歸檔文件整理不宜對外承包

刁常柏

“歸檔文件整理”是由“立卷”演變而來的。“立卷”是我們國家20世紀50年代在學習前蘇聯經驗的基礎上建立起來的。為適應檔案管理現代化的需要，國家檔案局在充分調研國內外歸檔文件整理方法的基礎上，制定了中華人民共和國檔案行業標準《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2000），2000年12月6日正式頒布實施，提出了完全不同于傳統立卷方法的“文件級”整理方法。2016年月1日1日，發布實施新修訂的檔案行業標準《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2015），代替DA/T 22—2000。“歸檔文件整理”和“立卷”二者的實施主體和整理過程中所依據的基本原則、分類方法、保管期限劃分都是一樣的。

隨著社會的發展，出現各種各樣的檔案工作外包服務，像歸檔文件整理服務、檔案寄存服務、檔案數字化服務、檔案管理咨詢服務、檔案信息開發利用服務等，這些服務有些適合外包，有些不適合外包。近年來，有些單位的歸檔文件整理工作采取外包，由社會檔案服務機構進行整理，筆者認為歸檔文件整理就不適合外包。下面就為什么歸檔文件整理不適合外包談點粗淺看法。

一、歸檔文件整理外包違反檔案法律法規

《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十二條規定： 按照國家檔案局關于文件材料歸檔的規定，應當立卷歸檔的材料由單位的文書或者業務機構收集齊全，并進行整理、立卷，定期交本單位檔案機構或者檔案工作人員集中管理，任何人都不得據為己有或者拒絕歸檔。

早在1955年中共中央批準的《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》第十七條就明確規定：“機關內各單位（或領導人親辦）完畢的文書材料，均應匯交單位文書處理部門或文書工作人員立卷保存”。1956年國務院也作出了《關于加強國家檔案工作的決定》，進一步指出“全面推行文書處理部門立卷，從而建立統一的歸檔制度”；同年12月，全國政府機關檔案工作會議通過并經國務院批準實施的《國家機關文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》明確要求1957年在全國全面推行文書處理部門立卷的制度。1983年4月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《機關檔案工作條例》規定：凡機關工作活動中形成的具有保存價值的文件材料（包括黨、政、工、團以及人事、保衛、財會等工作中形成的文件材料），均由文書部門或業務部門進行整理、立卷，并定期向檔案部門歸檔。機關領導人和承辦人員辦理完畢的文件材料應及時交有關部門整理、立卷。

從以上可以看出，國家檔案法律法規的規定一直都是要求“立卷”或“歸檔文件整理”由文書處理部門或文書處理人員開展這項工作，所以說，這項工作外包是一種違反檔案法律法規的行為，必須禁止。

二、歸檔文件整理外包不能保證歸檔的質量

（1）不能保證歸檔文件齊全完整

歸檔文件整理由承包商整理，他們不了解各部門文件形成的情況，也不掌握具體流向，只能是各部門交多少收多少，收多少整多少，對應歸檔的文件材料收集不齊。

實行文書處理部門整理歸檔文件，各部門的文書處理人員熟悉每一項工作中都應該形成哪些文件材料都有一個大體了解；熟悉本部門文件材料的形成、處理過程，如材料或文件現在在什么人手中，辦事帶回的有關資料、合同等是否已交文書部門登記、有關請示報告是否有批復等情況。在整理歸檔文件過程中發現哪方面的材料應該有而沒有，文書部門可以有的放矢去收集，不至于遺漏文件。

（2）不能保證整理質量

從筆者目前掌握的情況看，歸檔文件整理承包商聘用的一線員工大多只有高中學歷，而相當一部分是實習生或臨時用工，從業人員整體素質低、流動率高，系統化學習過檔案知識的很少，具有檔案學本科學歷的員工更是微乎其微。他們所謂懂得歸檔文件整理，都是通過自學、檔案數字化等工作學了一點，比較膚淺，實踐經驗極少，有的連最基本的“全宗”“大小概念”都不懂，對于某些單位工作中形成的一些專業性的文件材料更是一竅不通，這就使得在歸檔文件整理過程中，對文件的分類、保管期限的確定把握不準，歸檔文件整理的質量得不到保證。

