論加強學校內部控制建設的重要性

張曉斐

摘要：如何適應教育管理體制改革，加強學校內部控制管理，充分發揮資金的使用效率，提高教育經費使用效益，是學校財務管理人員探索的重要課題。文章針對學校內部控制的現狀和存在的問題提出了對策和建議。

關鍵詞：學校；內部控制；對策

近年來，隨著經濟社會的發展，為了滿足日益增加的社會生源，學校一批批的在新建，原有的學校也逐步擴建成規模龐大的集團校，公辦學校與企業共同合作辦學，在教育事業蓬勃發展的當下，學校的內部管理控制也暴露出一些問題，這樣會阻礙學校實現既定的管理目標，根據財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號），健全和完善學校內部控制制度，建立起由“內控環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督等要素”組成的內部控制管理系統，保證學校的經濟活動能夠合法合規，資產有效使用以及安全得到保障，真實反映完整的財務信息，有效防范腐敗舞弊現象，提高教育經費使用效益、爭取以合理的成本實現更為有效的控制，促進學校持續健康發展已成為學校管理工作的當務之急。

一、學校內部控制管理應堅持的原則

內部控制設計的原則是學校進行內部控制管理工作的準繩，體現了整個內部控制系統的特點，學校在具體實施內部控制管理中應當堅持以下幾個原則。

（一）全面性原則

內部控制要貫穿各項經濟活動業務和管理活動，在流程上應當滲透到決策、執行和監督的全過程，組織層次的全面性，即內控設計要覆蓋學校所有相關工作人員，包括單位負責人都要參與內部控制建設工作。

（二）重要性原則

重要性原則是指學校內部控制要在兼顧全面控制基礎上突出重點，應當關注學校重要業務與事項和經濟活動的重大風險，并采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。

（三）制衡性原則

制衡性原則指學校內部的組織結構和權責分配應當要符合內部控制的基本要求，確保不同部門、職責分工、業務流程等方面有利于形成相互制約和相互監督，將崗位責權利清晰地劃定也是控制風險，解決問題的重要前提。

（四）適應性原則

適應性原則指內部控制應當符合國家有關規定，按照學校的辦學規模、特點等實際情況，并隨著外部環境的變化、學校經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。不同的學校規模特點不一樣，目標也不一樣，因其自身各種不同而面臨著不同的風險，必須建立一套與自身特點相適應的內控體系，只有這樣，才能有針對性地控制這些風險，實現目標。

二、學校內部控制建設存在的問題

（一）學校管理層對學校內部控制的重要性認識不足

學校管理者大多數只注重教學、科研等工作，對學校的財務及資產管理不夠重視，缺乏內部控制管理觀念，對學校內部控制建設認識不足。有的學校聘請第三方公司來制定學校內部控制制度，比照內控評價指標進行自評，應付內控評價工作，對內部控制建設這一長期重要的工作缺乏認識；有的學校領導認為內部控制會限制他們分管的事務，減少他們的權力，即使是制定了內部控制制度，沒有人去抓落實，也僅是紙上談兵，這些事實反映出有相當一部分學校的管理層還沒有真正認識到內控對于學校管理工作的重大意義。

（二）忽視內部控制制度的建設，使得內部控制制度不健全，較為薄弱

部分學校忽視內部控制制度的建立和實施，雖然建有內部控制制度，但不完善。部分學校的內控牽頭部門并沒有開展內部控制專題培訓及宣傳，教職工并不了解內部控制在日常工作中的作用。學校的資產、收費等內部控制制度雖然已經建立，但資產管理沒有責任到人，沒有明確是按使用人管理還是由資產管理員管理，這樣歸口管理不明確，可能導致資產毀損、流失的風險；有的學校由于預算編制部門在編制政府采購預算時與實施政府采購的部門以及資產管理部門之間缺乏溝通協調，沒有做好需求及市場調查，在執行政府采購業務時才發現計劃編制不合理，造成流標、采購失敗或資金浪費，也大大影響了預算執行率；有的學校國有資產管理制度缺失，內部控制薄弱，報廢的資產不能及時處置清理，出租出借國有資產并沒有履行相應的審批手續；有的學校工程項目建設控制制度不健全，缺乏相關方面的過程控制，有些學校對合同的管理很不到位，沒有相關的合同管理制度，沒有確定的合同歸口管理部門，合同的簽訂很隨意，沒有明確合同訂立的范圍和條件，部分學校簽訂的合同文本存在明顯的內容模糊，不合理、表達不當或引起重大誤解的語句，忽略合同的關鍵條款是學校普遍存在的現象，表現在合同期限、違約責任、合同的生效時間或條件等關鍵條款有所遺漏，有學校拿著對方的定式合同，根本不看條款，等合同簽完成后才發現有些條款不太合適，形成了風險，大部分學校存在合同未按規定保管歸檔的現象，有學校雖建有健全的內控制度，但不落實、不考核，內部控制制度形同虛設。

