食品安全責任保險中政府的角色定位及作用機制探究

張西萌

【摘要】近年來，我國不斷發生重大食品安全事故，食品安全受到廣泛關注。食品安全責任保險作為一種有效的風險轉移方式在其在推廣過程中卻不盡如人意。本文從當前我國食品安全責任保險的發展現狀和存在的問題出發，明確政府目前在食品安全責任保險中的角色定位，在我國典型試點發展經驗基礎上，為政府在食品安全責任保險中應發揮的作用提出建議。

【關鍵詞】食品安全 責任保險 政府作用

民以食為天，食品安全是關系到經濟發展和社會穩定的根本民生問題，近年來，我國不斷發生重大食品安全事故，嚴重威脅了廣大消費者的生命健康，同時給食品企業和政府部門帶來了巨大負擔。2015年10月修訂實施的《中華人民共和國食品安全法》明確規定國家鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險（以下簡稱食責險），但在推行過程中“供需雙冷”的問題突出，這樣政府的角色和作用就顯得至關重要。本文從當前我國食責險的發展現狀和存在的問題出發，明確政府目前在食責險中的角色定位，在我國典型試點發展經驗基礎上，為政府在食責險中應發揮的作用提出建議。

一、我國食品安全責任保險發展現狀及問題

我國第一款農產品食用安全責任保險由上海安信農業保險股份有限公司在2007年5月推出，隨著國家對食品安全的日益重視，部分公司，例如人民保險公司、太保財產保險公司、長安責任保險公司等財產保險公司都相繼推出了食責險相關產品。經過幾年的實踐，食品企業投保的情況卻不容樂觀，保費規模很小，投保率和賠付率都不盡人意。以實施食責險較早的江蘇省為例，自2012年至2013年9月底，江蘇食責險實現保費收入332.53萬元，為全省近千家企業提供21.16億元的食品安全風險保障，共賠付14起食品中毒案件，610人從中受益。而同一時期江蘇省的經濟數據表明，2013年江蘇省糧油、食品、飲料、煙酒類零售額為1009.6億元，住宿和餐飲業零售額為1961.7億元，食責險提供的保障與食品和餐飲行業的市場規模有幾十乃至上百倍的差距，保障程度十分有限。

2014年8月，國務院頒布了保險國十條，要求積極開展食責險產品服務，保障食品安全。2015年1月，保監會聯合其他部門頒布了關于開展食責險試點工作的指導意見，要求在全國范圍進行積極的嘗試，促進業務發展。2015年10月，《食品安全法》經過最新修訂后頒布實施，該法明文規定要鼓勵食責險業務的發展，使該業務的開展有了一個良好的法律氛圍。隨著政策的密集出臺，政府重視及參與推動為食品安全責任保險的發展提供了很好的機會，而政府作為食品安全責任保險體系建設中的重要角色應如何發揮作用越來越值得我們關注。

二、我國食品安全責任保險典型試點中的政府作用及經驗

分析政府的角色和發揮的作用，能為探索食責險推廣中的政府定位提供依據。目前，己有一些省份進行試點，開展了食責險推廣的地方性試點工作。本節將選取其中具有代表性的上海、浙江、湖南等省份，分析其經驗和不足。

（一）浙江省——政府主導，財政出資的“共保體”

浙江省自2013年以來，在杭州富陽等部分縣（市、區）開展了食責險的試點和探索，使鄲州區成為我國第一個區域性食責險試點地區。寧波市鄞州區人民政府為投保人，財政全額出資，“政府托底”購買保險服務。鄞州試點項目按年投保，以后各年根據項目盈虧情況進行調整。每次事故最高賠付400萬元，每次事故每人賠償限額15萬元，醫療費用占20%。按照“先行先試、分步推行”的原則，以公共餐飲服務重點區域和群體性食品安全事件開頭，重點涵蓋農村集體聚餐、中小學校（園）食堂、建筑工地食堂，然后逐步擴大范圍到轄區所有食品生產經營企業。

另由中國人壽牽頭長安責任等4家公司共同組建食責險共保體，設立食品安全風險管理基金。經營采用單獨建賬、封閉運行的機敞，堅持“微利經營”原則。每年收到的保費總額扣除稅收、經營管理費用、再保險保費支出、賠付成本及預定微利后，其余部分全額計提到食品安全風險管理基金。同時，共保體中將由10至15名食品安全領域的專家組成專家委員會，以便更好的開展相關工作。此外，當地政府還將發生在轄區內，由政府相關職能部門認定的或定性為輸入性、區域性的群體性食品中毒事件，在責任主體不能確定或責任主體經濟賠償能力不足的情況也納入保障范圍。