實行文書處理部門整理歸檔文件，各部門的文書處理人員熟悉本部門的業務，了解文件的來龍去脈，掌握承辦情況，熟悉其內容，最了解每份文件的現實價值和歷史價值，能更加準確地判斷和確定哪些需要歸檔整理、哪些不需歸檔整理及每份文件的保管期限是多少；能更加準確地把握每份歸檔文件的歸類。

三、歸檔文件整理外包不利于檔案的安全

檔案是載體和信息內容的統一體，檔案的安全包括信息內容安全和載體安全。

（1）歸檔文件整理外包不能保證檔案信息內容的安全

需要整理的歸檔文件一般都是最近幾年形成的，文件的內容都沒達到對外開放的條件，具有一定的保密性。2014年12月8日，國家檔案局辦公室印發的《檔案數字化外包安全規范》中明確規定：數字化服務機構工作人員不得閱讀、摘抄、外泄檔案內容……。同樣，這條規定對歸檔文件整理外包也非常適用。而這部分文件對外承包整理，他們在整理文件的過程中為了準確地對每份文件分類、劃分保管期限，必然要進行深入細致的了解文件的內容和在本單位工作中的價值，這就使被整理的文件變得毫無秘密可言，也違背國家檔案局的要求。同時，由于外包公司雇傭的人員一般都是些臨時工或合同工，他們的保密意識淡薄，也可能在某種經濟利益的驅動下通過口頭傳播、復制、拍照甚至帶走檔案原件等重要的檔案信息，從而給檔案內容安全帶來威脅。 2013年，某縣檔案館在創建國家二級綜合檔案館過程中，按照有關要求建立電子檔案及網站查詢系統，從社會上招聘兩名專業人員負責文件掃描、發布工作。由于該局信息公開保密審查制度存在嚴重漏洞，兩名招聘人員將掃描后的檔案資料直接上網發布，致使一份秘密級文件被擅自上傳至該縣檔案局網站“檔案服務”欄目內，造成泄密。案件發生后，兩名招聘人員被辭退，網站負責人、檔案科負責人、檔案局局長受到通報批評（案例來自網站）。

文書處理人員一般都是國家公職人員，職業道德素質比較高，一般都經過文書學、檔案知識和保密知識培訓，涉及到本職工作的事情都會認真仔細地去處理，他們不會冒著犯罪、丟飯碗的危險而泄露國家秘密。

（2）歸檔文件整理外包不能保證檔案載體的安全

《歸檔文件整理規則》對歸檔文件的裝訂材料有明確規定：用于裝訂的材料，不能包含或產生可能損害歸檔文件的物質。不使用回形針、大頭針、燕尾夾、熱熔膠、辦公膠水、裝訂夾條、塑料封等裝訂材料進行裝訂； 永久保管的歸檔文件，宜采取線裝法裝訂。頁數較少的，使用直角裝訂或縫紉機軋邊裝訂，文件較厚的，使用“三孔一線”裝訂。

然而在歸檔文件整理過程中，由于采取線裝法裝訂費時費力，有的承包單位為了節省時間，永久保存的歸檔文件使用不合要求的裝訂材料如辦公膠水、不銹鋼釘等裝訂，從而大大降低了歸檔文件的使用壽命；還有的承包單位在歸檔文件整理過程中，由于對歸檔文件的類目（或問題）、保管期限把握不準，反復拆訂已經整理好的歸檔文件，以至于歸檔文件千瘡百孔。

總之，歸檔文件整理對外承包存在諸多缺點，不宜外包，而應由文書處理部門在檔案業務指導部門的指導下完成收集、整理、歸檔、編目、著錄等工作。

（作者單位：山東省海陽市檔案局）