依法保障學前教育發展的國際經驗及啟示

沙莉 楊利民 劉園

國際經驗顯示，學前教育發展較好的國家有一共同特征，即具有較為完善的學前教育法律體系，國家學前教育專門法是該體系的核心所在。這些國家的學前教育專門法又與該系統中的其他法律法規有密切而嚴謹的內在聯系——向上可尋求國家教育法、學校教育法、基礎教育法等的上位法依據；向下可在國家學前教育條例、實施細則及地方法規中得以細化和延伸；橫向還可以與財政撥款法、公務員法、社會福利保障法等其他部門的法律法規形成聯系與協同，進而真正為幼兒發展與學前教育事業發展提供系統、全面、有力的法律保障。

我國目前尚未形成完整的學前教育法規體系，盡管有關學前教育的一些規定散見于《未成年人保護法》《民辦教育促進法》等高位階法律中，一些問題可參照《教育法》《教師法》等法律中的相關規定，但最核心的學前教育專門法缺位，僅有的國家層面學前教育法規《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》的法律位階又較低，在解決學前教育領域一些特有問題時，不能獲得十分有針對性的法律依據。

本文聚焦世界多個國家學前教育專門法及相關法規的經驗，對其學前教育法規特點進行深入分析，希望能對我國相關法律的制定、依法促進學前教育事業發展提供有益啟示。

一、明確學前教育重要價值、地位與性質

學前教育無論對個體還是對社會發展均具有重要的基礎性作用和巨大的價值，它是國家教育制度的重要奠基階段。這一觀點已被多國寫入學前教育法律之中。

美國2015年頒布的《每個學生都成功法》第一編即提出：包括學前教育在內的基礎教育旨在為每個兒童提供接受平等、適宜、高質量教育的機會，它對縮小教育鴻溝，促進社會公平具有重要作用。日本學前教育法律體系中的兩部重要法律《教育基本法》和《學校教育法》，也對學前教育價值與地位作出闡釋：“幼兒期的教育是一生當中人格培養的重要基礎”“幼兒園是奠定義務教育及其以后教育基礎的機構”。作為發展中人口大國的巴西，其國民議會通過具有法律效力的《國家教育計劃》中指出：在人的全面發展中，學前教育扮演著越來越重要的角色，它奠定了兒童智力、人格、情感、生活以及社會化的基礎，是個體生活的最初階段，該階段的經驗對個體一生發展具有重要的奠基性作用。

同時，包括美國、英國、新西蘭、法國、瑞典、丹麥、愛爾蘭、韓國、巴西、墨西哥、菲律賓、印度、古巴等在內的多個國家均對學前教育的公益性、免費性作出不同形式的法律規定，還有.些國家將學前教育納入義務教育范疇并以國家法律形式予以剛化。例如，法國義務教育的起始年齡從2019年起將正式向下延伸至3歲，這也是法國對《費里法》的第三次重要修訂。

需要強調的是，對學前教育內涵的界定，直接關系學前教育性質、地位、教育對象、管理體制、教育機構設置等一系列重要問題。所謂“學前教育”，聯合國教科文組織等國際組織較通常使用“earlychildhood education”“early childhood education andcare”“early childhood care and education”幾種提法，直譯即“早期教育”或“早期保教”，而具體到不同國家，“學前教育”所指不盡相同，所適用的學前教育專門法不同，法律調整的學前教育機構及其教育對象主體不同，其法定行政管理體制、主管部門也不同。

綜上，建議在我國學前教育專門法調研與制定的過程中，首先研究和明確幾個基礎性、原則性問題：

第一，明確界定學前教育機構的內涵——只針對幼兒園，還是整體規范0-6歲各類型學前教育機構？第二，如果只針對幼兒園教育，那么法定起始年齡最低為幾歲更加科學、合理？法國是國際公認的學前教育發展最好的國家之“，其法律規定學前教育機構接收幼兒的最低年齡為2歲，新西蘭則在0-6歲整合的學前教育立法中將2歲作為年齡節點，分類管理0-2歲和2歲以上的學前教育機構。從兒童發展研究的角度來看，2歲左右是幼兒認知、情感、個性與社會性發展的關鍵期，2歲幼兒的自我意識已基本確立，具有一定獨立性，基本具備了獨立在幼兒園生活的自主能力。在當前我國“全面二孩”政策背景下，雙薪家庭、特別是雙薪二孩家庭迫切需要更早地獲得學前教育機構服務。因此，在我國學前教育專門法研制過程中，有必要對幼兒園教育的起始年齡問題進行深入調研論證。第三，如果整體規范0-6歲學前教育，還需要在專門法中明確以某個年齡為節點的不同類型學前教育機構如何設置、政府主管部門歸屬哪里，如何進行分類管理，針對不同類型學前教育機構建立怎樣的經費分擔特別是財政投入機制等。

