全球社會保障的最新動態與未來展望

國際勞工組織

一、導論

社會保護（或稱社會保障）是一項國民權利，是一整套旨在減少和預防整個生命周期中的貧困和脆弱性的政策和制度。社會保護包括兒童和家庭福利、生育保障、失業支持、工傷保障、疾病津貼、養老保障、殘障福利、遺屬福利，以及健康保障。社會保護體系通過多種繳費型項目（社會保險）和非繳費型的稅收籌資福利（包括社會救助）的組合來提供上述政策領域的保障待遇。

鑒于社會保護對社會和經濟的積極影響，其處于發展議程的前沿。社會保護是促進人類發展、政治穩定和包容性增長的國家戰略關鍵要素。它確保人們享有收入保障，能有效獲得健康和其他社會服務，并能夠抓住經濟機遇。這些政策通過提高家庭收入，在拉動內需、支持國民經濟結構轉型、促進體面工作、營造包容性發展和可持續發展環境方面發揮著關鍵作用。它們也為奉行可持續發展戰略的企業創造了有利的環境。

當人們在生命周期中受到諸如疾病、生育、老年、貧窮或社會排斥等的沖擊時，缺乏社會保護將使人們面對財務壓力時倍顯脆弱，因此被排除在社會保護之外令人難以接受。此外，缺乏社會保護將伴隨著深度和持久貧困、不平等和經濟不安全，從而構成經濟和社會發展的主要障礙。

2015年聯合國大會通過的“可持續發展目標”（SDGs）是各國的共同承諾，承諾為減少和預防貧困（可持續發展目標1.3）而“實施適合本國國情的全民社會保障制度，包括制定最低標準”。這一對全民社會保障的承諾重申了各國政府以及工會和雇主組織代表在2012年通過的《關于國家社會保護底線的建議書》（第202號）中所提出的社會保障擴面的全球性協定。

社會保護對實現可持續發展目標、促進社會公正并實現人人享有社會保障的權利而言至關重要。通過對可持續發展社會和經濟支柱的貢獻，社會保護直接或間接地反映在17個可持續發展目標中的至少5個，具體包括：可持續發展目標1.3：實施適合本國國情的全民社會保障制度和措施，包括最低標準，到2030年在較大程度上覆蓋窮人和弱勢群體；目標3.8：實現全民健康保障，包括提供財務風險保護，人人享有優質的基本保健服務，人人獲得安全、有效、優質和負擔得起的基本藥品；目標5.4：認可和尊重無償護理和家務，各國可視本國情況提供公共服務、基礎設施和社會保護政策，在家庭內部提倡責任共擔；目標8.5：到2030年，所有男女，包括青年和殘障人士實現充分和生產性就業，有體面工作，并做到同工同酬；目標10.4：采取政策，特別是財政、薪資和社會保障政策，逐步實現更大的平等。社會保護通過促進向更加綠色的經濟和社會發展的“公正轉型”，也助力于環境支柱。因此，社會保護在加快實現可持續發展目標方面發揮了關鍵作用。①Markus Kaltenborn,Global Social Protection: New Impetus from the 2030 Agenda for Sustainable Development,Global Governance Spotlight No. 7,Bonn,Development and Peace Foundation,2015;UN (United Nations),Progress towards the Sustainable Development Goals,Report of the Secretary General,Document No. E/2017/66,New York,2017;UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development),Policy Innovations for Transformative Change: UNRISD Flagship Report 2016,Geneva,2016.

社會保護體系不僅在減貧方面至關重要，在預防人們生命周期中陷入貧困方面亦是如此。②Francesca Bastagli,Jessica Hagen-Zanker,Luke Harman,Georgina Sturge,Valentina Barca,Tanja Schmidt,Luca Pellerano,Cash Transfers: What does the Evidence Say? A Rigorous Review of Programme Impact and of the Role of Design and Implementation Features,London,Overseas Development Institute,2016;Chronic Poverty Advisory Network,The Chronic Poverty Report 2014–2015: The Road to Zero Extreme Poverty,London,Overseas Development Institute,2014.社會保護在所有旨在不讓任何人落后（可持續發展目標1.3）的政策框架內都是關鍵要素。目標1.3特別強調：全球承諾建立社會保護最低標準，并作為各國社會保護制度的基本要素，以確保人人享有至少基本水平的社會保障，并將社會保護覆蓋范圍擴大到尚被排除在外的群體。這種社會保護最低標準保證了人們在整個生命過程中享有至少基本水平的收入保障，并能有效獲得健康服務，從而對減少并預防貧困、脆弱性以及社會排斥而言非常關鍵，也符合國際勞工組織2012年的《關于國家社會保護底線的建議書》（第202號）的內容。③UN (United Nations),Extreme Poverty and Human Rights,Report of the Special Rapporteur,General Assembly Document No. A/69/297,New York,2014;UN (United Nations),Report on the World Social Situation 2017: Promoting Inclusion through Social Protection,New York,Forthcoming.

