論IMF貸款條件性與人權的國際保護

王 萍

IMF貸款條件性主要針對成員宏觀經濟領域設置改革要求，原則上人權因素不屬于其考慮范圍，但事實上IMF某些貸款項目在實施過程中難免會對成員國人權實現造成一定的積極或消極影響。經濟權利和政治權利是人權的兩個重要方面，IMF貸款條件性如何影響該類人權，是探討IMF與成員人權保護關系的核心問題。

一、IMF貸款條件性對成員國人權實現的影響

（一）影響因素的等級分層

對于分析金融援助政策對人權的影響可采納國際法學者Vylder的“同心圓”(concentric circles)模式。①SeeS.DeVylder,DevelopmentStrategies,Macro-economicPoliciesand the Rights of the Child,Discussion Paper for Radda Barnen,1996,p.9,http://hr.law.vnu.edu.vn/sites/default/files/resources/childrens_rights-alston.pdf,visited on 16 March 2018.盡管該模式主要針對兒童權利和宏觀經濟問題，但它也可類同地適用于人權問題及IMF金融資助下的宏觀經濟政策。第一，處于同心圓模式核心的是關于兒童權利的政策和法律，如兒童健康、教育以及反對童工等規則。第二，同心圓模式第二層是指那些有重大關系但產生間接影響的政策。例如，稅收分配、公共財政支出政策、社會安全和福利政策，整體上這些政策間接地影響家庭的生活境況。第三，同心圓模式最外層是有重要關系但更為間接的政策，如貿易和外匯政策、WTO規則、貨幣政策或環境政策等。

IMF貸款條件性在有關人權問題上主要指減貧與發展便利(poverty reduction and growth facility,PRGF)下減貧的目標。為此，以上述模式為原型，將貧困人口的政治經濟權利作為標的，可以類推IMF貸款資助對人權影響因素的等級分層結構。第一層為“直接或特定行為”，是那些旨在直接且顯著影響貧困人口政治經濟權利、利益以及需求的行為；第二層為“間接或包容性行為”，是指那些旨在使包括貧困人口在內的廣大民眾受益的行為，同時也處理關于平等分配和參與權等人權問題；第三層為“授權行為”，是指那些旨在扶貧而加強經濟增長的結構性措施和其他影響貧困人口社會、環境或經濟福利的政策。從行為性質上看，第一層行為所包含的政策和法規主要是一國主權管轄事項，IMF無權干涉。IMF官方觀點也認為，若參與人權問題處理特別是減貧方面，并以此作為核心目標，已超出其法定權限，也超出其“專業范圍”。然而，IMF貸款條件性特別是結構性改革、緊縮財政政策等要求都會間接影響到成員國人權問題的處理，這可體現在上述第二層和第三層行為中。

（二）IMF決策對人權保護的影響

1.積極影響

在IMF看來，宏觀經濟穩定、市場自由化結構性改革以及“善治”是可持續經濟快速發展的關鍵內容，這是確保減貧目標實現的前提條件。①See IMF,Social Policy Issues in IMF-Supported Programs:Follow-up on the 1995 World Summit for Social Development,2000,p.2,http://enb.iisd.org/download/pdf/enb1044e.pdf,visited on 16 March 2018;H.V.Morais,The Globalization of Human RightsLawandtheRoleofInternationalFinancialInstitutionsinPromotingHuman Rights,33 George Washington InternationlLaw and Economics 87(2000).根據上述人權影響因素等級分層模式，這屬于第三層“授權行為”。換句話說，穩定的宏觀經濟為人權實現提供了有利的環境。而關于第二層“間接或包容性”行為中的人權利益在理論上可以通過IMF結構性調整項目中健康和教育部門的改革，逐漸實現《經濟、社會及文化權利國際公約》(International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights，ICESCR)項下有關人權。又如，婦女和兒童常在經濟動亂中受害最深，IMF可通過減貧和危機預防間接地促進他們人權的實現。①See IMF,Women 2000:IMF Support Aims to Enhance Participation by Women in Social and Economic Development,29 IMF Survey 202(2002).另外，IMF可通過貸款條件性有關規定和治理要求，推動成員國司法和行政公正，這便潛在地維護了人權利益。第二層有關行為的另一典型例子為間接地采取對實現人權利益至關重要的措施保障《公民權利和政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights,ICCPR)下表達自由和結社自由、兒童的參與權以及其他信息自由傳播、公共事務參與、透明和負責任政府等的實現。其中，PRGF則是對上述觀點的最好體現。可見，IMF貸款條件性下調整項目盡管沒有明確地將人權保護作為目標，但IMF貸款條件性無疑間接地影響并保護了有關人權的實現。特別是在有關社會和經濟權利貸款項目時，IMF的技術判斷有可能不準確，但其項目整體上確實提高了人類基本需求目標的實現。②See G.Helleiner,G.Cornia&R.Jolly,IMF Adjustment Policies and Approaches and the Needs of Children,19 World Development 1823(1991).

