建國后中國失業保險及其限制性條件的歷史變遷

赫延鵬

（黑龍江大學，黑龍江哈爾濱 150081）

1 問題提出及概念闡述

失業保險是指國家通過立法強制實行，由社會集中建立基金，對在法定范圍內靠工資度日的勞動者因失業暫時中斷收入而提供物質幫助和職業介紹服務相結合的制度。它的責任主體一般是國家，通過立法進行強制性實行，目的是保障失業人員的基本生活。而失業保險的限制性條件即是指對失業保險項目的享受者提出的行為限制或行為要求，并且這種限制或要求起到一定的行為引導作用。限制性條件不僅僅指享受資格的限制性條件，還包括享受中的限制性條件。這種限制性可能是某種社會保障項目的自帶屬性，比如對特定人群的社會保障項目：婦女兒童社會保障項目、殘疾人社會保障項目等都是屬于這種限制性條件。還有另一種限制性條件是政策制定者附加于社會保障項目中，比如養老保險中對繳費時間以及退休年齡等的限制性條件或者失業保險中的等待時間要求以及非自愿失業、積極尋找工作等限制條件。限制性條件雖然一定程度上把一些公民排除在了社會保障的保障范圍之外，但也有其自身的重要作用，這在下面的篇幅中會詳細討論。

眾所周知，社會保障在現代國家扮演越來越重要的角色，不僅保障了公民的基本的生活水平而且在經濟、社會、政治甚至文化方面都起到了不可取代的作用。但同時由于每個國家的歷史發展及具體國情不同，不同國家采取的社會保障模式往往不盡相同，甚至在同一國家，對待不同的人群和社會保障子項目都采取不同模式。根據保障范圍和限制性條件可以把社會保障模式大致分為普惠型的社會保障模式和選擇型的社會保障模式。比較典型的普惠型社會保障模式，比如英國的福利國家的模式；而選擇型社會保障模式的代表為美國的社會保障模式。但不論是普惠型還是選擇型，都會有一定的限制性條件。在不同的歷史階段，即使同一國家、同一項目的限制性條件也會發生變化，甚至在一定程度上我們可以說社會保障的限制性條件的變化一定程度上反映了一個國家、一個地區、一個項目的社會保障價值取向的變化。因此討論一個國家的限制性條件的變化是很有意義的。而在中國，失業保險甚至社會保障限制性條件的討論都比較少，因此希望通過自己粗淺的論述，能使更多人關注到這個問題。

2 失業保險及其限制性條件的歷史變遷

失業保險是否健全一定程度上影響了人們的就業選擇，比如在中國很受歡迎的工作—公務員，除了公務員本身的職業魅力外，不可否定的是它的工作穩定性也是吸引大量的青年投身其中的原因。文章所說的限制性條件就是并不是所有人都能享受到失業保險。而不同時期，失業保險的限制性條件是不同的，它所引起的行為選擇也是不同的，通過對歷史的失業保險的限制性條件的回顧，希望在未來我們能更好地利用限制性條件；更好地發揮失業保險的作用；更好地引導人們的工作選擇，發揮人們的潛力。

3 失業保險的初建期

在我國建國初期，實行計劃經濟，而工作崗位也是直接聽從分配，所以那時候不存在顯性失業。當經歷過兩個事件后，中國的就業矛盾開始從隱性轉為顯性。其中一個事件就是大躍進，在1958年至1960年的“大躍進”時期，中國城鎮職員就業人數共計增加了2500多萬人，其中從農村調入城鎮的就有1430萬人，這是中國勞動就業史上的第二次招工失控。另一個大件事就是上山下鄉，僅僅在1968年至1970年，上山下鄉的知識青年總數計540萬人。這兩個事件打破了城市的就業平衡，使就業矛盾空前巨大。為了緩解就業壓力，國家徹底地改變了以前的計劃經濟模式，開始向社會主義特色的市場經濟模式發展，國家不再進行所有工作的分配，并且進行國營企業改革，在1986年國務院最終頒布了首個有關失業保險的規定即《國營企業職工待業保險暫行規定》。通讀該規定，在第一章總則的第一條中，我們可以知道暫行規定的目的，即“為適應勞動制度改革的需要，促使勞動力合理流動，保障國營企業職工在待業期間的基本生活需要?！笨梢钥吹疆敃r失業保險的建立是被動的一種補救措施。而其限制性條件還屬于我們上面所說的第一種類型即項目中自帶的限制性屬性，因為在總則的第二條明確說明了保障目標，即“本規定適用于宣告破產的企業的職工、瀕臨破產的企業法定整頓期間被精簡的職工、企業終止及解除勞動合同的工人和企業辭退的職工?！痹诖恕稌盒幸幎ā分校俗陨韺傩缘南硎苜Y格的限制性條件外，我們還發現在待遇領取時間和停止領取的限制性條件。領取時間的限制性可以很好地引導失業人員積極尋找工作，這在停止領取的限制性條件中也有體現，同時這也可以防止失業人員形成福利依賴。而在停止領取條件中，有一條是“待業期間受勞動教養或被判刑的。”這在一定程度上限制了失業者因為生活的窘迫而鋌而走險的行為。總之我們要看到《暫行條例》有其積極的意義，這項暫行規定在當時很好地解決了當時的問題，緩解了改革所產生的矛盾，保障了失業工人的基本生活。

