民營建筑企業參與PPP項目長期能力提升對策

王宏 王國橋 王宇

【摘要】PPP（public-private-partnership）模式是指政府與私人資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。在我國，PPP模式中的“私人資本”泛化為“社會資本”，既包括國有資本，也包括民營資本。本文通過對某民營建筑企業參與的兩個PPP項目的實例分析，對民營建筑企業參與PPP模式的長期能力提升提出對策建議。

【關鍵詞】民營建筑企業；PPP模式；社會資本

【中圖分類號】F283；F426.92

一、PPP項目實例

本文以A集團納入財政部國家級示范項目的兩個PPP項目為案例，一個是某市高新區的科技產業園PPP項目（以下簡稱“項目一”），另一個是某市兩條道路綜合管廊與綠地項目（以下簡稱“項目二”）。項目簡要概況如表1所示。

上述兩個項目有以下特點：

（一）A集團在兩個項目中均是最小的股東

A集團在PPP項目中沒有處于主導地位，一方面出于對風險的判斷，另一方面，參與的目的主要是為了獲取建設施工任務。項目一中，第一大股東的業務優勢是產業園區投資運營；項目二中，第一大股東是金融機構，與綜合管廊項目需要較大投資，且公益性長期運營的特性相符。因此，A集團在上述兩個項目中持極小股份，一是借此機會了解PPP項目運作全過程，培養自身的能力和人才；二是可以不再經過二次招標獲得相應的施工建設任務。

（二）項目回報機制各有特點

項目一采用政府購買服務、使用者付費與可行性缺口補貼相結合的項目回報形式。項目中的道路、景觀、照明燈基礎設施部分采用政府購買服務，該種運作方式是指政府根據項目的運營，按期向項目公司支付費用。項目同步建設的商貿區、培訓教育區及產業服務區，采用使用者付費與財政缺口補貼結合的形式，即由項目公司負責工程的投資、建設與運營維護管理，社會資本方擁有經營權，在運營期間通過使用者付費的形式收回投資運營成本及獲得合理回報的權利，同時以財政缺口補貼的形式取得收入。

項目二采用“入廊費”加上“可行性缺口補助”的回報機制。即收取使用者付費，包括入廊費和日常維護費用等，若有缺口，則由政府給予項目公司一定的經濟補助。對于入廊費不足以支付項目的建設運營成本以及社會資本合理收益的差額部分，政府方對可行性缺口補助的支付設置績效考核指標，如果項目公司未達到成立之初約定的績效標準，補助費用將進行相應扣減，此費用由市財政局納入跨年度預算。同時服務要求：在合作期限內，項目公司負責投資融資、建設實施、運營維護的一切事物，并在《項目合同》約定的合作期滿后將項目無償移交至授權的相應機構。

兩個項目相比較，前一個項目回報從長期來看效應可觀，主要受區域市場和產業發展的影響，項目公司有較大主導性。后一個項目回報較低，主要受政府方的影響，項目公司主導性較弱。

（三）風險分擔機制雖不同，但都體現了風險共擔的原則

項目一作為產業園區綜合開發項目，項目公司主要承擔項目融資、施工圖設計、建設、運營和維護等風險，以及建設超期所引起的其他一般風險。收益風險關鍵在于政府，若收益高于預期，則設置相應利益共享機制，針對不可抗力風險以及政策和法律風險，若是由政府引起的風險，則應由政府承擔，其他風險則采取共同承擔機制。A集團作為聯合體中的施工企業，需要在較長時期內收回建安成本，但項目建設成本應考慮了資金成本，從項目的施工利潤回報上來看要高于傳統的施工項目。

項目二風險分擔的設計更加重要。綜合管廊入廊費標準的確定、資金的收取和管理、入廊管線的數量、管廊管理的技術要求等都會影響到入廊費高低，而可行性缺口補助又依賴于政府的財政能力，上述問題可能會因為政府部門之間的溝通協調不暢導致收益實現時間拉長。因此，純粹的社會資本方很難發揮自身的優勢，或者通過市場配置資源的方式形成合理回報。為有效防控這一風險，該項目公司股東組成需要有利于項目達成協同共贏的局面。項目股東之一某民營建設投資公司作為當地民營企業，在當地有一定影響力和資金實力，有利于協調當地政府各方面關系。另一社會資本是金融機構，有利于設計符合項目需求的融資結構，合理控制項目成本。A集團作為施工方，在當地市場占有率較高，能夠以合理的造價承擔施工任務并保證工程質量。

二、民營建筑企業參與PPP項目的主要特點

（一）最初目的是承攬施工任務

我國已成為名副其實的建筑業大國。世界500強2017年榜單顯示，建筑企業一共只有13家，其中8家是中國建筑企業。我國建筑企業8萬余家，其中民營企業占大多數的行業，這其中以單純施工為主的中小型民營建筑企業又占了多數。但是，仍然存在一些問題：行業發展方式粗放，企業整體“大而不強”，行業平均利潤率長期在低水平徘徊，工程建設組織方式落后，設計、施工、采購、運營等各個生產環節相互分割，工程款拖欠、市場信用缺失、同質化競爭嚴重、工程質量安全問題等仍然普遍存在。有鑒于此，PPP項目成為眾多建筑企業逐鹿戰場。上述兩個項目可以看出，A集團均占較低的股份比例，不排除該集團在完成建設任務后通過股權轉讓的方式，在短期內收回建設成本。

