亟須通過學前教育立法破解“六大難題”

張志勇

2011年以來，我國學前教育事業取得了令人矚目的巨大成就，但學前教育仍然是我國教育事業中最薄弱的環節。黨的十九大作出了“幼有所育”的戰略部署，加快學前教育事業發展步伐，亟須通過學前教育立法，破除學前教育發展中的一系列體制機制障礙。

明確學前教育的性質和主體責任

我國學前教育發展中出現的“入公辦園難”“入民辦園貴”問題之所以日趨嚴峻，究其根源，與我國學前教育基本公共服務的性質不明和各級政府發展學前教育的主體責任不清有關。不少地方政府以學前教育不是義務教育為由，一味強調發揮社會力量在發展學前教育中的作用，不愿承擔發展學前教育的主體責任。

《憲法》規定“國家發展學前教育”，《教育法》規定“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度”。這說明，學前教育是我國學校教育制度的重要組成部分，是公共教育的重要組成部分

公共教育服務是政府在教育領域提供的基礎性服務，具有公共性、普惠性、基礎性、發展性四個主要特征，是主要由政府提供與人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關的公共教育服務，是實現人的終身發展的基本前提和基礎。縣級以上人民政府作為學前教育這一公共服務的供給者，要擔負起規劃、指導、管理、舉辦學前教育的主要責任。必須通過學前教育立法，明確學前教育的公益屬性，確立學前教育在國民教育體系中的基礎性地位，強調提供普惠性學前教育是政府的重要職責，要求各級黨委、政府高度重視學前教育，將學前教育工作擺上重要議事日程，完善學前教育規劃，加大學前教育財政投入，大力拓展學前教育資源，加快構建覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系。

明確學前教育的管理體制

監督和管理缺位，是當前我國學前教育出現各種亂象的重要原因之一。必須通過立法，明確學前教育的管理體制，強化學前教育的監督和管理。

要建立“省市統籌、以縣為主”的學前教育管理體制。省和設區市政府要加強對學前教育的統籌，落實縣（市、區）政府主體責任，充分發揮鄉鎮政府（街道辦事處）、城市社區居委會和農村村民自治組織的作用。

要加強學前教育管理隊伍建設。目前，全國教育行政部門學前教育管理力量極其薄弱，27個省份沒有專門學前教育管理機構，多為兼職干部負責；設置專門管理機構的4個省份，也只有2-3個編制。這與我國學前教育事業快速發展很不匹配，難以適應日益繁重而復雜的管理任務。

要明確政府各部門發展學前教育的職責。調研發現，一些地方存在政府部門職責不清晰、履職不到位，部門之間相互推諉、扯皮等現象。比如，按規定小區配套幼兒園應“同步規劃、同步建設、同步交付使用”，但由于涉及多個部門，在規劃、建設、驗收、移交、舉辦等多個環節缺乏聯審、聯批、聯管機制，難以真正落實。

要加強對學前教育的監督和管理。一些地方對幼兒園準人審批、招生收費、教師資質、安全衛生、保教質量等方面缺乏經常性、制度性監管和指導。對民辦幼兒園的監管涉及多個部門，缺乏有效的監管辦法與措施。

明確學前教育資源的供給體制

李克強總理在2018年《政府工作報告》中強調：要多渠道增加學前教育資源供給。這里的多渠道，當然包括政府、公民個人、企業、社會團體，等等。國家應通過立法明確我國學前教育政府主導，公辦、民辦并舉的學前教育資源供給體制。

各級政府首先必須履行好學前教育公共服務職責。強化政府在學前教育資源供給中的主導作用，是確保學前教育公益屬性、促進學前教育事業健康發展的必然要求。不能不承認，我國學前教育的快速發展民辦教育發揮了重要作用。截至2016年，全國共有公辦園8.56萬所，占35.7%；民辦園15.42萬所，占64.3%。2011年以來新增幼兒園中53.1%是民辦園；新增在園幼兒中75.1%在民辦園就讀。可以說，過去幾年民辦園為我國學前教育加快普及作出了歷史性貢獻，在緩解公共財政壓力、擴大學前教育資源等方面發揮了積極作用。但是，要解決我國學前教育發展中出現的“入公辦園難”“入民辦園貴”的問題，各級政府必須切實辦好公辦幼兒園，發揮公辦幼兒園對學前教育健康發展的引領作用，發揮公辦幼兒園對民辦幼兒園過高收費行為的調節和平抑作用，發揮公辦幼兒園保障基本、兜住底線的作用。

從國家層面立法完善城鎮居住區幼兒園配套建設政策。適應城鎮化進程加速和“全面二孩”政策帶來的城鎮學前教育資源供給不足的局面，必須強化城鎮居住區幼兒園配套建設政策。將城鎮幼兒園納入城鎮居住區作為公共服務基礎設施進行配套建設，是最節約土地、資金的一種公共服務設施建設方式，強化配套建設是未來我國城鎮學前教育資源供給的主要方式。落實城鎮居住區幼兒園配套建設政策，必須做到“七同步”：一是學前教育布局規劃與城鎮詳細控制性規劃同步；二是土地“招拍掛”與幼兒園建設土地出讓規劃同步；三是開發商居住區建設規劃與配套幼兒園建設規劃同步；四是開發商居住區建設與配套幼兒園建設同步；五是開發商居住區樓盤驗收與配套幼兒園建設驗收同步；六是居住區配套幼兒園建成啟用與開發商向教育部門移交幼兒園的產權同步；七是居住區配套幼兒園規劃建設與各部門責任監管同步。