（三）內部控制制度的執行力度差，缺乏相應的懲罰和獎勵措施

內部會計控制是內部控制的核心，對加強會計監督，提高會計信息質量，提高管理效率具有重要作用。目前大部分學校實行會計集中核算，所以在資金支付和會計核算控制、支出業務分析控制方面執行情況較好，但在學校支出業務方面出現較多問題，有的支出范圍及開支標準不符合相關文件規定，有的支出在事前申請時就不符合預算管理的要求，有時基本支出與項目支出之間會出現相互擠占，可能導致學校預算執行混亂或資金使用效率最大化的控制目標難以實現；有的學校支出業務活動事前事中沒有對業務情況進行分析控制，直到審核報銷環節才發現不符合相關規定，導致各個層面都很被動；有些學校沒有建立決策機制制度，重大支出未經單位領導班子集體研究決定，僅由單位負責人簽字同意，沒有構建起決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制；

另外一方面，學校內部會計控制制度的執行力度疲軟，削弱了執行制度的自覺性，學校缺乏相應的懲罰與獎勵機制，以至許多人不愿意嚴格執行內部控制制度。學校是事業單位，教師對于一些與自己無關的制度不理解，另外也有“事不關已，高高掛起”的思想，因此，對于違反制度規定沒有人去舉報，學校也沒有相關的制度去懲罰違規人員；對于嚴格遵守規章制度的人也沒有相應的獎勵，而且嚴格執行各項制度也被認為“不好辦事”，得罪人，影響個人以后的發展，以致學校的一些內部控制制度難于執行。

（四）學校內部控制建設中的風險評估未能真正實施

許多學校并未設立專門的風險評估工作小組，認為學校是事業單位，其經濟活動就是按預算花錢，至于是否按照批復的額度和開支范圍進執行預算，預算支出進度是否合理，學校是否存在無預算、超預算支出等問題沒有進行關注；學校是否按照規定進行政府采購的執行驗收程序，相關檔案是否規定進行保存，如果說政府采購是實現政府職能，建立明確的采購原則，規范采購的一種行為，那么在政府集中采購限額下的各學校的自行采購項目，對學校的采購管理制度也是一種考驗，是否有一套完善的采購制度，什么情況下采購需要進行校內公開招標，招標的流程是什么，招標包括驗收過程中所產生的所有資料是否按規定進行保管等；學校在建設項目的管理中是否對內部決策過程及各方面的意見形成的書面文件、建設項目的檔案與其他一些相關材料妥善歸檔保管。

學校應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估，然后在單位層面及業務層面對內部控制建設進行加強和完善。

三、加強和完善學校內部控制機制建設的措施辦法

（一）加強學校單位層面的內部控制建設

1.轉變管理層對于內部控制的認識，建立起良好的內部控制環境

單位負責人應當轉變原有的觀念，要意識到內部控制的重要性，要采取積極支持的態度，并直接參與內部控制建設過程，提供必要的人力、物力支持，保證內部控制的有效開展和內部控制的有效實施。學校要單獨設置內部控制職能部門或確定內部控制牽頭部門，做好學校各部門和各崗位之間的溝通協調，加強對全體教職員工的培訓，可以通過組織教職員工定期進行培訓學習，在日常工作中適時宣傳等多種形式，在學校內部形成內部控制制度建設的意識，創造良好的內部控制氛圍。同時強化內部財務監督，經濟活動的落實和執行情況是否符合學校內部相關規定，了解執行中存在的問題，反饋給學校領導，同時配合相應的獎罰制度，以便提高內控制度考核監督的力度。

2.建立健全符合本單位實際情況的內部控制制度，從源頭上保障內控體系健康有效

《會計法》規定事業單位必須建立健全內部控制制度，以確保會計信息的真實可靠，國家財產安全穩定。因此各學校應該結合自身學校的特點制定切實有效的內控制度，每個學校都有不同的經濟規模，不能拿別人的內控制度生搬硬套，不符合自己實際情況的，執行不了，也無法進行內控評價，例如重大經濟事項的認定標準，每個學校情況不同，所以認定標準也會根據單位實際情況出現不同。