社會保護體系亦有助于健康產出，特別是通過促進全民健康保障的實現，包括健康方面的籌資保障，確保人人享有優質的基本健康服務以及安全、有效、優質和可負擔的基本藥品以及疫苗（可持續發展目標3.8）。投資于實現全民健康保障，對于實現包括減少健康領域的不平等①參見Angus Deaton,The Great Escape: Health,Wealth and Origins of Inequality,Princeton University Press,2013.在內的可持續發展目標而言極其重要②b WHO (World Health Organization),World Health Statistics 2017: Monitoring Health for the SDGs,Geneva,2017.。

社會保護也被視為有助于促進性別平等，尤其是在認可和尊重無償護理和家務方面（可持續發展目標5.4）。隨著公共護理服務和基礎設施的提供，社會保護體系可在重新分配照護責任、認可和尊重無償工作方面發揮重要作用。社會保護包括一系列照護政策，既包括生育保障、陪產假、育兒假、幼兒保育和教育服務等，又包括老年照護。③ILO (International Labour Office),Women at Work: Trends 2016,Geneva,2016;UN Women (United Nations Women),Progress of the World's Women 2015–2016: Transforming Economies,Realizing Rights,New York,2015.

社會保護對于促進體面工作和包容性增長同樣不可或缺（可持續發展目標8.5）。作為體面工作的四大支柱之一，社會保護有助于促進就業、提高勞動生產率與對人力資本和技能的投資，亦可在重大經濟危機期間穩定總需求。④ILO (International Labour Office),World Social Protection Report 2014/15: Building Economic Recovery,Inclusive Development and Social Justice,Geneva,2014.全球面臨著高失業率、不充分就業和非正規就業的困境，社會保護體系也隨之調整適應，以確保包括不穩定和非正規就業群體在內者的收入保障和便利獲得健康服務、教育和體面就業。⑤ILO (International Labour Office),World Employment and Social Outlook: Trends 2017,Geneva,2017;ILO (International Labour Office),Non-standard Employment around the World: Understanding Challenges,Shaping Prospects,Geneva,2016;ILO (International Labour Office),The Informal Economy and Decent Work: A Policy Resource Guide Supporting Transitions to Formality,Geneva,2013.由此可見，社會保護可以對生產率、地方經濟發展和包容性增長⑥Harold Alderman,Ruslan Yemtsov,How Can Safety Nets Contribute to Economic Growth?,Policy Research Working Paper,No. WPS 6437,Washington,D. C.,World Bank,2013;Benjamin Davis,Sudhanshu Handa,Nicola Hypher,Nicola Winder,Paul C. Winters,and Jennifer Yablonski,From Evidence to Action: The Story of Cash Transfers and Impact Evaluation in Sub-Saharan Africa,Oxford University Press,2016;Sangheon Lee,Nina Torm Lee,"Social Security and Firm Performance:The Case of Vietnamese SMEs," International Labour Review,2015,156(2).以及總需求⑦參見Anthony B. Atkinson,The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State,Boston,MIT Press,1999.產生積極影響，從而支持包容性經濟增長和社會進步。