（二）湖南省——重點對象強制投保

2014年8月，湖南省下發《關于開展食品安全責任強制保險試點工作的指導意見》在全省開展試點，要求開連鎖餐廳、經營學校食堂、或是在藥店里銷售嬰幼兒配方奶粉的企業，都必須先購買食責險。此次試點的重點參保對象包括：重點食品冷品添加劑生產企業、試點銷售嬰幼兒配方乳粉藥店、餐飲服務連鎖企業、學校食堂、農村集體聚餐提供者、集體用餐配送單位和中央廚房、大型工地工廠食堂。具體到保險公司經營方面，在省級層面，主動跟省內餐飲行業協會等有關組織聯系合作，積極與一些大型食品企業達成合作意向。在地區層面，根據具體情況，采用特定單位統保等方式，努力擴大保險業務的承保范圍和覆蓋面。

此外，政府會借助食品安全宣傳周的機會，利用不同載體平臺對試點工作展開宣傳，并配合保險公司籌辦各類保險服務介紹和接觸活動。截止2015年7月，湖南省14個市州均己推行試點，共有782家食品生產企業，73家食品流通企業、1602家餐飲服務單位（其中食堂1473家）與保險機構簽訂保單，保費664.92萬元，保額27.58億元。

（三）上海市——財政補貼，增加考核指標引導參保

2012年8月，上海市食安辦在浦東、寶山、閔行、崇明等區縣開展了“農村集體聚餐食品安全責任保險”試點。上海政府采取了一系列政策積極引導食責險的健康發展。浦東新區從2012年開始把農村家庭辦酒場合的食責險的推廣情況列入考核指標，進行推優加分，第二年還把其列入鎮食品安全工作責任書。將保險跟食品安全誠信體系、追溯體系、“黑名單”體制聯系在一起，引導保險行業去開發食品生產、經營企業有需求、能實現“多贏”的保險產品。

截至2015年，奉賢區61家農家會所投保，投保率達100%；嘉定區98家備案的自辦酒會所中己有66家簽訂投保合同；而寶山區羅店鎮則由鎮政府統一出資將全鎮農村家庭集中辦宴點統一投保。

（四）山東省——為投保企業提供專屬優惠政策

山東省對食責險的推廣采取政府引導，市場化運作的方式，政府首先鼓勵企業參保，針對積極參保的企業設立了專屬的扶持政策，例如食品或保健食品企業的生產許可證遇到臨近到期，需要換領新證的情況，對己投保企業可簡化審批、辦理過程；在原執行的食品安全分級監管標準的基礎上，可適度調整放松，更換為低一級監管；在相同的情況下，優先考慮評選食品生產加工示范企業等榮譽。另外，企業購買食責險后，在銀行貸款等方面也享有一定優惠。

目前山東省主要有長安責任，太平洋財險，中華財險，人保財險，平安財險等公司開展食責險。在開始試點一年半的時間里，僅長安責任一家公司就己承保150家企業，累計保費36.96萬元，提供約2000萬元的保障。并且己經為4起食品安全責任事故的傷者賠款6.58萬元。當下業務進入濰坊、濟南等城市，保費收入近140萬元，投保企業超600家，提供風險保障約8億元。

（五）總結：政府作用的經驗與不足

通過調查、比較和研究典型地區的試點情況，不難發現，各地試點采用的推廣方式和政府扮演的角色有所差異，食責險的推廣程度也不盡相同，但有幾點經驗較為一致：

（1）政府的力量不可或缺。食責險的投保類別、承保方式、費率確定、保險理賠都比較復雜，產品設計所需的基礎數據又比較缺乏，而食品安全事故發生風險高，責任廣，保險公司出于收益考慮會提高投保門檻，保險食品生產經營主體出于成本考慮和僥幸心理主動投保的積極性也不高，僅僅依靠市場不可能做到有效推廣和覆蓋，需要政府協調指導。無論采用的是獎勵性質的政策優惠、關乎考核的引導體系、還是帶有家長色彩的強制投保、全額出資的政府兜底方式，在食責險的推廣工作中，政府的推動作用都非常突出，其角色不能缺位。