二、強化政府學前教育職責與跨部門協同管理，加大財政投入

近年來，諸多國家不斷強化政府在學前教育發展中的職責，并通過立法明確、完善與創新國家學前教育管理體制機制，加大學前教育財政投入力度。

首先，美國、英國、法國、新西蘭、韓國等國家學前教育法規中均明確了政府在發展學前教育事業中的主導責任。美國在其基礎教育法的多次修訂中均強調聯邦、州及地方等各級政府要“保障所有兒童都接受學前教育”，以政府為主導形成包括學前教育在內的“高質量基礎教育績效責任體系、教師培訓體系及教育資源的競爭型分配機制”，確保“各級政府和教育機構能夠促進所有兒童的學業進步”。韓國《學前教育法》及其實施令中，僅次于“立法宗旨”的第二至六條即是圍繞專門設立的“韓國學前教育與保育委員會”的多項規定，包括該委員會的主要責任、人員構成與基本條件、委員會的設立與撤銷等，是韓國學前教育發展中政府職責的體現，也充分顯示出國家立法層面對學前教育的高度重視。

其次，由于學前教育階段保育與教育并重的特點、學前教育對象本身的幼稚性與弱能性，以及學前教育階段對家園共育的要求等，使得學前教育事業客觀上需要多個政府職能部門協同合作。對此，多國學前教育法規中有明確規定。美國《提前開始法》《每個學生都成功法》中均對美國教育部、健康與人類服務部在發展學前保教事務中的職能劃分與合作作出了明確規定，奧巴馬執政期間還特別成立了聯邦 “早期教育跨部門政策委員會”，其成員不僅包括聯邦教育部、健康與人類服務部的高級官員，還包括白宮國內政策委員會、聯邦管理與預算辦公室等重要職能部門的官員。英國《兒童保育法》規定：學前教育事業發展需要教育部門、健康與衛生部門、基礎保育部門、勞動與培訓部門等多部門協同，其中教育部應實現對英國兒童教育整合性服務的強有力領導。南非也通過《國家教育政策法》確立了國家教育大臣委員會與跨政府部門高層論壇的法律地位，旨在促進包括學前階段在內的南非基礎教育發展中不同層級政府之間、不同職能部門之間的分工合作。

與此同時，諸多國家對學前教育的重視實實在在落地為國家投入到學前教育發展中的“真金白銀”，以美國、英國、法國等為代表的歐美發達國家，以及巴西、菲律賓等發展中國家，其財政投入均構成了國家學前教育發展經費的重要來源，并通過學前教育專門法或相關法律確立了學前教育財政投入法定標準，不斷創新與優化學前教育財政投入機制。美國自克林頓政府以來持續重視學前教育發展，集中體現在各級政府特別是聯邦政府日益增長的法定學前教育財政投入上。從21世紀初的《提前開始法》《不讓“個兒童落后法》，到奧巴馬時期的《每個學生都成功法》，均對學前教育財政投入的項目、撥款年限、具體金額等作出了明確規定，并在聯邦學前教育法律體系框架內建立了較為完善的競爭性財政資助體制機制。法國《財政法》也明確規定，國家根據各省人口、財政能力和鄉鎮數量向各省撥款，再經省級委員會評審，給予鄉鎮幼兒園基建經費總額20-60%的資助。日本早在1997年實施的《兒童福社法》中明確了中央政府和都道府縣、市町村等地方各級政府學前教育財政投入比例的法定標準：學前教育階段的“機構補助”（即保育所的設備及各種事務費）由國家負擔1/2，都道府縣負擔1/3或1/4。

此外，很多國家的學前教育政府職責還體現在，從財政投入上對非營利學前教育機構依法實施扶助，主要包括稅費減免、園舍租金減免、教師工資與研修費用補貼、設施設備與教材資助、日常運營費用支持、兒童學費資助等。