（二）很難擔當主導角色

建筑企業的長處就是施工，PPP項目的核心是資金和運營，這正是建筑企業的軟肋。長期以來，民營建筑企業與政府之間構建“親”“清”關系較之國有企業難度更大，在一些地方政府對民營建筑企業的不信任度仍然較高。此外，民營建筑企業“跑馬圈地”，試圖搶占先機，與政府草簽協議，最終未必能落地實施，因而使企業處于被動地位。因此，很多民營建筑企業也無意在其中擔當主導角色，政府也不希望由一家民營建筑企業來作為PPP項目主導方。

（三）有利于長期高質量發展

民營建筑企業既是中國建筑業高速發展的受益者，也是建筑市場惡性競爭、秩序不良的始作俑者，還是這種市場后果的承擔者。PPP模式企業從項目的可行性分析、論證開始介入，合作各方均以效益最大化為目標，共同承擔風險，共享收益，長期合作。施工企業在項目公司中無論股份比例高低，對施工建造成本和工期都有巨大影響，因而也對項目成敗影響巨大，為此，可以建立優質優價的內部協同機制，有效提高建筑產品質量，為社會提供高質量供給。因此，很多民營建筑企業希望通過PPP模式實現業務結構、企業文化、人才隊伍等的轉型，從低質量生存轉向高質量發展。

三、民營建筑企業參與PPP項目的內在能力提升

2017年9月，國務院發布的“民十條”——《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》的第四條提出，鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎設施和公用事業建設。2017年11月底，國家發改委印發《國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，不遺余力地為民營資本參與PPP項目創造更加良好的政策環境。今后，越來越多的民營資本，特別是民營建筑企業參與PPP項目市場空間會越來越大，政策法規以及社會資本遴選機制也會越來越有利于民營資本。在良好的政策環境下，民營建筑企業需要努力提升長期發展的能力。

（一）打通資本市場，規范公司治理

上市公司作為公眾公司，其公司治理機制較為規范，企業透明度較高，在PPP項目中有助于獲得有利地位。財政部PPP項目庫中2017年十大民營企業投資人分別為華夏幸福基業股份有限公司、浙江復星商業發展有限公司、北京東方園林環境股份有限公司、北京碧水源科技股份有限公司、內蒙古蒙草生態環境（集團）股份有限公司、龍元建設集團股份有限公司、深圳市鐵漢生態環境股份有限公司、杭州金誠新城鎮投資集團有限公司、中軌投資控股有限公司、江蘇中南建筑產業集團有限責任公司。這前十家民營社會資本中，上市公司有華夏幸福、東方園林、蒙草生態、浙江復星、龍元建設、碧水源、深圳鐵漢生態、江蘇中南。這十家企業僅有東方園林、龍元建設、江蘇中南是建筑業起家。從行業看，2017年交通運輸類PPP項目十大社會資本投資人中僅有復星商業一家民營企業，在城鎮綜合開發類PPP項目十大社會資本投資人中，僅有中建三局、江蘇建工兩家國有建筑企業，更無一家民營建筑企業。本文案例的民營建筑企業也已經于2017年實現了香港上市。

（二）打造專業化核心競爭力

PPP的核心是風險共擔，利益共享，長期合作，注重運營。因此，社會投資人的專業互補性對項目的建設、投資、運營非常必要。前十大民營社會資本中，除了上市公司外，兩個非上市企業以專業化能力見長：杭州金誠以特色小鎮綜合投資開發運營見長，以產業化+金融化的方式，致力于打造“新型城鎮化下的全生態鏈小鎮經濟”，對特色小鎮進行全生命周期管理；中軌投資控股主攻城市軌道交通方向的PPP項目，是全國城市軌道行業唯一的產業資本，股東中軌集團設立的初衷即大力踐行政府和社會資本合作模式（即PPP模式），以市場化方式服務國家戰略，以經營軌道的理念投資軌道，以使用軌道的視角建設軌道，城市軌道結合城市運營，帶動產業集群發展、提升城市實力，專注于軌道產業與城市建設的可持續發展。本文兩個案例中，項目一控股方以高科技企業和園區投資運營見長，項目二中社會資本一方是金融機構，主要負責投融資，另一家社會資本主要負責政府關系協調，A集團則負責建設施工。

（三）打造更加面向未來的企業長期發展戰略

在PPP項目中，建設能力是最不稀缺的能力。民營建筑企業擅長在市場上低價競爭，關注短期的建設利潤與資金回收，企業盈利方式屬于訂單式經營、來料加工，企業的核心能力在于施工成本、進度、安全和質量管控。低價中標，高價結算，后期索賠往往是項目最終盈利的關鍵，善于“打硬仗”但不適于“打持久戰”。施工企業優秀的項目經理有兩個突出能力，一是投標能力，二是算賬和要賬能力。因此，民營建筑企業的戰略是規模導向。民營建筑企業進入PPP領域，戰略導向需從純粹的施工管理思維轉向投融資運營思維，從被動的乙方角色向甲方定位轉變。在此基礎上，對相應的以市場投標和生產管理為主的組織架構進行優化調整，對人才結構進行必要的調整。同時，他山之石，可以攻玉，要善于、勤于同專業化的中介咨詢機構打交道，充分借用中介和咨詢機構的專業化團隊優勢，與自身的管理能力取長補短，注重與各方形成合力。