（2）保險推廣要循序漸進。各試點都遵循了“分步推行”的原則，先從食品安全事故易發領域和風險較高環節、地方特色食品產業及風險等級較高的行業和業態開始，重點范圍基本都集中于公共食堂、連鎖企業、大型超市、提供鄉鎮會集聚餐的服務單位和乳制品、食用油及各地區特色行業，既可積累經營該險種的相關數據和經驗，又能在一部分群體中達到宣傳效果，擴大認知度，待條件成熟再逐步向其他領域鋪開，逐漸拓展食責險的覆蓋面。

以上試點地區政府參與所采用的方式最高僅在某省范圍內取得了一定的效果，能否進行大規模的借鑒和推廣和需要注意以下三個問題：

（1）注意衡量扶持方式的可持續性和適用性。目前各地還處于食責險推廣的初級階段，主要集中于重點地區或重點領域，投保食品責任保險的食品企業總體數量不多，由政府統一承擔保費或提供相應的優惠政策，地方財政尚可負擔。但隨著食責險的進一步推廣和投保企業數量的進一步增加，保費支出和優惠政策的費用也將進一步大幅度提高。此外，我國不同地區無論是食品安全問題的嚴重程度，還是地方政府的財政實力，都存在很大差異。因此，在選擇扶持方式時，應該有適用的考察標準，結合當地實情進行評估，以選擇其適合的方式，保證長期持久的合理運行。

（2）激勵角度過于單一。通過總結歸納各典型試點的推廣方式，不難發現，大多數試點都采取了給食品企業減輕投保負擔或給予政策優惠的方式來吸引企業投保，但食責險的目的不僅是為企業分擔風險，更重要的是監督企業生產經營，保障食品安全。企業投保積極性不足的根本原因是風險事故賠付不高，僥幸心理嚴重，僅靠政府資助來提高投保率未免有些本末倒置。除了優惠傾斜外，還要完善相關法律法規，加強食品安全監管，建立有效的食品消費者維權機制，增加企業的違法成本，從根本上推動企業自愿投保。

三、我國食品安全責任保險發展中的政府作用及建議

目前，我國食責險業務取得了一定的進展，但是發展仍然相對比較緩慢，根據前文總結的試點的推廣情況，結合海外實施經驗和我國實際情況，就政府在發展和推廣我國食責險中應發揮的作用提出以下建議。

（一）健全法律保障體系，加強食品安全監管

盡管2015年新修訂實施的《食品安全法》采取了更加嚴格的監管制度以及更加嚴厲的處理措施，起到一定的威懾作用，但不可能完全避免食品安全事故的發生。目前，我國尚缺乏專門的產品責任法，這對于我國責任侵權方面的法律來說是一個缺陷。我國可以參考發達國家的立法經驗和我國食品安全的實際情況，制定產品責任方面的法律制度，同時要對食品企業的違法成本和食品安全生產標準進行大力宣傳，提高食品企業的安全責任保險意識，為食責險的發展提供一個良好的法律環境。

同時應該完善食品安全信息公布平臺，增加監管透明度。公開食品安全最新情況，既可讓公眾和新聞媒體參與監督，也使保險人能獲得經營需要的相關資料，完善食責險產品開發，便于食責險業務的開展。

（二）建立長效的扶持機制，由點到面，逐步推進

政府應該加強扶持與引導，供給方面可以考慮給予開展業務的保險公司如稅收優惠、利率優惠、財政專項補貼等資金及政策方面適當、長期的優惠與支持。可以采用多種方式刺激企業投保需求，例如對于符合標準的投保企業，可在同等條件下，優先給予行業專項支持和政府相關扶持政策的支持。給予投保企業，特別是不發生、少發生賠付事故的高安全系數企業更多的優惠與支持，從而強化安全意識，鼓勵企業積極參保和開展食品安全事故的防范工作。

我國食責險的發展并不完全符合強制保險的發展邏輯，因此不能簡單地實行普遍強制，參考我國目前各地試點的推廣情況，應堅持“政府引導，市場主導”的方式，以食品安全風險高的領域為重點，積累一定經驗后再逐步鋪開，由點到面，層層深入。

（三）加大宣傳教育力度

通過加大宣傳力度，使相關主體的責任保險意識水平得到提高，形成一種良好的投保風氣。提高公眾的維權意識和法律意識，一旦發生食品安全事故，自身利益受到損害時就要拿起法律武器進行維權和要求賠償，這樣會給食品企業造成巨大的經濟賠償壓力。公眾監督加強的同時也讓食品企業充分認識到投保轉嫁風險的重要作用，這樣食品企業才會主動的購買相關的保險服務來轉移自身的責任風險，對于食責險的發展無疑是十分有利的。

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