社會保護政策也是遏制和減少不平等政策的重要組成部分，包括收入不平等（可持續發展目標10.4）。社會保護體系與稅收政策同為收入再分配的渠道，同時在應對非收入不平等方面也扮演著不可或缺的角色，例如減少獲得健康服務和教育的不平等。最近的研究表明，在亞洲⑧ESCAP (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific),Time for Equality: The Role of Social Protection in Reducing Inequalities in Asia and the Pacific,Bangkok,2015.和拉丁美洲⑨Luis Felipe López-Calva,Nora Claudia Lustig,Declining Inequality in Latin America: A Decade of Progress?,Washington,D. C.,Brookings Institution,New York,UNDP,2010;José Antonio Ocampo,Natalie Gómez-Arteaga,Sistemas de Protección Social en América Latina: Una evaluación,Extension of Social Security (ESS) Paper Series No. 52,Geneva,ILO,Lima,ILO Regional Office for Latin America and the Caribbean,2016.，社會保護在減少不平等并促進包容性增長方面發揮了重要作用。⑩IMF (International Monetary Fund),Fiscal Policy and Income Inequality,IMF Sta ff Report,Washington,D. C.,2014;Jonathan David Ostry,Andrew Berg,Charalambos G. Tsangarides,Redistribution,Inequality,and Growth,IMF Sta ff Discussion Note No. 14/02,Washington,D. C.,IMF,2014.

盡管世界許多地方在擴展社會保護方面取得了重大進展，但對于全球大多數人來說，社會保障作為一項權利尚未成為現實。全球僅有45%的人口被至少一項社會保護福利有效覆蓋，而其余的55%，即多達40億人沒有得到任何保護（見圖1）。國際勞工組織的估計數還表明，全球只有29%的人口享有全面的社會保障體系，其中包括從兒童和家庭福利到養老金等在內的各種福利。然而，絕大多數人，即占全球人口71%的52億人，沒有或僅有部分社會保護。覆蓋面缺口與社會保護方面的投入嚴重不足有關，特別是在非洲、亞洲和阿拉伯國家（見圖2）。缺乏社會保護造成人們在整個生命周期中容易陷入貧困，遭受不平等和社會排斥，從而構成經濟和社會發展的主要障礙。可持續發展目標提倡全民普遍的社會保護。尤其是，各國有責任向全民提供起碼保證基本水平的社會保障，即社會保護底線，以此作為社會保護制度的組成部分。雖然許多國家已經實現全民保障，但全球尚需付出更多努力來擴大覆蓋面并確保充足的待遇給付。

圖1 可持續發展目標指標1.3.1：全球和地區有效的社會保障覆蓋面（按人口群體劃分,估計值，%）

圖2 近年社會保護公共支出（不包括健康領域）占GDP的百分比

二、 構建社會保護體系的進展

近二、三十年開啟了長達一個多世紀的社會保護體系發展的新篇章，中低收入國家建立社會保護體系的重要性日益受到關注。自20世紀初以來，社會保護體系已取得了重大進展：從一些先驅國家的早期實踐開始，到如今社會保護體系以驚人的速度發展。目前，大多數國家都制定了以全國性立法為基礎的社會保護制度，涵蓋所有或大多數社會保護政策領域（見圖3），然而在某些地方這些項目仍然僅涵蓋少數人口。盡管取得了可喜的進展，但亞洲和非洲部分地區仍然存在較大差距。

圖3 邁向全面的社會保障體系：全國性立法中社會保護項目所涉政策領域的數量（1900—2015）

制定國家立法框架并擴大法定覆蓋范圍，是發展以國民權利為基礎的社會保護體系的重要內容①CESCR (United Nations Committee on Economic,Social and Cultural Rights),General Comment No. 19: The Right to Social Security,Geneva,2008;OHCHR (United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights),Guiding Principles on Extreme Poverty and Human Rights,Submitted by the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights,Geneva,2012.。然而，法定覆蓋面的擴大本身既不能確保對人口的有效覆蓋，也不能確保待遇給付質量和水平的提高。 事實上，由于實施和執法中問題、政策協調的缺乏以及有效提供福利和服務的機構能力薄弱，實際覆蓋范圍的擴大明顯滯后于法定覆蓋面。因此，必須同時監測法定的和實際的覆蓋范圍。本報告亦以可得數據所允許的程度為限，將此原則貫穿始終。

就所涉政策領域和人口覆蓋范圍而言，建立社會保護制度通常遵循逐步實現的邏輯。各國往往按照各自國情和優先項，依次按項目建立制度體系。通常情況下，各國首先應對的是工傷，接著引入養老金與殘障和遺屬福利，然后引入疾病、健康和生育領域的保障。兒童和家庭福利以及失業保障往往都是最后建立（見圖4）。