2.消極影響

就宏觀經濟設計而言，IMF整體上還是基于新自由主義經濟觀點。過去25年里盛行的新自由主義經濟政策未能實現其所追求的經濟快速增長、貧困減少以及經濟穩定等多項目標。由這些情況所產生的一項關鍵性結論是，今天世界貧困的現狀不是意外產生的，而是所追求的那些政策的后果。人權事務委員會獨立專家的報告稱，結構性調整項目在經濟和政治層面對人權主要產生消極影響。③See E/CN.4/2000/6,para.32.The Report of the Open-ended Working Group on Structural Adjustment Programmes and Economic,Social and Cultural Rights on Its Second Session,1-3 March 1999,E/CN.4/1999/51,para.11(a).類似的觀點可以在1991年和1992年人權事務委員會下屬經濟、社會和文化權利特殊報告員的報告中找到，依據1991年報告，緊縮政策和調整項目的其他方面已經有損于ICESCR項下人權在國內層面的實現，特別是在教育、健康、食品、住房和就業等領域。④See The Realisation of Economic,Social and Cultural Rights,Second Progress Report by Danilo Türk,Special Rapporteur,Subcommission for the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities,43rd.Session,UN,Doc.E/CN.4/Sub.2/1991/17,1991,pp.36-51.之后的1992年最終報告認為，消極影響的產生是由于調整責任的不對稱、對發達國家國際貿易和制度的偏見、經濟自主權的侵蝕、過度依賴不適宜國情的經濟政策以及無效的條件性設置的項目監督等。①See The Realisation of Economic,Social and Cultural Rights,Final Report Submitted by Danilo Türk,Special Rapporteur,Subcommission for the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities,49th Session,UN,Doc.E/CN.4/Sub.2/1992/16,1992,pp.11-18.IMF嚴苛的貸款條件性所要求的緊縮政策往往只能產生短期效果，而人權保護是一項長期的任務。因此，如果IMF片面追求“經濟增長”的任務，不將平等、人力資源充分利用等作為重點因素加以考慮，則結構性改革項目從長遠看將不可持續且失去活力。②See IMF,Social Dimension of the IMF’s Policy Dialogue,April 1998,http://www.imf.org/external/np/exr/facts/social.htm,visited on 3 March 2018.

二、IMF貸款條件性對經濟、社會、文化權利的國際保護

ICESCR是經濟、社會、文化權利保護的主要國際公約之一，而IMF作為國際金融機構，在其貸款資助中涉及人權問題的內容便主要表現在經濟權利方面。

（一）與人權問題有關的IMF貸款條件性

1987年建立的加強結構性調整便利(enhanced structural adjustment facility,ESAF)以及1999年替代ESAF的PRGF是涉及人權問題的IMF貸款便利類型。③See IMF,Social Policy Issues in IMF-Supported Programs:Follow-up on the 1995 World Summit for Social Development,2000,p.2,http://www.imf.org/external/np/fad/wldsum/index.htm,visited on 16 March 2018.ESAF是一個優惠性貸款便利，旨在向面臨國際收支失衡的低收入國家提供貸款資助。與PRGF不同，ESAF不是成員國以本國貨幣購買其他國家貨幣，它本質上是IMF直接向該低收入國家提供貸款，利率為0.5%。PRGF的核心目的在于通過IMF優惠性貸款幫助低收入國家實現減貧，利率為0.5%—1%，期限長達5—10年。PRGF理論上主要實現以下目標：第一，分配平等，包括IMF采取有益于貧困人口的措施，以促進所謂的“高質量發展”；④See IMF,Social Policy Issues in IMF-Supported Programs:Follow-up on the 1995 World Summit for Social Development,2000,pp.2-3,http://www.imf.org/external/np/fad/wldsum/index.htm,visited on 16 March 2018.第二，保障貧困人口參與國家發展的權利，這要求發展策略尊重成員國自主權并對結果負責；⑤See IMF,Social Policy Issues in IMF-Supported Programs:Follow-up on the 1995 World Summit for Social Development,2000,p.3,http://www.imf.org/external/np/fad/wldsum/index.htm,visited on 16 March 2018.第三，嚴苛的條件不適用且無效。IMF設置該貸款便利與聯合國提出的“千年發展目標”相一致，并且體現了IMF尊重成員國的經濟自主權。