完善支持民辦幼兒園發展的政策環境。在今后相當長的時間內，民辦幼兒園仍然是我國學前教育資源的重要來源。國家應該通過立法明確對學前教育的支持政策，包括土地、稅收、公共財政支持等。

明確公辦幼兒園機構編制和教師編制

從總體上講，當前我國各地公辦幼兒園的發展處于“兩無狀態”：一是公辦幼兒園沒有機構編制。二是公辦幼兒園沒有公辦教師編制。以山東省為例，按照省編辦核定公辦幼兒園編制規定的口徑，全省黨政機關、事業單位、鄉鎮街道幼兒園8297處，其中獨立法人事業單位1282處，僅占總數的15.45%，85%的公辦幼兒園沒有納入事業編制管理。同時，全省公辦幼兒園共有教師112836人，其中在編教師31523人，僅占公辦園教師總數的27.94%。

造成這種局面的根本原因是，國家對公辦事業單位機構和編制以2012年為底數進行“只減不增”的總量管理，導致2012年以來新增公辦幼兒園無法核定機構編制和教師編制，而我國學前教育恰恰是2010年以來進入了決速發展期。建議國家以省（市）為單位，單獨核定縣（市、區）級人民政府舉辦的實驗幼兒園、鄉鎮（街道）中心幼兒園機構和教師編制總量，以滿足我國公辦學前教育事業發展的基本需要。

加快公辦學前教育事業發展，必須通過立法破解各地公辦幼兒園無機構編制和無公辦教師編制的局面。國家層面要盡快出臺公辦幼兒園教師編制標準，突破對幼兒園編制的總量控制，指導督促地方出臺編制標準并按標準核定幼兒園教師編制，解決好公辦園事業單.位法人登記問題。

明確我國學前教育的保障機制

盡快建立符合我國實際的學前教育經費財政保障機制，是加快我國學前教育事業健康發展的緊迫任務。一是優化財政性教育經費支出結構，新增教育經費向學前教育傾斜，提高財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例。2016年，我國財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例為4.22%，明顯低于學前教育同等普及國家平均8-10%的水平。二是改進中央財政對地方學前教育經費專項補助辦法，采用依據各省份人均財力、幼兒園在園兒童數量和各地辦園成本進行分配。三是加大省級財政用于學前教育的經費預算，一般應不低于中央財政對地方的學前教育專項補助額度。

建立“以縣為主”，省、市、縣（市、區）三級分擔的學前教育生均公用經費撥款機制。目前，全國還有17個省份沒有建立學前教育生均公用經費撥款標準。有的地方雖然建立了，但標準很低，如有的省份每年每生僅為50元；有的地方即使建立了，也沒有真正落實。督促各地健全學前教育生均撥款標準或生均公用經費標準，建立學前教育財政投入穩定增長機制。

建立普惠性民辦幼兒園財政專項補助標準。大力支持民辦幼兒園的發展，是我國加快學前教育發展的重要政策取向。目前，全國22個省份尚未出臺對普惠性民辦幼兒園的補助標準等扶持性政策。

健全家庭學前教育成本分擔機制。各地要盡快建立公辦幼兒園保教費定期調整機制。公辦幼兒園保教費標準普遍偏低，且長期得不到調整。縣城幼兒園一般200-300元/生/月，鄉村幼兒園一般100元/生/月左右，有的地方甚至只有50元/生/月。過低的學前教育家庭成本分擔，最終損害的還是幼兒的教育權益。

明確幼兒教師社會保障機制

發展學前教育，提高學前教育保教質量，歸根到底必須建設.支高素質的幼兒教師隊伍。

全國幼兒教師隊伍整體素質之所以不高，與這支隊伍的待遇低、保障差導致的職業吸引力低有極大的關系。 2016年教育經費統計數據顯示，全國幼兒園教師年平均工資為3.5萬元，遠低于小學教師8.1萬元。公辦幼兒園非在編教師、民辦幼兒園教師待遇尤低。據調查，全國公辦幼兒園在編教師月平均工資為5412元，非在編教師為2371元，民辦幼兒園教師僅為1751元。目前，社會上流行一種說法，“帶小的不如帶老的，干幼教的不如當保姆的”。不少教師的收入達不到當地最低工資標準。更嚴重的是，鄉鎮中心幼兒園的非在編教師和村集體辦園、民辦幼兒園的教師，基本都沒有交納任何社會保險，這些幼兒教師的后半生沒有任何保障。正因為如此“公辦幼兒園教師盼編制，民辦幼兒園教師盼保險”。

不能不承認，在很長的一段時間內，非公辦教師將是我國幼兒園教師隊伍的主體，要讓這支隊伍待遇有保障、工作有尊嚴，必須通過立法健全幼兒教師工資待遇和社會機制，幼兒園聘用教職工必須嚴格按照有關法律法規的規定，與教職工簽訂聘用合同或勞動合同，依法保障幼兒園教師工資發放，而巨平均工資不得低于本地區城鎮職工平均工資水平，并按規定參加職工基本養老保險，足額繳納“五險一金”。這既是穩定幼兒教師隊伍的當務之急，也是不留隱患、保持幼兒教師隊伍長治久安的治本之策。