圖4 1900年以前至2010年以后對各領域社會保護項目進行全國性立法的國家占比

在人口覆蓋面方面，各國傾向于通過不同的機制，將收入水平高低兩端的主要群體列為優先人群。一方面，繳費型機制的引入（即社會保險）往往從公共和私營部門的雇員開始，尤其是那些處于穩定、全職雇傭關系的雇員①根據國際勞工組織的定義，這種雇傭關系又稱“標準雇傭關系”，具體定義為“全職的、無固定期限的雇傭關系，是從屬和雙邊的雇傭關系的組成部分”。與此相反的是非標準形態的雇傭形式，包括固定期限合同和其他形式的臨時工作、臨時派遣工作（temporary agency work）以及其他牽涉多方的合同安排、變相的雇傭關系、依附性強的自雇傭以及兼職工作。，并逐步擴展到其他的勞動者。然而將覆蓋范圍擴展到其他勞動者——特別是那些相對不穩定的就業和自雇傭者——并非是自然而然的，因為這要求相應機制適應這些群體的需求和狀況，對那些收入較低和不規律、繳費能力有限的勞動者而言尤其如此。

另一方面，各國著力于以社會救助的形式建立非繳款型（主要是稅收籌資型）機制，以滿足貧困人口的需求。這些機制通常針對的是生活極端貧困和最脆弱的人群，但往往又把目標群體中的很大一部分排除在外①參見Armando Barrientos,Social Assistance in Developing Countries,Cambridge University Press,2013;Caitlin Brown,Martin Ravallion,Dominique van de Walle,A Poor Means Test? Econometric Targeting in Afica,Policy Research Working Paper No. 7915,Washington D. C.,World Bank,2016;Stephen Kidd,Bjorn Gelders,Diloá Bailey-Athias,Exclusion by Design: An Assessment of the E ff ectiveness of the Proxy Means Test Poverty Targeting Mechanism,Extension of Social Security (ESS) Paper Series No. 56,Geneva,ILO and Development Pathways,2017.。這些針對窮人的項目通常是短期的，以有限地理區域內的試點項目形式出現，缺乏穩定的法律和籌資基礎，這削弱了其向最需要的人群提供可預測的、透明的待遇給付的能力，并導致明顯的覆蓋面缺口。不過，這些項目在改善待遇發放對象的處境方面發揮著重要作用。許多政府認識到將社會保障制度置于健全的國家立法框架中的重要性，這樣才能明晰個人的權利和義務、提高保障待遇的可預測性和充分性、加強機構能力、增強透明度和問責機制、采取防范腐敗的措施并建立更穩定和常態化的籌資基礎。

當社會保護的擴面從收入水平高低兩端起步時，那些中間收入的人群則往往缺乏保護，在許多發展中國家這些人群包括大量在非正規經濟中工作的人，有時還包括新興中產階級②Lukas Schlogl,Andy Sumner,How Middle Class Are the "Emerging Middle" or "Scooter Class" in Indonesia? A Household Asset Approach to Social Stratification,Economics and Development Studies Working Papers No. 201407,Bandung,Padjadjaran University,2014.。對“缺失的中間層”的保障缺乏會使人陷入貧困并阻礙其向上流動，從而是經濟和社會發展的重大障礙。因此，通過適當的機制將覆蓋面擴大到全民是關鍵的優先事項。

如今人們普遍認識到，社會保護政策通過確保人們享有收入保障、有效獲得醫療健康服務和其他社會服務、有能力利用經濟機遇，有助于促進經濟和社會的長期和短期發展。社會保護政策在擴大內需、支撐國民經濟結構轉型、促進體面工作、促進包容性和可持續增長方面發揮著關鍵作用。社會保障體系對經濟穩定和生產率的貢獻早已在高收入國家得到公認，但其促進經濟和社會發展方面的作用卻曾被長期低估，然而如今已被完全認可。因此，重要國際和多邊組織的戰略框架都反映著一個新的全球共識，即連貫而有效的社會保護體系至關重要（例如聯合國糧食與農業組織③FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations),FAO Social Protection Framework: Promoting Rural Development for All,Rome,2017.；國際勞工組織④ILO (International Labour Office),Social Security for All: The Strategy of the International Labour Organization,Resolution and Conclusions Concerning the Recurrent Discussion on Social Protection (Social Security),Adopted at the 100th Session of the International Labour Conference,Geneva,2011,2012.；經合組織⑤OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development),Promoting Pro-poor Growth: Social Protection,Paris,2009.；兒童基金會⑥UNICEF (United Nations International Children's Emergency Fund),Integrated Social Protection Systems: Enhancing Equity for Children,New York,2012.；世界衛生組織⑦WHO (World Health Organization),The World Health Report: Health Systems Financing: The Path to Universal Coverage,Geneva,2010.；世界銀行⑧World Bank,Resilience,Equity and Opportunity: The World Bank's Social Protection and Labor Strategy 2012-2022,Washington D. C.,2013.）。這一共識旨在建立與其他社會和經濟政策密切協調的、包容性和可持續的社會保護制度。

