“多規合一”背景下的村規劃編制方法探討

周培來

摘要：隨著新農村建設工作的全面開展，針對鄉村土地資源使用規劃中所出現的問題，政府出臺了“多規合一”的鄉村土地規劃使用方案。基于此，本文以“多規合一”對鄉村土地資源發展的重要性為出發點，集中研究了“多規合一”背景下開展村規劃編制的策略，以期可以為鄉村土地規劃部門，能更高效的開展土地資源規劃工作提供借鑒參考。

關鍵詞：“多規合一”背景；村規劃編制；方法探討

1導言

以“多規合一”為核心的新型化城鎮發展戰略，在 2014 年由中央城鎮化辦公會議所提出。經過多年實踐，該測量已經由地方實踐，上升為統一的國家發展戰略。這樣，鄉村土地規劃在體制方面的阻力將大大減輕，形成“一張藍圖、一本規劃的”良好建設規劃方式，保證所規劃土地能夠適應時代發展要求。使其真正推動我國國民經濟實現跨越式發展。

2“多規合一”對鄉村土地資源發展的重要性

2.1 清晰規劃權責

我國以往的土地資源管理在實踐中，主要由主體功能區規劃、土地利用總體規劃、生態功能區域規劃和城鄉規劃四部分組成，分別由原國土部、住建部、國家發改委和原環保部負責組織來編制。機構數量繁多，相互之間存在權責不清的問題。而通過“多規合一”，主體功能區規劃、土地利用總體規劃、生態功能區域規劃和城鄉規劃四部分將得到融合，從而有效解決相互之間的矛盾沖突。

2.2 重視開發保護

傳統鄉村土地資源規劃，往往過于重視地方經濟發展和社會建設，規劃內容一般以地方擴張性藍圖謀劃內容為主導，對環境保護的規劃指引薄弱，缺乏限制性和保護性發展的理念，導致開發建設與生態環境承載力，在一定程度上相互脫節，給經濟社會的可持續發展帶來嚴峻考驗。而“多規合一”政策，能夠以科學的視角，來審視地方國土空間格局，加強生態環境空間管制，實施空間差別化管理，突出規劃編制的生態導向，促進開發建設與生態環境承載力相協調，引導鄉村實現的可持續發展。

3《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》解讀

為落實黨中央、國務院關于做好新時期農業農村工作的系列部署要求，加快編制村土地利用規劃（以下簡稱《村規劃》），統籌安排農村土地利用各項活動，根據《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》（國土資規〔2017〕2號）有關要求，國土資源部于 2017 年 5 月下發了《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》。

3.1規劃導則內容解讀

3.1.1規劃控制與布局安排

通過《村規劃》中建設空間安排的內容分析，可知規劃控制與布局安排可結合村域土地利用功能導向和空間管控需求，劃分村域農業空間、建設空間和生態空間，明確村域開發保護格局；劃定村鎮建設邊界（包括規模邊界和擴展邊界）、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，明確各類空間規模和管制措施。其中，建設空間內設置有條件建設區，通過設置“彈性”空間合理引導村莊建設，形成相對集中、集約高效的村莊布局。

3.1.2建設空間安排

通過《村規劃》中建設空間安排的內容分析，可知建設空間安排可根據本村發展特點，細化相關內容。細化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的開發強度、建筑高度，以及建筑風貌等內容；集體經營性建設用地入市試點地區，可增加入市用地的規劃安排；可進一步規定公共服務設施用地標準、建筑面積、建筑風貌等；可進一步規劃公共交通線路和站點、停車場等配套附屬設施。

3.1.3農業空間安排

通過《村規劃》中農業空間安排的內容分析，可知農業空間安排可根據本村實際，細化耕地和基本農田規劃，制定設施農用地安排、承包地流轉安排等。進一步細化農田水利設施、田間道路等配套設施安排，具體參考《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2014）、《灌溉與排水工程設計規范》（GB 50288）等要求；按照設施農用地管理的有關要求，規劃安排中區分生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，明確布局和規模。