綜上，建議在我國學前教育專門法中就以下方面作出明確規定：第一，學前教育事業發展中政府的主導責任，以及中央到地方各級政府的職責分工。第二，建立跨部門協同合作的學前教育管理體制。第三，建立科學、完善的學前教育經費分擔與財政投入體制機制，增加學前教育財政投入。第四，加大對符合標準的民辦學前教育機構的政府扶持力度。

三、切實保障幼兒教師地位與待遇，嚴格規范幼兒教師資質

幼兒教師是學前教育的魂。當前國際學前教育法律關于幼兒教師的規定主要集中在兩方面：一是賦予幼兒教師明確而具有社會威望的法律身份和地位、保障幼兒教師權益和待遇；二是嚴格規范幼兒教師任職資格。

首先，以法國、日本為代表的一些國家，立法確立幼兒教師的公務員身份，公立幼兒教師依法享有公務員甚至超出公務員標準的權利與待遇。

其次，近年來諸多國家制定或完善學前教育及相關法規，不斷規范和提高幼教師資的任職資格標準：

第一，對幼兒保教人員必須具有良好的個人品德與綜合素養提出要求。德國文教部長會議2000年通過的《關于幼兒教師培訓和考試的框架協議》中明確提出：幼兒教師應該具備“完整的人格、良好的社會和個人能力、行為策略，團隊精神、交流能力、評價能力等素質和能力”。日本《教育職員許可法》《教育公務員特例法》《教師資格認定考試規程》《兒童福祉法施行規則》等多項法規，也對日本各類學前教育機構中的幼兒教育與保育人員的道德品質與綜合素質提出明確要求。

第二，對幼兒教師應達到的最低學歷水平提出法律要求。日本《教育職員許可法》規定，日本幼兒園教師最低應具有短期大學學位或學士學位。美國規定公立學校附屬幼兒園的幼兒教師一般應具有本科學位或教育碩士學位，任教于“提前開始”項目的幼兒教師最低學歷要求至少要達到大專水平。

第三，依法建立嚴格的幼兒教師資格認定制度。日本《教育職員許可法》，對日本幼兒教師資格證的三個等級、取得教師資格證所需修習課程、獲得學分和相關認定考試等均作出了詳細規定。新西蘭2017年重新修訂的《1989年教育法》和《2008年學前教育服務條例》，對新西蘭幼兒教師資格制度作出了明確要求，而且法規實踐效果顯著，2007年、2010年、2012年新西蘭具備合格資質的注冊幼兒教師比例分別達到50%、80%和100%。

此外，一些國家為了吸引那些更加優秀且真正熱愛教育事業的學生報考學前教育專業，設立了國家級獎學金。

這些國際學前教育立法經驗可總結為：一是依法保障幼兒教師較高的社會地位、職業威望及工資待遇水平；二是十分重視從幼兒教師培養的招生階段就通過相關優惠性政策法規規定，優先招收優秀生源進入學前教育專業學習；三是對各類學前教育機構全體教職人員的資質條件作出明確、細致規定，并在資質要求上呈逐漸提高趨勢；四是對服務于同一年齡段同一類型學前教育機構中的幼兒教師資質要求、工資待遇、培訓與評價等，不論公立還是非公立，均作出相同規定。

當前，我國學前教育規模持續擴大、學前教育需求不斷增長，幼教師資隊伍無論規模還是質量都遠遠不能滿足現實需求。破題的關鍵就在于實現幼兒教師的“三高”：高地位、高待遇、高資質，這三方面相互影響、相互制約，要實現三者間的良性循環，立法是必然選擇。基于此，建議在我國學前教育專門法中對以下幾方面作出明確規定：第一，幼兒教師對幼兒個體、對學前教育發展和國家發展的重要價值。第二，幼兒教師相對于其他學段教師，享有無差別的社會地位、基本權益、職稱評定與專業發展機會等，并且由于幼兒教師工作內容的專業性、特殊性、復雜性以及工作的高強度，還應享有一些不同于其他學段教師的特別待遇。第三，加強對兒童發展、學前教育基本原理、幼兒教師教育、學前比較教育、學前教育政策法規等方面的科學研究，科學、深入地探索學前教育特別是幼兒教師方面的專業理論、實踐及政策法規，為提升幼教職業的專業性與權威性提供研究基礎。第四，嚴格規范并逐漸提高幼兒教師從業資質標準。第五，確立在編與非在編幼兒教師同工同酬同待遇的基本原則和辦法。第六，從招生環節開始通過獎勵或優惠政策等，吸引大量優秀生源進入學前教育專業。