如果缺乏強有力的社會保護政策，可持續和公平的增長就無從實現。這些社會保護政策通過國家界定的社會保護最低標準，保證全體有需要的國民至少能享有基本水平的社會保障，并逐步擴大社會保障覆蓋的范圍和待遇水平。國際勞工組織2012年通過了《關于國家社會保護底線的建議書》（第202號），這是向實現國民社會保障權利邁出的重要一步①UN (United Nations),Mainstreaming of the Three Dimensions of Sustainable Development throughout the United Nations System,Report of the Secretary-General,Document No. A/72/75–E/2017/56,New York,2017.，因為它承認了社會保障的三重角色，即普遍國民權利、經濟必需品和社會必需品②聯合國關于社會保護與人權的聯合網絡平臺就這一主題提供了有用的資源，請參閱http://www.socialprotection-humanrights.org。。該建議書反映了國際勞工組織的二維擴展戰略，此戰略為其187個成員國的社會保障發展提供明確指導：

● 通過確保不低于基本水平的收入保障和基本醫療服務來實現全民覆蓋（國家社會保護最低標準：橫向維度）；

● 逐步確保在國際勞工組織社會保障標準的指導下，擴大保障范圍、提高保障水平（縱向維度）。

國際勞工組織關于社會保障的規范性框架結合其他國際標準，共同指導著各國社會保護體系（包括最低標準）的發展和持續演進。

三、主要社會保障項目概況

（一）面向兒童的社會保護

對于實現兒童權利而言，以現金或實物方式向兒童及其家庭進行轉移支付至關重要。這是通過防止兒童陷入貧困、預防兒童死亡、促進兒童健康發展和福祉、改善必需品和基本服務對兒童的可及性以及減少童工來實現的。因此，社會保護確保兒童能夠充分發揮其潛力并享有適當水平的生活。

要點：

● 全世界只有35%的兒童可以獲得有效的社會保護，且地區間差距很大。全球約有三分之二的兒童（13億兒童）尚未被社會保障覆蓋，其中的大多數生活在非洲和亞洲。

● 平均而言，國內生產總值的1.1%用于為0—14歲兒童提供兒童和家庭福利，這揭示了對兒童的投入明顯不足。投入不足不僅影響到兒童的整體福祉和長期發展，而且也影響到其所在國家未來經濟和社會發展。

● 近幾十年來，低收入和中等收入國家對兒童的現金轉移有所擴張，一些國家（例如阿根廷、巴西、智利和蒙古）已實現了社會保護對兒童的全面覆蓋。但是，許多國家的覆蓋面和保障水平仍然不足。

● 在財政整固政策③本報告所稱財政整固，是指旨在減少政府赤字和債務累積的各類調整措施。財政整固政策也常被稱為緊縮政策。出臺后，一些國家削弱了對兒童的社會保護。這些國家的政策通常將兒童福利狹隘地瞄向于貧困人口，致使許多弱勢兒童得不到足夠的保護。各國需要努力加強措施以充分滿足兒童和家庭的需求，并按照可持續發展目標1.3的要求擴大覆蓋面和提高福利待遇。

（二）面向勞動年齡的女性和男性的社會保護：生育和殘障福利、工傷保護、失業支持

社會保護在確保勞動年齡男女勞動者的收入安全方面發揮著關鍵作用，這是通過生育保護、失業支持、工傷保護和殘障福利實現的。這些項目有助于平穩收入和總需求、增加人力資本、促進體面和生產性就業。社會保護也有助于經濟和勞動力市場的結構變革，并促進包容和可持續增長。

要點：

● 對于勞動年齡人群的社會保護覆蓋面仍然有限。盡管在支持生育女性方面有積極的發展效應，但只有41.1%的新生兒母親獲得生育津貼，仍有8300萬新生兒母親得不到保障。