PRGF原本應包含“靈活性、參與性和合作性”，但是，PRGF的指導方針卻回到了“強制實施嚴苛的最后期限和條件”的老路。在ESAF政策框架中，“社會性”條款（主要指人權內容）所占比例非常小，主要附加在IMF財政和宏觀經濟的“藥方”之后，且對兩者的內在關系往往不加以探究。①例如，Kyrgyz Republic—ESAF Policy Framework Paper,1998-2000,paras.35-38;Azerbaijan Republic—ESAF and EFF Policy Framework Paper,1997-2000,paras.46-50.例外的情形有，泰國1998年5月26日在其意向書和經濟政策備忘錄中有相當大一部分規定了就業、健康、教育、減貧、培訓和農村發展等內容。另外，IMF貸款條件性有關經濟、社會、文化權利政策的規定本質上較為宏觀抽象，如寬泛的參數和靈活的目標。如果IMF貸款條件性下的調整項目在某種程度上失敗了，結果往往是對貸款期限和次序進行調整，IMF并不反思貸款條件的適宜性，這從20世紀亞洲金融危機便可略知。

（二）IMF促進了經濟、社會、文化權利的實現

經濟、社會、文化權利是國際人權保護的重要內容，其內涵廣泛且豐富。它是IMF貸款條件性在調整政策中對宏觀經濟領域最為直接的影響對象。

1.經濟、社會、文化權利國際保護的法律基礎

IMF貸款條件性除遭受挑戰成員國經濟主權的譴責外，一個備受詬病的問題是忽視成員國中弱勢群體的經濟社會境況。急速下降的經濟社會境況可能會誘發政治騷亂，進而有損IMF調整項目的成功實施，因此IMF逐步對此加以重視。

ICESCR是最為重要的國際條約，它規定了成員國促進就業、保障社會安全、提供合適的生活標準、健康和教育等義務。除此之外，聯合國專門機構如世界衛生組織在其章程中規定成員國有義務促進和保持一定的經濟社會標準。IMF可通過與聯合國及其專門機構的合作來維護成員國的經濟社會標準。

除國際條約這一重要的國際法基礎外，其他法律基礎對規定經濟、社會、文化權利也起著重要作用。例如，《世界人權宣言》②See UNGA,Res.A/Res/217 A(III),10 December 1984.、1969年《社會進步和發展宣言》③See UNGA,Res.A/Res/2542(XXIV).、《國家經濟權利和義務憲章》④See UNGA,Res.A/Res/3281,12 December 1974.、《發展權宣言》⑤See UNGA,Res.A/Res/41/128,4 December 1986.、《國際經濟合作宣言》、《維也納宣言和行動綱領》①See UNGA,Res.A/Res/S-18,4 June 1990.、《發展綱領》②See A/CONF.157/23,12 July 1993.、《社會發展世界峰會宣言和行動綱領》③See UNGA,Doc.A/48/935,6 May 1994.等。非政府組織所頒布的相關文件有，國際法協會1986年的《首爾宣言》和《林堡原則》等。④See A/CONF.166/L.3,9 March 1995.

2.IMF與經濟、社會、文化權利保護的關系

ICESCR作為主權國家簽訂的多邊協定，對IMF并無法律拘束力，因此該公約對《國際貨幣基金組織協定》（以下簡稱《基金協定》）影響有限。IMF在促進經濟、社會、文化權利保護過程中，將金融援助資金定位為資源優化配置的最優方式。提高教育水平、健康護理或良好就業前景都要求社會公共支出向這些部門。

