向農村的金融業務熟悉度存在欠缺，另一方面是因為扶貧對象沒有詳細的會計賬目，金融機構無法準確了解資金的使用去向和使用數量。而針對上述問題，相關監管制度并未做出相應的有效的完善。

此外，我國當前的金融扶貧工作主要通過行政政策來予以規制，農村金融立法散亂，扶貧立法缺失。而具有隨意性的多變的政府政策難以為具有高風險性的金融領域提供一個穩定的發展環境，在監管、權益保護、風險防控等方面的法律制度缺失的情況下，金融扶貧工作制度化、長效化也將難以得到保障。

三、從主體角度分析涼山州金融精準扶貧問題的原因

（一）從國家角度

相對來說，國家金融扶貧政策更側重于微觀層面，而沒有從宏觀層面改變涼山州基礎設施不完善、生產生活環境惡劣等根本的生存狀況，致使返貧風險高。

從立法層面來看，關于金融精準扶貧的法律法規的缺位，導致扶貧工作在眾多重要環節缺乏相應的法律保障，而難以實現制度化和長效化。

（二）從金融機構角度

在征信體系不完善，道德機制缺失的大背景下，加之涼山州貧困地區地處偏遠山區，固定資產較少且品種單一，可變現能力較差，這使得金融信貸風險增大，扶貧資金回收難度加大，打壓了金融機構參與到精準扶貧工作中的積極性。由于資本的趨利性，金融機構往往通過要求農戶提供足額的易變現的抵押物、提高農戶的融資資金價格或者延長貸款審批程序等手段降低風險，這導致很多貧困主體直接被排除在金融扶貧措施之外，使得貧困地區貸款實際發生率較低。

（三）從貧困主體角度

從受教育水平看，涼山州貧困人口文化程度較低，從年齡結構看，老齡化程度較高，這意味他們的自我發展能力有限，難以掌握現代化的農業生產技術，難以以科技手段改變原有的生產方式。此外，一些貧困戶“等、靠、要”思想嚴重，對精準扶貧貸款認識不清，將扶貧貸款和無償的扶貧資金混為一談，大大加重了金融機構的貸款風險。還有些貧困戶在拿到扶貧貸款后，只將部分貸款用于生產經營，反而將剩余資金存人銀行賺取利息，大大降低了扶貧資金的使用效率。

四、完善涼山州金融精準扶貧制度設計和法律保障的建議

通過對涼山州當前金融精準扶貧存在的問題及其原因分析，我們可以從制度設計和法律保障兩個方面對其加以完善，以助推涼山州金融扶貧的法治進路。

（一）健全金融體系，發展多元的金融產品

為少數民族貧困地區提供金融支持和保障的前提是要有健全的金融體系，這就要求拓寬金融服務渠道，增加金融機構的網點，并推廣網絡服務平臺，使貧困戶可以更便捷地享受金融幫扶。

其次，金融機構要加強金融創新和研發，提供更加多元的金融產品。例如拓寬抵押擔保渠道，將其他生產要素納人可抵押的范疇，如土地承包經營權。創新小額信貸業務，因地制宜確定適合本區域的貸款利率和貸款期限，并簡化貸款程序。針對不同的貧困戶，提供不同的貧困產品，使精準扶貧落到實處。此外，金融扶貧可以與民族特色產業相結合，如彝族聚居的涼山州可以嘗試發展規模化的彝族特色服飾、手工藝品和食品產業，而不是僅僅局限于幫扶傳統的農牧業，這一方面促進了民族地區精準脫貧，另一方面依托于具有民族特色的產業，也大大降低了扶貧資金風險。

（二）完善金融精準扶貧保障體系

民族地區應結合本地區實際情況，借鑒已有的行之有效的制度措施，完善金融精準扶貧的制度機制。

首先要強化對銀行的信貸的擔保及分險，建立扶貧信貸風險應對機制。一方面要大力發展農業政策性保險業務和再保險體系，擴大農業保險范圍，保障貧困戶的有效權益，降低貸款風險；另一方面整合涼山州可用資金，建立產業扶貧擔保基金或分險基金，發揮好財政性資金擔保分險作用。

其次，要健全征信體系，對貧困人口的信用進行科學評價，完善信用評價體系，以保障扶貧資金安全。這方面可以借鑒恩施州金融扶貧的優秀成果——“一卡一庫”，即為農民辦理較高額度信用卡，建立農村信用體系庫，開展信用村、信用組建設。或者可以將貧困戶個體信用加入到扶貧檔案中，以加強風險防控。同時，涼山州可以根據實際情況適當下調扶貧信貸資金不良率的判斷標準，以激發貧困戶的經營活力。

最后，由于缺乏關于金融精準扶貧的法律保障，導致涼山州實際的金融扶貧工作難以有效推進，因此完善相應的法律法規迫在眉睫，但這并非要對現有法律大范圍突破，而應有的放矢重點領域。筆者建議，可以起草一部具有綱領性的扶貧基本法，并編寫專章的金融扶貧法條。同時在銀行法、保險法、證券法等金融基本法中，加入金融扶貧的具體法條，并授權民族地區根據本民族情況在不沖突上位法的情況下做一定的修改。但法律的作用在于實施，而民族貧困地區法律實施的難度無疑是很大的，在面臨執法成本高、普法難度等問題的情況下，將法律運行制度化才是重中之重，這就需要緊抓司法、執法和守法環節不放松。

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