● 只有21.8%的失業勞動者獲得失業救濟，1.52億失業勞動者仍然無保障。

● 全球僅有少數勞動力能夠獲得有效的工傷保護。

● 國際勞工組織的最新數據表明，全球只有27.8%的嚴重殘障人士獲得殘障補貼。

● 社會保障支出估計數顯示，全球國內生產總值中僅有3.2%用于確保勞動年齡人群收入保障的公共社會保護，盡管這部分人群占全球人口的很大一部分。

● 烏克蘭和烏拉圭在生育保障方面實現了有效的全民覆蓋，阿根廷、哥倫比亞、蒙古和南非等其他發展中國家也取得了重大進展。此外，巴西、智利和蒙古還實施了覆蓋全民的殘障保障項目。但與此同時，許多國家仍然存在覆蓋面和充足性方面的明顯缺口。

● 作為財政整固或緊縮政策的一部分，一些國家正在減少對勞動年齡人群的保護，將保障對象收窄至貧困人群，以致許多人在最需要社會保護的時期卻無法得到保護。

● 鑒于最近的勞動力市場和就業挑戰，諸如持續失業和就業不足、不穩定的和非正規就業盛行以及工作中的貧窮增加，社會保護制度（包括最低標準）是確保充足收入保障和體面工作的重要政策，特別是在社會保護政策與就業、工資和稅收政策良好協調的情況下。

（三）面向老年群體的社會保護

面向老年女性和男性的養老金是世界上最為普遍的社會保護形式，也是實現可持續發展目標1.3中的關鍵因素。

要點：

● 世界范圍內，退休年齡以上的人群中有68%領取養老金，這得益于許多中等收入和低收入國家的非繳費和繳費型養老金的擴面。

● 一些國家實現了養老金全民覆蓋，包括阿根廷、白俄羅斯、多民族玻利維亞國、博茨瓦納、佛得角、中國、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、萊索托、馬爾代夫、毛里求斯、蒙古、納米比亞、塞舌爾、南非、斯威士蘭、東帝汶、特立尼達和多巴哥、烏克蘭、烏茲別克斯坦以及桑給巴爾（坦桑尼亞聯合共和國）。阿塞拜疆、亞美尼亞、巴西、智利、哈薩克斯坦、泰國和烏拉圭等發展中國家接近全民覆蓋。

● 然而，保障水平往往很低，不足以推動老年人擺脫貧困。充足的養老金待遇在許多國家仍然是一個挑戰。

● 面向老年人的養老金和其他福利支出占國內生產總值的均值為6.9%，同時各地區間差異很大。

● 許多國家的財政整固或緊縮壓力持續危及養老金的長期充足性；在人口老齡化的背景下，必須保持可持續性與充足性之間的良性平衡。

● 一個明顯的趨勢是養老金私有化進程的逆轉：由于私有化政策沒有實現預期的結果，阿根廷、多民族玻利維亞國、匈牙利、哈薩克斯坦和波蘭等國家正在回歸基于團結的公共制度。

（四）邁向全民健康保障

全民健康保障，即提供至少基本健康服務（包括長期護理）的有效獲取渠道，是實現可持續發展目標、特別是可持續發展目標3的關鍵。

要點：

● 根據國際勞工組織的估計，在世界許多地區，健康權尚未成為現實。特別是在農村，56%的人口缺乏健康保障，而這一比例在城市為22%。

● 據估計，全球需要1000萬醫務工作者才能實現全民健康保障，并確保人類在包括埃博拉病毒等高度傳染性疾病面前的安全。農村地區700萬熟練醫務工作者的短缺以及人均健康支出的高赤字加劇了城鄉間的不平等。確保獲得優質服務的公平性和籌資團結互助性是健康保障擴面的關鍵。

● 長期護理（LTC）是因身體或精神狀況而導致自理能力有限的老年人最為需要的。目前，全世界超過48%的人口生活在沒有任何老年長期護理保障的國家，而女性同時受到過大的影響。狹義的家計調查規定使得只有貧困老年人才有資格獲得長護服務，因此全球老年人口的另外46.3%基本上被排除在長期護理之外。全球只有5.6%的人口生活在根據國家立法規定向全民提供長期護理的國家。