四、嚴格規范各類學前教育機構設立標準，加強質量督導評估

國際經驗顯示，制定學前教育專門法，可以從合理規劃和確保質量兩方面，為學前教育發展提供“雙保障”。

在合理規劃學前教育發展規模與布局方面，韓國學前教育專門法中有專門章節、大量條款圍繞“學前教育需求調研”“學前教育區域布局規劃”及“學前教育國家研究機構”而制定，明確規定成立專門的國家級學前教育科研機構，周期性地對韓國學齡前人口規模進行預測，對學齡前人口空間分布進行調研，并在此基礎上定期發布學前教育需求報告，為韓國學前教育機構的設立與規模、布局調整提供科學指導。

在確立質量標準、加強督評方面，美國、英國、韓國、日本、新西蘭等多個國家的學前教育專門法均對各類型學前教育機構的設立標準、申辦與審批程序，以及學前教育督導評估體制機制、評估方法等作出了明確而具體的規定。同時，大多數國家對各種類型學前教育機構（公立與非公立）制定了同樣的質量標準與督導評估制度。

首先，諸多國家對舉辦學前教育機構的申報條件、注冊備案程序及機構注銷等作出了多方面規定，從源頭上保障學前教育機構的質量。日本2017年重新修訂了《學校教育法》《學校教育法施行令》，其中就有多項關于幼稚園申報、審核與注銷等制度的明確規定。德國《兒童及青少年救助法》明確規定：關于學前機構的開設條件，地方政府相關部門負責對學前機構的申報進行審核。學前機構的承辦者“需要獲得學前機構的運營許可”。

其次，很多國家對學前教育機構設置的軟硬件標準作出法律規定。日本《幼稚園設置基準》規定：本省令所規定的幼兒園占地、園舍（樓層）、運動場、耐火結構及安全疏散設施方面的設置基準，為設置幼稚園的最低基準，幼稚園設置者應達到并努力提高本園的設置標準。日本學前教育專門法《關于推進向學前兒童綜合提供教育與保育的法律》及相關法律中對學前教育機構教師配備等軟件標準也有明確規定：2006年開始，日本學前教育機構在職員配置方面要遵照都道府縣制定的條例標準執行。幼兒園必須設有園長、教頭、教諭。小規模學前教育機構可不設教頭，如教諭不足，可以用助教諭、講師代替，但不能超過整個班級數的1/3。新西蘭于2017年重新修訂了《 2008年學前教育服務條例》，第40-59條從園舍條件、設備設施，到教師資質、師幼比、班級規模，再到課程標準等，對新西蘭各類學前教育機構的軟硬件標準作出詳細規定。

再次，很多國家立法明確了學前教育督導評估體制機制。英國、美國、法國等相關的法律規定均較為豐富、特點突出。

英國《教育法》明確了英國學前教育督導評估的責任主體、督評機構與人員設置、督評方式與內容等管理體制。英國總督學由女王任命，職責即定期對英格蘭包括公立學前教育機構在內的每所學校進行督察。英國《兒童保育法》進一步規定“總督學有義務使教育大臣了解如下情況”：英格蘭學前教育機構的質量與標準；英格蘭學前教育機構在多大程度上滿足了0-5歲兒童的需求等。英國《教育改革法》還規定，包括學前班在內的學校管理機構.旦出現“嚴重失職或長期不能遵守預算計劃”或“不能以恰當方式將地方當局的撥款用于學校事務”等問題，“地方當局可中止其委托權”，即撤銷教育機構管理人員的職務。

此外，法國、德國、英國等還特別重視對私立學前教育機構注冊、設立標準，以及教育質量督導評估的規范與監管，并在這方面制定了較為完善的法律法規。法國《德勃雷法》規定，通過與國家簽訂合同而加人法國公共服務系統的私立學前教育機構，享有獲得政府資助的權利，但其必須遵守國家教育大綱并接受國民教育部門在教學方面的督導檢查，保證其教育質量達到國家標準。德國《兒童及青少年救助法》也規定，對符合教育質量督導評估標準的兒童救助機構自由承力、者而言，財政資助應包括其全職、兼職以及名譽職工的培訓費用等。英國《兒童保育法》還規定：如果兒童保育服務的提供者沒能達到地方當局的要求，地方當局有權要求其償還全部或部分財政資助”。