3.加強建立健全議事決策機制

學校應當明確實行單位領導班子集體決策的重大經濟事項的范圍，一般包括大額資金使用、大宗資產采購、基本建設項目、重大外包業務、對外投資和融資業務（如果國家有關規定允許）、重要資產處置、信息化建設以及預算調整等，學校根據自身實際情況進行界定，一經確定，不得隨意變更；在議事決策機制中要堅持集體民主集中制原則，將集體研究、專家論證和技術咨詢相結合，重大事項決策紀要要如實反映議事過程以及每一位議事成員的意見，并要求議事成員進行核實、簽字認可，并將決策紀要及時歸檔、妥善保存。

單位內部的決策以及經濟活動的決策各方面的決策應該遵循民意，參考各階層的意見進行統一決策，顯示出公平公正性，保證決策的民主化和科學性。

4.建立健全內部控制關鍵崗位責任制，完善財務管理制度

學校內部控制的關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位，要明確職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。學校的經濟活動的決策、執行、監督相互分離制約，業務申請與審批、審批與具體業務執行、業務執行與信息記錄（如財產保管、會計記錄）等崗位分離。

學校要根據國家有關規定并結合單位實際制定和完善各項財務管理制度，如制定財務管理辦法、經費支出標準，差旅費報銷管理辦法、學校采購管理辦法等內部管理制度，使學校開展各項經濟活動有據可依。

5.運用信息化技術加強學校內部控制

在建設智慧校園的大環境下，學校應當將內部控制做為智慧校園管理的一部分，在辦公業務、財務管理、資產信息管理等方面加強信息化控制，將業務經濟活動及其內部控制的操作流程和制度措施融入學校智慧校園建設中，減少或消除人為操縱的因素，保護信息安全。

（二）加強學校業務層面的內部控制

1.著重加強內部控制中的預算控制環節

建立全面預算控制制度是學校內部控制的重要環節，其內容涵蓋教學、科研、學校日常運行活動的全過程。預算控制是內部控制的一個重要方面。當年經過批準下達的預算就是學校經濟活動的法令，學校做為執行主體，科學制定支出計劃，內部各部門要嚴格且有步驟地執行。學校通過全面預算管理，可以使學校管理層用統一的標準在校內各部門分配辦學資源，從而使各部門依照學校的統一的目標實行分權管理。依據“量入為出、收支平衡”的總原則，實行全面預算控制，其不僅僅是對預算編制，而是包括預算編制、執行、分析及考核等在內的整體的、動態的控制。

2.加強收支業務控制

強化會計基礎工作，確保會計信息真實有效，通過財務報賬程序控制、會計處理程序控制和復核控制等措施，確保會計信息的真實性、及時性和完整性。學校收取的學費、住宿費等教育收費屬于行政事業性收費，要嚴格執行“收支兩條線”管理規定，及時足額上繳財政專戶，不得以任何形式截留、挪用；學校代收代管的一些費用，如代學生訂購課本教材費、校園一卡通、代收代付的水電費等，如果這些代管收入已使用財政預算資金支付，學校向學生收回的收入應全部上繳國庫。

（1）加強經濟活動事前審批及事后審核控制。學校要明確經濟活動的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施；在發生相關支出前應當履行事前申請程序，經審核通過后再開展相關業務；各項支出事后要經過規定的審批才能向財會部門申請資金支付，財會部門在辦法資金支付前應當全面審核各類單據，重點審核單據來源是否合法，資料內容是否完整真實，執行標準是否符合相關規定，審批手續是否齊全，使用是否準確，是否符合預算。

（2）加強支出業務分析控制。財會部門要定期編制支出業務預算執行情況分析報告，季度及年度要出具財務分析報告，為學校領導進行管理決策及時提供信息支持，對支出業務中發現的異常情況，要及時匯報并采取有效措施。

3.加強政府采購業務的管理控制

這些年來，國家在教育方面的投資逐年增加，學校在政府采購能力上已經有了長足的進步。學校要加強政府采購管理，建立健全關于政府采購預算與計劃管理、活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度，確保需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位分離，學校要按照已批復的預算合理安排采購計劃，業務部門應當在政府采購預算指標批準范圍內，定期提交本部門的政府采購計劃；學校要加強對政府采購申請的內部審核，按照規定選擇政府采購方式、發布政府采購信息，采購貨物、服務和工程應當嚴格按照年度政府采購目錄及標準的規定執行，采用非公開招標方式采購公開招標數額標準以上的貨物或服務，以及政府采購進口產品應當按規定報批。