● 由于人口老齡化，各國需要通過公共政策妥善解決長期護理問題。據估計，目前全球有5700萬無償“自愿”勞動者正在填補長期護理勞動力的短缺，提供大量的護理服務；其中許多是不得不為家庭成員提供非正式照顧的女性。

● 護理服務可創造數百萬計的就業崗位，并解決熟練護理人員短缺的問題。這一短缺數全球估計為1360萬。各國需要著力改善許多醫務和護理人員的工作條件，包括勞工權利和充足酬勞、將無酬勞動轉變為體面工作、并促進充分就業和包容性增長。

四、監測社會保護的發展進程：地區趨勢

近年來，許多國家大幅擴大社會保護覆蓋面，加強了社會保障體系并建立了有效的社會保護最低標準。許多國家通過結合非繳費和繳費型制度與項目，在不同領域實現了全民或接近全民覆蓋。例如，已有20多個國家和地區實現普遍或接近全民覆蓋的養老金制度，提供不低于基本水平的保障。這些國家包括多民族玻利維亞國、博茨瓦納、巴西、佛得角、中國、格魯吉亞、科索沃、萊索托、馬爾代夫、蒙古、納米比亞、尼泊爾、南非、泰國、東帝汶、特立尼達和多巴哥、烏克蘭以及桑給巴爾（坦桑尼亞聯合共和國）。在兒童福利和生育保障方面，阿根廷和蒙古將社會保險和社會救助結合起來，實現了全民覆蓋。①更多信息可參閱全民社會保護全球伙伴關系（Global Partnership for Universal Social Protection）的網站。該全球伙伴關系聚集了世界銀行、國際勞工組織、非洲聯盟、歐盟委員會、聯合國糧農組織、國際助老會、美洲開發銀行、經合組織、救助兒童會、聯合國開發計劃署IPC、聯合國兒童基金會等組織，比利時、芬蘭、法國和德國也參與合作。參見http://www.social-protection.org/。在巴西、佛得角、中國、加納、印度、墨西哥、莫桑比克、南非和泰國等多個國家，社會保障的逐步擴面對人們福祉的積極影響已經得到充分證明。這與經濟、勞動力市場和就業政策一道，促進了經濟和社會發展以及包容性增長。

然而，為應對財政壓力和全球金融危機后的緩慢復蘇，一些政府試圖通過縮減覆蓋范圍或保障水平來減少公共支出。許多國家的這種財政整固措施減緩了包括社會保障權在內的國民權利實現①Isabel Ortiz,Matthew Cummins,Jeronim Capaldo,Kalaivani Karunanethy,The Decade of Adjustment: A Review of Austerity Trends 2010-2020 in 187 Countries,Extension of Social Security (ESS) Paper Series No. 53,Geneva,ILO,New York,South Centre,Initiative for Policy Dialogue,2015；OHCHR (United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights),Report on Austerity Measures and Economic and Social Rights,Geneva,2013.，并且限制了社會保護體系促進社會經濟復蘇的能力。實現可持續發展目標，特別是與社會保護相關的目標，需要國家各利益相關方的共同努力，而社會對話則應該在確保實現可行和可持續的進展方面發揮關鍵作用。各方的有效參與有助于加強透明度和問責制、分享信息和知識并交換意見，因而是確保社會保護制度實現善治的先決條件之一。這種有效參與也呼應了《2030年議程》，特別是可持續發展目標16和17。

盡管當前社會保護擴面取得了重大進展，但世界絕大多數人口尚未實現享有社會保障的基本權利。本報告中的國際勞工組織的估計數顯示，全球僅有45%的人口被至少一項社會保護制度有效覆蓋，且各地區之間差異很大（見圖5）。盡管在擴大社保覆蓋面方面取得了可觀的進展，但55%的全球人口仍未得到任何保護。