聯合國人權委員會在1990年的一項決議中對金融機構與人權實施間的關系作出了一個模糊界定，即“聯合國有關機構包括金融和貿易組織，應該尊重有關人權國際公約和其他有關人權的條約，視自身為締約方”。⑤See Doc.E/CN.4/1990/9/Rev.1.但此項規定并不意味著IMF受到ICESCR的約束，更多地體現為呼吁。為此，IMF對經濟、社會、文化權利可以假定為存在某種程度的道德義務。另一方面，ICESCR應做動態解釋，盡管該公約僅規定主權國家的義務，但是并不意味著國際組織在此方面沒有責任，畢竟IMF是由主權國家參與的國際金融機構。從立法背景可知，20世紀50年代和60年代，立法者無法預見國際組織的迅猛發展，特別是IMF決策程序對主權國家國內立法權威性的影響。總之，IMF對成員國有巨大的經濟影響力，因而在經濟、社會、文化權利實現過程中，需要承擔某些非強制性義務。

《基金協定》所規定的目標并沒有禁止制定有關經濟、社會、文化權利的政策。從《基金協定》第1條第5款可知，IMF調整項目所采取的措施以不損害國內或國際經濟繁榮為限。盡管此處的國內經濟繁榮并無準確定義，但是一般認為繁榮是指人均收入、非物質性事項如健康護理和教育等方面的提高。將經濟、社會、文化權利納入國內繁榮認定標準之一無疑是必要的，而IMF要求成員國盡可能避免采取有損國內繁榮的措施也是其章程的必然要求。IMF貸款條件性指導方針同樣也要求IMF在貸款條件設定過程中對國內社會和政治目標必須予以考慮。

3.義務范疇

ICESCR要求政府必須將公共開支中的一部分用于實現經濟社會目標。由于該國際公約歸屬條約法范疇，要求成員國遵守“條約必須信守”的國際法規則。又如，《社會進步和發展宣言》由聯合國大會及輔助機關通過，條款具有建議性質①《聯合國憲章》第13條1（b）款規定，聯合國大會建議“以促進經濟、社會、文化、教育及衛生各部門之國際合作，且不分種族、性別、語言或宗教，助成全體人類之人權及基本自由之實現”。。這些建議②《社會進步和發展宣言》第8條規定：“每個國家的政府的首要任務和根本的責任在于確保其人民的社會進步和福利，擬定作為全面發展規劃的一部分的各種社會發展措施，鼓勵、調整或集結全國的力量以達此目的，以及引導社會結構中的必要的改變。在擬定社會發展措施中，每個國家內部發展中地區和發展地區之間以及城市地區和農村地區之間需要的不同應受到適當的注意。”有助于對ICESCR進行解釋。ICESCR第2條第1款規定了成員國所要承擔的基本義務，即“每一締約國家承擔盡最大能力個別采取步驟或經由國際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援助和合作，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現”。其中，要求“采取步驟并最大化利用資源”是該條所規定義務的核心內容，成員國采取的措施包含經濟、金融等方式。雖然對成員國具體措施并無絕對標準，但該國際公約至少規定了所需采納的最低標準。③See Panl de Waart,Ramcharan in Peters&Erlye Denters,International Law and Development 301（Martinus Nijhoff Publisher 1988）.因此，成員國在實現經濟、社會、文化權利時可依據自己的判定而采取措施，且不引起法律責任。那么，當成員國面臨經濟負增長或國際收支失衡情況時，IMF金融資助便是成員國可利用的國際資源。有學者認為，國家需要“立即”采取措施以促進經濟、社會、文化權利的實現已規定在ICESCR之中。④See Alston,U.S.Ratification of the Covenant on Economic,Social and Cultural Rights:The Need for an Entirely New Strategy,84 The American Journal of International Law 379（1990）.此種理解應該是適當的，因為若要采取有關措施便要求行動之初對有關問題加以識別并將措施上升到決策程序。因此，IMF在制定調整項目時將促進經濟權利作為要求之一具有一定的合理性。

4.合作框架設計

盡管IMF在其調整項目中愈加重視經濟權利的保護，但IMF不會迫使成員國采取某些特定措施。IMF與聯合國專門機構建立了緊密的聯系以推動經濟權利的實現。不同于ICCPR核心主體為主權國家，ICESCR除了需要國內采取措施外，與專門機構的國際合作也是必要的。①See UNGA，Doc.A/2929,1 July 1955.由于IMF成員國很多也是ICESCR的締約國，因此IMF在制定調整項目時也需要加以考慮。IMF通過貸款條件性可影響成員國宏觀經濟政策，進而也會間接地促進經濟、社會、文化權利的實現。在執行調整項目期間，由IMF決定公共支出預算的范圍，因此貸款條件性常常包括信貸限額。在IMF信貸限額內，由成員國決定多大比率資金用于促進經濟權利的實現。

