基層財(cái)政部門編制中期財(cái)政規(guī)劃的問題及建議

潘玉虎

摘要：中期財(cái)政規(guī)劃是國家為加強(qiáng)預(yù)算管理采取的重要措施。本文從基層財(cái)政部門在編制中期財(cái)政規(guī)劃過程中出現(xiàn)的問題出發(fā)，分析了編制過程中面臨問題出現(xiàn)的原因，最后提出了解決問題的一些建議。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃；基層財(cái)政；問題建議

一、編制中期財(cái)政規(guī)劃概述

中期財(cái)政規(guī)劃管理，是指由各單位按照本單位的“三定方案”，研究編制本單位連續(xù)三年滾動(dòng)收支規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃期間內(nèi)一些重大收支的情況、重大事項(xiàng)的改革、重要的政策以及重大的項(xiàng)目進(jìn)行分析測(cè)算，以及積極研究政策目標(biāo)、運(yùn)行的機(jī)制以及評(píng)價(jià)的辦法的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部門最后匯總平衡，形成本地區(qū)的中期財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)行逐年更新滾動(dòng)管理的方式，著力強(qiáng)化對(duì)年度財(cái)政預(yù)算的約束性，以增強(qiáng)財(cái)政政策以及預(yù)算安排的連續(xù)性和可預(yù)見性。

中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)測(cè)的現(xiàn)行各項(xiàng)財(cái)政收支政策，是在國家以及本地區(qū)發(fā)布的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年綱要框架下預(yù)測(cè)的各項(xiàng)收支政策；并在分析現(xiàn)行各項(xiàng)財(cái)政收支政策情況下更進(jìn)一步分析，查找出現(xiàn)行財(cái)政收支政策存在的問題，以此制定本單位、本地區(qū)財(cái)政收支政策的改革方案，最后根據(jù)制定的改革方案測(cè)算財(cái)政收支情況，一并由財(cái)政部門進(jìn)行綜合收支平衡。

二、編制中期財(cái)政規(guī)劃的意義

中期財(cái)政規(guī)劃的編制，可以將單位的部門預(yù)算以及政府的財(cái)政預(yù)算安排的時(shí)間從僅編制一年擴(kuò)展到編制連續(xù)的三年，擴(kuò)大了工作視野。提前確定規(guī)劃期間各年度的收入以及支出重點(diǎn)，有利于提高單位及政府工作的前瞻性，有力的保障了政府重大決策工作的落實(shí)。中期財(cái)政規(guī)劃的編制，由于統(tǒng)籌考慮連續(xù)三年滾動(dòng)的財(cái)政收支情況，可以不尋求當(dāng)年必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算的收支平衡，當(dāng)某一年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨好時(shí)，一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)超收收入的情況，可以將超收的收入補(bǔ)充到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中或者是沖減財(cái)政赤字，反之，當(dāng)某一年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨壞時(shí)，一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)短收或者支出超過收入的情況時(shí)，可以通過將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作調(diào)入使用，來彌補(bǔ)當(dāng)年可用財(cái)力的不足，有利于建立并實(shí)現(xiàn)跨年度的預(yù)算收支平衡機(jī)制。

三、編制中期財(cái)政規(guī)劃面臨的問題

就目前而言，由于中期財(cái)政規(guī)劃編制工作尚處于初步階段，并未引起各預(yù)算單位、甚至是基層財(cái)政部門足夠的重視，在編制實(shí)踐工作中，出現(xiàn)了許多問題。

（一）由于中期財(cái)政規(guī)劃的約束力不足，所以并沒有引起預(yù)算單位的足夠重視，大多數(shù)預(yù)算單位出現(xiàn)了對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作敷衍了事、草草上報(bào)財(cái)政部門的問題。在國庫集中支付改革推行多年的今天，有的地方甚至還存在會(huì)計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)。由于會(huì)計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)全面代理單位的各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致單位會(huì)計(jì)科室被撤銷，各單位只保留了報(bào)賬人員，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)只是報(bào)賬人員工作的一小部分。部分單位存在報(bào)賬人員甚至不是會(huì)計(jì)等財(cái)務(wù)類專業(yè)畢業(yè)的，導(dǎo)致專業(yè)素養(yǎng)不高。由于報(bào)賬人員專業(yè)素養(yǎng)不高，再加上單位領(lǐng)導(dǎo)不重視，導(dǎo)致的后果之一就是不重視財(cái)務(wù)工作，也就無法做到科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、全面的編制中期財(cái)政規(guī)劃了。

（二）收支政策未納入規(guī)劃或者納入規(guī)劃的收支政策測(cè)算出現(xiàn)失誤，涉及的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入無法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)的問題。目前，在國家減稅降費(fèi)的大背景下，如何準(zhǔn)確預(yù)測(cè)收入是一大難題。近年來，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目每年都有變化，很多項(xiàng)目都是一次性的，今年有的項(xiàng)目明年不一定有，基層財(cái)政部門很難做到準(zhǔn)確預(yù)測(cè)以后年度的轉(zhuǎn)移支付資金。尤其是在財(cái)政部提出優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)后，相當(dāng)一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)為一般性轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上造成了一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量大幅增加而且雜亂，給收入預(yù)測(cè)帶來很大不確定性。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃出現(xiàn)與國家、本地區(qū)發(fā)布的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要不銜接或者是與國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策不銜接的問題。部分單位編制的中期財(cái)政規(guī)劃中第二第三年的規(guī)劃，只是在編制當(dāng)年部門預(yù)算基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單的增加項(xiàng)目或減少項(xiàng)目，并沒有認(rèn)真考慮編制的本單位中期財(cái)政規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃綱要、宏觀調(diào)控政策是否存在不銜接甚至是相違背的問題，致使編制的中期財(cái)政規(guī)劃毫無意義可言。