鑒于此，建議在我國學前教育專門法制定過程中重點關注以下問題：第一，加強國家層面圍繞學前教育事業發展的宏觀政策研究——如基于學齡前人口預測的學前教育需求規模測算（包括學位需求、園所需求、師資需求等）、基于地理信息技術與人口地理學的學前教育區域布局研究、周期性學前教育事業發展情況報告與規劃研制等，對上述方面以國家法的形式加以確立。第二，依法成立國家級學前教育研究中心，并將上述宏觀政策與發展規劃研究、國家學前教育基礎數據的采集與統計、兒童發展研究等作為重要研究內容，并在學前教育專門法中明確該中心的管理體制與工作機制等重要問題。第三，明確規定建立、完善國家及各級地方政府學前教育基礎數據的采集、統計、分析系統與網絡平臺，加強對學前教育發展的動態監測。第四，在專門法中應詳細、明確規定我國各類學前教育機構設立的程序要件與實體要件，以及對各類學前教育機構質量進行督導評估的責任部門、機構與人員設置、督評標準、督評方式、質量不合格者應承擔的法律責任與處罰措施等。第五，在質量和督評標準上，對公立與非公立學前教育機構應作出同樣水準的要求和法律規定，對于符合質量標準的非公立學前教育機構，應依法獲得財政資助。

近年來，我國陸續出臺了《幼兒園辦園行為督導評估辦法》《中小學、幼兒園安全技術防范系統要求》等政策法規，從辦園條件、安全衛生、保育教育、教職工隊伍、內部管理等方面對我國幼兒園、附設幼兒班、幼教點的督導評估，以及幼兒園人防、物防、技防等方面作出了規定。制定我國學前教育專門法過程中，可在充分參考上述現行政策法規的相關規定基礎上完善和剛化。

五、優先扶持弱勢群體學前教育權利

學前教育公平是當前各國學前教育立法的重要原則與普遍追求。無論是美國、英國、法國、新西蘭、日本、韓國等發達國家，還是印度、巴西、菲律賓、南非等發展中國家，其學前教育專門法及相關教育法中均對優先保障各類弱勢幼兒群體的學前教育權利作出大量明確、具體規定。

從優先保障人群的范圍來看，涵蓋農村地區兒童、經濟發展落后地區兒童、城市低收入家庭兒童、殘疾兒童、特殊疾病兒童、孤兒、流浪兒童、犯罪兒童等多種弱勢兒童群體。

從重點保障與政策傾斜的內容及方式來看，涉及政府財政資助、學費減免、家庭稅賦減免、入學機會優先、入學年齡放寬等多個方面多種舉措。在政府責任特別是財政投入保障上，諸多國家學前教育及相關法律作出有力規定。

如英國在《撥款法》預算中對“確保開端”學前教育項目、“弱勢兒童基金”等作出單項列支，預算額度逐年遞增；印度在《國家兒童政策》《國家兒童行動計劃》中提出，學前教育“應向那些處于社會弱勢地位，如屬于表列種姓和表列部落以及城市和農村屬于經濟弱勢地區的兒童提供特別的幫助等”“在預算分配上要優先那些屬于最弱勢群體的兒童”。

我國從2007年開始，重慶市和廣東省的一些地方就探索實施了1年或3年面向農村貧困留守兒童的學前教育免費制度。隨后，山東、浙江等十余省份紛紛實施不同范圍、不同年限的免費學前教育，有力促進了當地學前教育的普及。但目前我國學前教育事業仍存在發展不平衡不充分的問題，中西部地區、貧困山區問題更加突出。據調研，在我國中西部的連片特困地區，學前三年毛入園率普遍在50%以下，不少貧困縣甚至僅30%-40%。不少中西部農村幼兒園因缺乏專業合格教師，或小學化嚴重，或教育質量不高。

結合上述國際經驗和國內實踐，應將目前各地較為成功成熟的經驗在學前教育專門法的制定中加以體現和剛化。建議我國學前教育專門法中對以下方面進行明確規定：第一，明確我國學前教育發展中教育公平與優先保障弱勢幼兒群體的基本原則；第二，明確規定我國依法實施政策傾斜、優先保障的各類弱勢幼兒群體范圍；第三，建立優先保障弱勢地區、弱勢群體的學前教育傾斜性扶助制度；第四，建立面向各類弱勢幼兒群體的不同形式的學前教育費用減免制度，如免費制度、學費減免制度、家庭稅費減免制度等。