4 失業保險的建設期

國家在八十年代末九十年代初，進行了更加深入的國營企業改革。1992年7月23日，李鵬簽署國務院第103號令，宣布自頒布之日起實施《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》?！稐l例》依據《全民所有制工業企業法》，明確了企業轉換經營機制的目標，即“使企業適應市場的要求，成為依法自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的生產和經營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人?！薄稐l例》還使企業享有勞動用工權、人事管理權等14項權利。這更加促進了企業的發展，但也加速了職工的流動，使隱性失業更加顯性化。我國的失業率總體呈上漲的趨勢，而且隨著國企改革的進一步深入，國營企業開始擁有更多的權利，這將加快勞動力的流動，而1986年頒布的《暫行規定》明顯不再適用以后的經濟發展，因此出臺新的政策刻不容緩。

在這種時代背景下，國務院頒布了《國有企業職工待業保險規定》，這項《保險規定》在總則上與1986年的《暫行規定》的不同，就是增加了第三條，即“待業保險工作應當與職業介紹、就業訓練和生產自救等就業服務工作緊密結合，統籌安排?！边@代表著失業保險的價值取向已經開始從只重視基本生活保障轉向保障基本生活和就業培訓并重的階段，而且在失業保險基金的使用方面，失業保險越來越重視就業培訓也得到了體現，在1986年的《暫行規定》中，保險基金的使用要優先保障失業人員的基本生活，在有結余的時候才會進行職業培訓。而在1992年的《保險規定》中，則直接把職業培訓提到了同種重要的地步。在限制性條件方面兩者沒有什么太突出的區別。

5 失業保險的完善期

1993-1999年是國有企業改革的制度創新階段。在這一階段，國家確立了現代企業制度的改革目標，并圍繞著現代企業制度建設，在公司制改造、兼并破產、分離企業辦社會職能等方面實施了一系列增長措施，取得了顯著的成效。但隨著經濟成分的多樣化，非公有經濟成分扮演越來越重要的角色，不論是《暫行規定》還是《保險規定》的保險范圍都已經顯得過于狹窄，從1993年到1998年，不論是失業率還是下崗人數，我國都是呈上升趨勢，一部新的有關失業保險的法規急需出現。

1998年12月16日國務院第11次常務會議最終通過了《失業保險條例》，一定程度上可以說這是一部完備意義上的失業保險法規，也是中國失業保險里程碑式的法規。在保險范圍上，第一次突破了國營企業，而且在保障范圍上不僅突破了公私的界限，一定程度上也突破了城鄉的界限，在1993年的《保險規定》最后的附則中明確提出本規定不適用企業招用的農民合同制工人，這意味著國家在一定程度上并不鼓勵農民工的流動，而且也忽視了在城務工的農民的權益。然而在1999年的《失業保險》中的保險范圍不僅包括了農民合同制工人，而且規定農民合同制工人不需要繳納費用，這項規定鼓勵了農民進城務工，而且很好地保護了農民的權利，這代表著我國失業保險的進步。在限制性條件方面，《失業保險條例》有了很大的不同，在享受資格上的限制性條件中主要有三點：參加失業保險并且至少繳費一年、非自愿失業和辦理失業登記和有求職要求。辦理失業登記以及有求職要求這兩項限制性條件并沒有與上兩個規定有什么大的不同，核心目的一是便于國家統計失業率，并在此基礎上便于國家進一步制定政策，而求職要求則是防止失業者養成福利依賴。參加失業保險并且至少繳費一年則是新的限制性條件，這項規定的主要目的是規范企業與個人的行為，培養企業和個人的責任感，最重要的是保障失業保險基金的充足，國家在這點上的改革對失業保險的可持續性是有利的。另一個限制性條件是非自愿失業，這個限制性條件也許與我們現在的職業選擇的方式越來越不同，現在有一些人會在自愿的前提下選擇暫時性的失業，也許為了更好的工作也許為了暫時的修養，而這些人往往也繳納了很多年的失業保險，卻不能享受到了失業保險金，這似乎違反權利和義務的關系。但這個限制性條件很好地詮釋了保險的含義，保險的定義有很多種，但從風險控制的角度上看，一般的保險都是保障那些不能控制的風險，比如我們的工傷、失業、醫療甚至是養老保險，這些都不是人為可以選擇的，是不可控的以及無法避免的風險。因此我們現在看待非自愿這個限制性條件就能很好地理解失業保險中為什么會存在這項限制性條件了，或者我們可以說非自愿是失業保險中自帶屬性，很難更改。