經濟、社會、文化權利合作框架是由聯合國經濟、社會、文化權利委員會(Committee on,Economic,Social and Cultural Rights,CESCR)②經濟、社會、文化權利委員會是《經濟、社會及文化權利國際公約》的條約機構，由聯合國經社理事會1985年5月1985/17號決議設立。該機構由18位專家每2年在日內瓦會面，討論由聯合國會員國所遞呈的每5年關于《經濟、社會及文化權利國際公約》執行情況的報告。、IMF和成員國相互協商配合而組成的三角結構。③See Erik Denters,Law and Policy of IMF Conditionality 190(Kluwer Law International 1996).如圖1所示，該合作框架僅針對執行IMF調整項目且為ICESCR的締約國。合作框架下的協商程序來自于條約規定，合作過程起始于國家基于ICESCR第16條第1款提交報告的義務。后續的對話應對國家有關人權問題加以鑒別并解決，CESCR可行使其職權將有關人權問題提請IMF注意，旨在實現ICESCR第22條所規定的“職權范圍內利用國際資源以逐漸促進公約的有效實行”的目的。CESCR同樣也可以邀請IMF給出對一國經濟問題的意見。委員會審議締約國提交的定期報告，并就審議結果形成“結論性意見”(concluding observations)，向締約國提出關切和建議。另外，經濟及社會理事會（Economic and Social Council,ECOSOC）也可基于與IMF合作協議依據CESCR的建議向IMF提出正式建議。但是，各方對經濟、社會、文化權利狀況可以存在觀點差異。例如，CESCR可能會覺得可利用資源嚴重缺乏，而IMF則可能持相反觀點。因此，兩者的相互協商很有必要。

圖1 促進經濟社會人權合作和協商框架

三、IMF貸款條件性與人權國際保護間的互動關系

IMF如何在權限范圍內合法地考慮人權因素是本部分主要論述的問題。不同國際法主體所承擔的國際法義務存在巨大差異，IMF不愿意以貸款項目直接干涉成員國人權問題有其諸多考慮，但IMF在“被迫”情形下如何有效協調其貸款條件性與成員國人權實現間的關系，是IMF必須予以認真考慮的問題。

（一）IMF不直接干涉成員國人權問題的考慮因素

IMF之所以不愿意“直接”干涉成員國人權問題，主要有以下幾個原因：

第一，IMF作為國際貨幣系統的管理者，當成員國違反人權時，IMF必須在對人民負責和對國際貨幣系統其他利益攸關者負責間作出平衡。因而，如果該制裁會對國際貨幣體系產生實質性的負面影響，IMF不能簡單地對違反人權的成員國加以制裁。

第二，IMF面對違反人權的成員國應對手段有限。IMF不同于世界銀行提供特定項目貸款，它主要是針對國際收支失衡提供一般性金融援助，進而IMF不能主導援助資金的流向。因此，當出現嚴重違反人權問題時，IMF只能以監督成員國貨幣情況或制裁的方式加以應對。

第三，《基金協定》限制了IMF使用制裁的能力。《基金協定》要求對面臨國際收支失衡且“良好信譽”（in good standing）的成員國提供特定類型的貸款便利。“良好信譽”主要是指履行IMF項下所有成員國的義務。①See Joseph Gold,Uniformity as a Legal Principle of the International Monetary Fund,7 Law&Policy International Business 766(1975).但是，這些義務主要指《基金協定》項下的規定，成員國人權狀況并不包含在其中。為此，IMF不能以成員國違反人權或人權狀況惡化而拒絕提供金融援助。

盡管存在上述限制，但是IMF可依據《基金協定》第4條規定的關于對成員國國內社會、政治事務予以“適當注意”的協商程序進行解釋而提出對人權問題的關切。事實上，協商程序所起的效用會因國家和貸款項目的不同而存在差異性，②See IMF,External Evaluation of IMF Surveillance:Report by a Group of Independent Experts,September 1999,https://www.imf.org/external/pubs/ft/extev/surv/eval.pdf,visited on 16 March 2018.IMF可將“人權問題足以影響成員國國際收支狀況”作為貸款條件性設置的考量因素。