3.1.4生態空間安排

通過《村規劃》中農業空間安排的內容分析，可知在有條件的地區，可結合生態保護和環境景觀要求，依據《生態公益林建設導則》（GB/T 18337.1—2001），《村莊整治技術規范》（GB 50445—2008）等標準規范，進一步對生態用地進行詳細規劃。

3.1.5成果要求

通過《村規劃》中成果要求的內容分析，有條件的地區，可進一步豐富成果要求。（1）規劃圖件。可增加相關成果圖，如村莊建設布局圖、基本農田保護圖、公共服務設施布局圖等。（2）規劃表格。可增加重點建設項目表、權屬調整表等。（3）數據庫。建立符合鄉級規劃數據庫標準的村規劃數據庫。（4）規劃說明。說明村規劃編制過程、編制內容等情況，以及調查問卷、調研報告、聽證紀要等相關材料。

3.2規劃導則可能存在的問題

3.2.1管控內容深度不夠。

（1）無法指導集體經營性建設用地入市。集體經營性建設用地入市，必須要在符合土地用途管制和土地利用總體規劃的前提下才能進行，然而《村規劃》中經營性建設用地安排部分只是在可選內容中提到集體經營性建設用地入市試點地區，可增加入市用地的規劃控制條件細化安排內容。（2）無法指導村莊建設工作。對村莊居民點的設計內容深度不足，無法指導村莊建設整治，在村莊的實際建設過程中仍需編制村莊建設規劃，無法體現多規合一的理念。

3.2.2管控方式彈性不足。《村規劃》正文部分涉及到管控方式內容的有三處，分別是在規劃任務中的第二點“確定村莊建設布局和規模，加強村莊建設的引導和管控”；編制方案中“圍繞優化土地利用布局、改善農村發展條件的目標，結合分區引導管控，統籌安排村莊建設用地、農業用地和生態用地”；規模控制與布局安排中“落實鄉級規劃空間管控的任務安排，對村域土地利用主要指標實施規模管控，根據上位規劃要求，劃分村域農業空間、建設空間和生態空間，明確村域開發保護格局”。從這些內容可以看出當前《村規劃》中研究的主要內容基本是對鄉（鎮）級土地利用總體規劃的分解和安排落實，剛性過度，彈性不足。

3.2.3成果表達方式不夠簡潔、美觀。《村規劃》中成果表現為“兩圖兩表”：兩圖分別為土地利用現狀圖和規劃圖。由于村莊規劃中對于空間布局的規劃占有很大篇幅，設計單位通常愿意采用簡單的空間布局來描述村莊建設遠景和實施手段，體現的是現狀和遠景建設成果兩個靜態比較，缺乏實施計劃性的研究和實施過程各節點的動態描述，實施過程難度加大。圖紙表現不夠直觀，導致很多規劃無法得到村民的認同，村民看不懂，村官實施難。

4結語

綜上所述，本文以“多規合一”對鄉村土地資源發展的重要性為出發點，集中探討了其規劃編制的方式。認為可以通過統一規劃編制標準、細化鄉村建設用地布局、保證規劃的整齊性、完善村民居住地區設計等方式，來確保所開展的鄉村土地規劃編制活動，能夠真正促進鄉村民眾的生產生活質量獲得實質性提高。

參考文獻

[1]王晨歌，張國雄.多規合一背景下村土地利用規劃編制內容探析[J].安徽農業科學，2018，46（21）：208-212.

[2]劉馨月. “多規合一”導向下的村莊規劃編制方法研究[D].長安大學，2017.

[3]譚曉嵐. 多規合一背景下從化區太平鎮鄉村規劃編制優化研究[D].華南理工大學，2016.

（作者單位：嘉興市秀洲區建設用地管理站）