學校要加強對政府采購項目驗收的管理，根據規定的驗收制度和政府采購文件，指定部門或專人對所購物品的品種、規格、數量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。學校要妥善保管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招投標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業務相關資料。

4.加強學校資產的管理控制

學校應當對資產實行分類管理，建立健全資產內部管理制度，目前很多學校實行集中核算，不相容崗位已分離，授權審批有控制，銀行賬戶等有控制，這樣貨幣資金的控制已基本規范；學校主要加強非流動資產中固定資產和無形資產的管理，對相關的崗位職責明確化，強化對資產的配置、使用保管以及資產的處置等關鍵環節的管控。

（1）明確非流動資產的使用和保管責任人，根據制定的崗位責任制度，落實資產使用人在資產管理中的責任。對于固定資產及無形資產，需要建立詳細的資產實物臺賬（卡片賬），實行信息化管理的按信息系統要求處理，在卡片賬上明確資產的購買日期、資產價值、使用人、存放地等內容；固定資產實物應當貼上標簽，標簽的內容與卡片賬內容一致。

（2）學校應當做好資產的實物管理，定期清查盤點資產，保證資產臺賬與實物相符，固定資產管理員也要與財務的資產明細賬定期對賬，保證賬賬相符，發現不符的，應當及時查明原因，并按照相關規定處理。

（3）用好資產信息管理系統，建立起所有資產的數據庫，實現資產的電子化、數字化、網絡化管理，做好資產的統計、分析、報告，與上級部門的資產管理端口對接，實現對資產的動態管理。

5.加強合同制度建設，規范合同管理行為

學校應當形成“突出預防為主，注重行為規范”的管理思想，完善學校合同管理制度，把住合同管理重要關口，明確合同的審簽程序及授權審批情況，合同的履行、變更和解除以及合同的資料保管等，確保合同管理規范有序開展，努力維護學校合法權益。

（1）要明確合同訂立的范圍和條件。有些學校對合同訂立的范圍和條件模糊不到位，僅僅只用支出金額來做為合同訂立的條件，造成一些超過限額的常規辦公用品購置也要去簽訂合同，起不到什么作用，反而是一些經濟活動雖在限額以下，但忽視了要通過簽訂合同來維護學校的權益，所以學校要按照經濟活動的實質，確立合同訂立的條件和范圍。

（2）做好合同審簽管理。學校簽訂合同前必須嚴格審查對方當事人的主體資格及履約能力，對方當事人提供的各種證明資料進行核查，合同應當內容具體、用語準確、無歧義，條款必須要完整，一般包括當事人的名稱或者姓名和住所，標的，數量和質量，價款和報酬，履行的期限、地點和方式，違約責任及解決爭議的方法等。對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，最好能組織法律及專業人員參與，必要時可聘請外部專家參與相關工作。

（3）加強對合同資料的管理。學校要明確合同資料的歸口管理部門，要定期對合同資料進行分類歸檔編號、統計，詳細登記合同的訂立、履行和變更情況，形成檔案資料，實行對合同的全過程管理。

（三）學校要建立健全內部控制的風險評估機制

風險評估對于學校未來的發展以及決策制定等各方面都起到了重要的影響作用，加強現階段學校內部控制的風險評估水平首先就得建立相應的風險評估小組，對學校在發展中可能存在的問題進行客觀全面的分析和評估；其次就是科學的開展風險評估工作，在制定風險評估策略時要充分考慮到風險發生的幾率以及影響程度等，根據具體情況制定相應的解決措施。風險評估要考慮到各個方面的問題，有效的做好風險規避工作，加強學校對于風險應對能力。

學校內部控制體系的健全、完善和執行，是一項綜合的系統工程，具有長期性和復雜性，加強領導對建立和實施內部控制的重視，結合學校自身的實際情況，通過風險評估，正確認識到學校管理中存在的風險，科學設計內部控制制度，將制衡機制嵌入到內部管理之中，提升內部控制的信息化管理水平，建立日常監督評價機制，學校要不斷探索內部控制的策略，保證內部控制的有效執行。

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（作者單位：深圳市教育局財務核算中心）