（二）IMF實踐與成員國人權保護間的協調

IMF貸款資助實踐中雖未明確提及人權問題，但是如若對《基金協定》有關條款進行擴大解釋，則便涉及IMF如何協調其項下義務與成員國人權保護義務間的關系。

1.IMF有關人權問題的實踐

有關人權原則的適用范圍主要存在于《基金協定》第4條項下有關監管活動以及一系列金融援助貸款便利中。盡管《基金協定》并未直接涉及人權問題，但是，在解釋《基金協定》可適用國際法規則時卻不可避免地受到國際人權法的規制。1978年《基金協定》第二次修訂時，明確將“經濟增長”納入《基金協定》第4條第1款成員國義務范疇之內，承認IMF目標得到了適度擴展。③See H.V.Morais,The Globalization of Human Rights Law and the Role of International Financial Institutions in Promoting Human Rights,33 George Washington Journal of International Law and Economics 86(2000).依據Morais的觀點，《基金協定》第4條“協商條款”關于“經濟和金融政策”的內容，已經擴展為包含勞動力市場主體、減貧措施、社會安全網建設、健康、環境、軍事開支、政府透明和可問責等內容。I《維也納條約法公約》第31條第3款a項和b項對如何解釋《基金協定》第1條第5款起了巨大作用。④值得注意的是，IMF對最不發達國家所提供的優惠性貸款不通過“普通資金”進行援助，而是利用黃金銷售以及成員國捐助作為資金來源。為此，《維也納條約法公約》第31條第3款a項有關實踐和物質材料等解釋規則并不適用于該種優惠性貸款情形。IMF所提出的“善治”（good governance）、“平等”以及早期促進婦女和環境問題的行動可以看出，IMF已實際參與人權保護有關問題。

（1）IMF推動國家“善治”下的人權實踐

國家的“善治”水平有時決定著該國公民有關人權的實現程度，IMF在推動“善治”過程中貸款條件性或多或少滲透著人權保護內容。IMF可通過促進一國法律“良法”化發展推動國內法治的進步。①參見余賀偉：《論聯合國人權條約機構對國內法治的促進——基于法治動力理論的分析與考察》，《武大國際法評論》2017年第2期，第18頁。IMF在促進“善治”中的地位為“對成員國宏觀經濟穩定和可持續發展的治理問題予以更多的關注”。②See IMF,The Role of the IMF in Governance Issues:Guidance Note(Approved by the Executive Board,25 July 1997),para.1,https://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govern.pdf,visited on 16 March 2018.雖然“善治”過去主要體現于結構性調整項目的貸款條件性當中，但是如今它關注的內容涵蓋了‘促進善治的所有方面，包括法律規則的實施、提高公共機構的效率和可問責性以及處理腐敗’等，并將它們作為經濟繁榮框架中的核心內容。③See IMF,Partnership for Sustainable Growth(Interim Declaration,29 September 1996),https://www.imf.org/external/np/exr/dec.pdf,visited on 16 March 2018.然而，IMF官方認為“善治”僅限于經濟領域問題，并通過以下兩種方式實現：第一，通過覆蓋公共機構（如中央銀行、國有企業等）的改革提高公共資源的管理，包括行政程序（如財政支出控制、預算管理、稅收收支等）；第二，支持有利于提高私營部門效率的透明穩定的經濟和制度環境的建設和發展（如價格體系、匯率和貿易制度、銀行系統等）。④See IMF,The Role of the IMF in Governance Issues:Guidance Note(Approved by the Executive Board,25 July 1997),para.5,https://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govern.pdf,visited on 16 March 2018.

事實上，影響成員國中期宏觀經濟表現和經濟可持續發展政策的因素有很多。然而，盡管某些事項可能不屬于IMF“經濟”領域范疇，但‘那些對達成貸款項目目標至關重要的措施理應成為IMF金融資助條件性的組成部分’。⑤See IMF,The Role of the IMF in Governance Issues:Guidance Note(Approved by the Executive Board),25 July 1997,para.6,https://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govern.pdf,visited on 16 March 2018.可見，IMF也試圖在為條件性設置“寬松”的界限，將那些對達成項目目標“合適”和“必要”的領域納入貸款條件的具體內容之中。IMF“善治”行動體現在許多領域并逐漸擴展到司法體系改革、國有企業改革、政府組成體制改革等，這些都觸及了成員國憲法安排（constitutional arrangement）的核心問題。