四、編制中期財(cái)政規(guī)劃的建議

（一）針對(duì)部分單位對(duì)編制中期財(cái)政規(guī)劃不重視、單位財(cái)務(wù)人員綜合能力不高的問題。建議，第一，要各單位認(rèn)識(shí)到中期財(cái)政規(guī)劃是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，需要各單位與財(cái)政部門齊心協(xié)力、相互配合的實(shí)施規(guī)劃，以避免財(cái)政部門以一己之力推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃。建議上級(jí)將中期財(cái)政規(guī)劃上升到條例法規(guī)的層面，以立法的形式強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束力，避免預(yù)算單位年度部門預(yù)算收支總額或者是項(xiàng)目數(shù)量的編制突破已編制完成的中期財(cái)政規(guī)劃的限制，從立法層面推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施，使得預(yù)算單位主動(dòng)提高對(duì)編制中期財(cái)政規(guī)劃的重視程度。只有大力加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的約束力，才能促使中期財(cái)政規(guī)劃發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。第二，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)人員的綜合能力，特別是提高單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)和宏觀意識(shí)。編制中期財(cái)政規(guī)劃，要求單位財(cái)務(wù)人員除了要具備對(duì)本部門單位的發(fā)展規(guī)劃以及對(duì)重點(diǎn)政策掌控的分析能力外，還要具備對(duì)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)以及中長(zhǎng)期政策的綜合預(yù)測(cè)分析能力。因此，提高單位財(cái)務(wù)人員的綜合能力是編制中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)鍵之一。針對(duì)現(xiàn)存的會(huì)計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)，要及時(shí)撤銷并重建單位財(cái)務(wù)科室，選拔專業(yè)人才充實(shí)到單位財(cái)務(wù)崗位中去。

（二）針對(duì)重大增收增支政策未納入規(guī)劃或者納入規(guī)劃的重大增支增收政策測(cè)算出現(xiàn)失誤，涉及的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入無法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)的問題。建議，第一，中期財(cái)政收入的預(yù)測(cè)，要選用適合本地區(qū)的收入預(yù)測(cè)模型。目前，僅憑基層財(cái)稅部門的力量，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來三年的收入情況。建議省級(jí)或者是設(shè)區(qū)市一級(jí)的財(cái)稅部門共同研究預(yù)測(cè)方法、開展數(shù)據(jù)分析，建立科學(xué)的收入預(yù)測(cè)模型或者是收入預(yù)測(cè)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)?；鶎迂?cái)稅部門根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，建立能夠勝任收入預(yù)測(cè)的專業(yè)隊(duì)伍，結(jié)合運(yùn)用上級(jí)建立的收入預(yù)測(cè)模型或收入預(yù)測(cè)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，盡可能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)本地區(qū)的中期財(cái)政收入。中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)，必須充分考慮國家的公共政策、本地區(qū)的收入、物價(jià)水平等眾多因素的變化，要進(jìn)行科學(xué)合理的偏差糾正，以盡量反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)財(cái)政支出需求的影響。第二，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)完善財(cái)政體制、改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的時(shí)間、程序，加大對(duì)下級(jí)財(cái)政部門編制中期財(cái)政規(guī)劃指導(dǎo)的力度。上級(jí)財(cái)政部門要準(zhǔn)確測(cè)算并及時(shí)告知下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金，便于基層財(cái)政部門及時(shí)了解轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)據(jù)，以使編制的中期財(cái)政規(guī)劃更具有合理性、準(zhǔn)確性。

（三）針對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃出現(xiàn)的與國家、本地區(qū)發(fā)布的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要不銜接或者是與國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策不銜接的問題。建議各單位必須在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綱要以及國家宏觀調(diào)控政策框架下編制本部門本行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃，并以此合理確定各年度的工作目標(biāo)，及時(shí)向財(cái)政部門提供本部門本行業(yè)的基礎(chǔ)性信息以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)，為編制中期財(cái)政規(guī)劃提供良好的信息數(shù)據(jù)支撐。財(cái)政部門要與預(yù)算單位充分溝通，要重點(diǎn)了解并審查預(yù)算單位編制的中期財(cái)政規(guī)劃是否符合發(fā)展綱要以及宏觀調(diào)控的方向，是否包含了所有對(duì)財(cái)政收支有較大影響的重大改革和政策事項(xiàng)。

五、結(jié)語

中期財(cái)政規(guī)劃是財(cái)政預(yù)算改革重要的內(nèi)容，是國家宏觀改革的大勢(shì)所趨。在此形式下，基層預(yù)算單位、財(cái)政部門要積極主動(dòng)的適應(yīng)改革，分析上級(jí)相關(guān)政策，結(jié)合本地實(shí)際情況，積極采取恰當(dāng)?shù)拇胧?，努力提高預(yù)算編制的水平，努力提高財(cái)政資金使用效益，才能發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)有的作用。

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（作者單位：山東省青州市財(cái)政局）