在失業保險待遇方面，在1999年的《保險條例》中規定失業保險金的標準低于當地的最低工資標準高于城市居民最低生活保障標準。更好地體現了失業保險的目的即在保障失業人員的基本生活的情況下，還要激勵失業人員積極尋找工作。在資金來源方面，不僅面對國營企業還包括集體以及私營企業，因此職工也需要繳費，這在一定程度上強調了個人責任，符合失業保險的發展趨勢?？梢哉f，1999年實施的《失業保險條例》，在國家經濟改革中，很好地保障了失業人員的生存權和發展權，減小了國家在改革過程中的阻力，補償了那些在社會發展中產生損失的公民，完善了我國失業保險制度，在我國社會保障立法中具有里程碑的地位。

中國在2001年加入世界貿易組織后，經濟結構開始發生轉變，結構性失業在失業中的比例越來越大。而且新的失業群體不僅是受過初級和中等教育者，還有受過高等教育者。根據專家的估計，在以后的我國就業中，新增的勞動力就業量只有50%左右。最為嚴重的是大學畢業生的首次就業率降低，依據統計數據，大學生畢業人數從2000年的107萬人增加到2009年的680萬人，未就業總人數從2001年的11.4萬人增至2009年的124萬人左右，從2000年到2009年，大學生的就業率始終維持在70%到80%左右，每年都有近20%到30%的大學畢業生無法就業，即這部分大學生面臨著“畢業就失業”的狀況，加上以前積存的未就業大學生，形成了一個“新的失業群體”。更為嚴重的是當前的失業保險體系并沒有覆蓋這一群體。因此我們國家的失業保險體系的完善還任重而道遠，應該單獨為大學生群體建立失業保險項目，可以一次性提供他們就業基金，保障他們的基本生活。2007年4月美國爆發了“次貸危機”，在此期間，我國新增失業者2500萬人、占全球新增失業者5000萬人的50%。金融危機時期，失業最為嚴重的就是非正規就業者（大部分為農民工）。據估計，我國的非正規就業人數占到城鎮就業人數的20%-41%，而且規模仍在不斷擴大。

2010年，我國通過了第一部由人大頒布的社會保障法律—《社會保險法》，這是我國目前關于社會保障的法律層次最高的法案，對我國的社會保障的發展具有很大的指導意義。2011年的《社會保險法》更像是對以往失業保險事業的總結，其失業保險的有關規定與1999年《失業保險條例》沒有做大的變動。但在一些方面還是有一些不同，比如《社會保險法》的第四十七條規定：失業保險金的標準，由省、自治區、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準。取消了失業保險金的最高標準即城市居民最低工資標準，這項改變給了地方更大的自主權。比較突出的是《社會保險法》中對失業人員享受的福利待遇做了更詳細的規定，比如參加醫療保險的失業人員在失業時期不需要繳納醫療保險費并且依然可以享受醫療保險。

可以說進入二十一世紀后，經濟全球化席卷了全球，我國的經濟發展模式也發生了改變，我國經歷了前所未見的發展也遇到了一些前所未見的問題。在十九世紀末我國頒布了《失業保險條例》，很好地保障了我國經濟的順利發展，也很好地保障了失業人員的權益。在2010年，隨著中國的改革的進一步深入，我國出臺了第一部由人大制定的有關社會保障的專門法律—《社會保險法》，這既是中國近30年來社會保障探索的總結，也是未來發展社會保障的指導性規定。因此，不論是《失業保險條例》還是《社會保險法》都是我國失業保險體系完善進程中濃墨重彩的一筆。

6 結語

失業可以說是在市場經濟中很普遍，也很難避免的社會現象，失業現象不僅與社會變革相關，與經濟結構甚至是人口結構都息息相關。而保險的設立特別是社會保險的設立保障的正是這種每個人都可能遇到但通過個人努力又不可能避免的風險。因此失業保險在國家的社會保障體系中占有重要的地位。我國的失業保險經歷了從無到有，從有到全的建立與完善的過程，但是我國的失業保險體系依然存在問題，比如失業保險的覆蓋范圍還是顯得狹窄，如還不包括剛剛畢業的大學生。而且隨著我國城鎮化進程的深入，未來會有更多的失地農民到城市中務工，他們因為生活經歷和職業能力的有限，很難在城市中謀得穩定的工作，不可避免地會經歷失業等狀況，雖然我們國家的一些省市已經為這些人設立了相關保險，但重視的程度還不夠，我們現在必須足夠重視到這個群體。在職業培訓和職業介紹方面，我國的投入還是比較缺乏，未來應該在這些方面加大投入。

總之，我們必須承認，在失業保險方面，我國取得了重大的成就，但在限制性條件以及福利待遇和覆蓋范圍方面還有很大的進步空間，這也是我國未來完善失業保險體系的方向。

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