（2）IMF促進“平等”的實踐

IMF在涉及“平等”問題上的實踐，主要源自“平等”與經濟增長間的因果關系。具體而言，“平等”問題在于IMF如何處理好經濟和社會權利間的關系，即如何事實上做到機會和“賦權”（empowerment）的平等。平等是一個多向度概念，它包括機會均等以及資源平均分配等。因此，處理不平等問題的關鍵不僅僅要“再分配”還要“賦權”，即通過健康、教育、土地所有權等改革使個體能夠更充分、更有效地參與經濟治理。這其中便涉及有關經濟、社會、文化權利的實現問題，而IMF雖未在貸款條件性“清單”中列明分配問題，但事實上平等問題已被認為是調整項目協商過程中不可忽視的問題之一。

2.IMF“被迫”參與人權問題的解決方式

盡管IMF官方堅持認為，IMF如今的職能范圍仍僅限于“國際收支平衡”問題。但是，從法律角度分析，經濟增長和減貧的目標不能完全地與《基金協定》第1條所述目標相“協調”或“融合”。嚴格來講，IMF的宗旨和目標至今仍未改變，但“它的實踐和職權確實在《基金協定》下逐漸演變為不斷適應并滿足成員國的不同需求”①See Franc?is Gianviti,The Reform of the International Monetary Fund(Conditionality and Surveillance,34 International Law Review 107(2000).。盡管法律層面上，IMF職權限于宏觀經濟領域，但減貧和人權問題卻在事實上取決于政府“體制能力”（institutional capacity）、財政預算、政治和戰略考慮等。為此，IMF在設置貸款條件性時就不可避免地涉及人權問題，特別是在成員國國際收支失衡是由多種因素共同引起的情形下。

IMF仍然是一個國際貨幣金融組織，不是一個“發展機構”，盡管“國際收支失衡”的定義比過去更為靈活，但IMF仍以提供金融資助為主要職能。IMF官方在人權問題上的法律權能（legal competence）可從2000年第56屆聯合國人權委員會高級專員在涉及糧食權（right to food）上的報告知曉一二。“IMF的設立是為了促進國際貨幣合作、匯率穩定和匯率安全，并促進經濟增長和就業，同時在保障措施下提供臨時的金融援助。IMF在執行上述職能時，任務核心在于宏觀領域問題而不在于糧食權或其他人權問題。然而，IMF可以和成員國合作共同建立一個穩定的宏觀經濟和金融框架以促進政府實現糧食權、其他人權或其他政策性目標。”②See E/CN.4/2000/48,para.13.

可見，IMF核心任務不包含人權問題。然而，隨著IMF對諸如PRGF中減貧責任的承擔，IMF“被迫”利用聯合國專家干涉“參與權”等核心社會問題。為此，IMF與有關國際人權機構保持信息、專家共享，以幫助其在面臨人權問題時有能力周全各方利益，使貸款條件性效用得到最大發揮。

總體而言，IMF以不干涉成員國人權問題為原則，以“被迫”干涉為例外。IMF雖不對成員國人權保護負有責任，但當IMF貸款資助項目“被迫”涉及人權問題時，IMF需要遵循以下規則：第一，IMF需要確保其程序和活動也遵循“善治”原則。為此，IMF程序和規則必須透明且易被利益攸關者所獲知。第二，IMF需要為利益攸關者提供與IMF項目執行有關的溝通渠道，以使有關人權利益得到切實維護。第三，IMF需要建立問責機制，例如世界銀行監察組(Bank’s Inspection Panel)那樣的機構。第四，IMF官員也需要加強人權問題“教育”，即讓IMF官員在項目執行過程中保持對人權問題的敏感度，并同時加強與國際專門人權機構和非政府組織的合作。

四、結語

人權問題已經成為國際社會共同關注的問題。當一國出現違反人權情形且不加以制止時，國際人權保護則顯得尤為必要。國際人權保護存在較為完善的法律體系和保護機制，例如眾多國際人權公約的簽訂和人權機構的設立。IMF作為國際金融機構，其章程限定其主要關注成員國宏觀經濟領域問題，人權問題原則上不屬于其職權范圍。但是，當出現嚴重違反人權情形產生嚴重經濟后果而導致調整項目不能實施，以及成員國違反《基金協定》項下有關人權規定時，IMF可能不予批準貸款申請。IMF貸款條件性會對成員國人權實現產生積極和消極影響，IMF因其對成員國有巨大的經濟影響力，因而在經濟、社會、文化權利實現過程中，需要承擔某些非強制性義務。為此，IMF在對《基金協定》進行解釋時須采取謹慎態度，處理好IMF權限范圍與人權保護之間的關系。