圖5 可持續發展目標指標1.3.1：2015年至少被一項社會保護制度有效覆蓋的人口占總人口的比例

能夠享有全面社會保護制度者占全球人口的比例則更為有限。最新數據顯示，2015年僅有29%的勞動適齡人口及其家庭享有全面的社保制度。這意味著全球幾乎四分之三（即71%）的人口無法享有全面的社會保護。盡管取得了一些重大進展，但許多沒有得到充分保護的人們仍生活在貧困之中，這涉及全球人口的10.7%即7.67億人。①本測算基于人均1.9美元的購買力平價（PPP）。參見World Bank,Poverty and Shared Prosperity 2016: Taking on Inequality,Washington D. C.,2016.對許多人來說，這種保護的缺失往往既是缺乏體面就業和工作中貧困的原因，又是其結果?！肮ぷ髦胸毨А庇绊懥?9.4%的全球勞動力，即2016年的7.83億人②本測算基于人均 3.1 美元的購買力平價（PPP）。參見 ILO (International Labour Office),World Employment and Social Outlook: Trends 2017,Geneva,2017.，而這其中的許多人在非正規經濟部門中工作。③非正規經濟指那些在法律或實踐中，沒有被正式安排所覆蓋或充分覆蓋的勞動者或經濟單元所從事的一系列經濟活動的集合。在非正規經濟部門中工作的勞動者往往得不到充分的或者根本沒有社會保障。事實上，缺乏社會保護覆蓋有時被用作識別非正規就業的標準。 將社會保護覆蓋面擴大到非正規經濟中的勞動者，有助于應對使勞動者困于非正規部門的一些風險（例如缺乏健康保障），并支持他們向正式就業過渡。2015年《關于從非正規經濟向正規經濟轉型的建議書》（第204號）中提到了這一點。

觀察到的社會保護覆蓋面趨勢（可持續發展目標指標1.3.1）在各地區間甚至同一地區的不同國家之間差異很大。

● 非洲盡管在擴大社會保護覆蓋面方面取得了重大進展，但只有17.8%的人口獲得至少一項社會保護現金給付，且各國之間差異很大。得益于擴大養老保障方面的更多努力，目前非洲老年人口中有29.6%領取養老金。博茨瓦納、佛得角、萊索托、毛里求斯和納米比亞等國家已經達到或接近養老金的全覆蓋。然而，在兒童、新生兒母親、失業者、殘障人士以及弱勢人群方面仍然存在顯著的社保覆蓋面缺口。因此，制定社會保護底線是非洲的當務之急。

● 在美洲，由于近幾十年來社會保障體系的擴大，67.6%的人口至少得到一項社會保護現金給付。超過三分之二的兒童、孕婦和新生兒母親以及老年人都享有社會保護現金待遇，但在殘障和失業保障待遇方面存在較大缺口。一些國家成功地實現了對兒童（阿根廷、巴西、智利）、新生兒母親（加拿大、烏拉圭）、殘障人士（巴西、智利、烏拉圭、美國）和老年人（阿根廷、多民族玻利維亞國、加拿大、特立尼達和多巴哥、美國）的全覆蓋或幾近全覆蓋。但是，該地區的國家需要加大力度彌合覆蓋面差距，加強社會保護底線并增強待遇的充足性。

● 對阿拉伯國家，因缺乏數據只能對有效的社會保護覆蓋面進行部分評估。養老金的覆蓋率有限，估計為27.4%，并且由于活躍繳費者占總勞動力的比例較低（32.9%），所以預計覆蓋率將持續走低。該地區取得的積極成就包括：巴勒斯坦被占領土為私營部門勞動者引入社會保險；巴林、科威特和沙特阿拉伯建立失業保險；約旦和伊拉克擴大生育保護的覆蓋面。該地區的核心任務仍是將社會保護底線擴大到弱勢群體，特別是鑒于一些國家巨大的社會需求和高比例的非正規就業。

● 亞洲和太平洋地區盡管在加強社會保護制度和建立社會保護底線方面取得了重大進展，但只有38.9%的人口至少享有一項有效的社會保護現金給付。在兒童和家庭福利、生育保護、失業保護和殘障福利方面，該地區仍然存在巨大的覆蓋面缺口。但值得注意的是，一些國家已經實現了對兒童的社保全覆蓋（澳大利亞、蒙古）；一些國家已經擴大了生育保障的覆蓋范圍（孟加拉國、印度、蒙古），或引入了非繳費型養老金項目以實現對老年人的全覆蓋（中國、蒙古、新西蘭、東帝汶）。然而待遇的充足性仍然是個問題。

● 在歐洲和中亞，得益于包括底線基礎層次在內的相對全面和成熟的社會保護體系，該地區84.1%的人口可獲得至少一項社會保障現金福利。兒童和家庭福利、生育津貼、殘障福利和老年養老金的地區覆蓋率估計超過80%，有若干國家實現了全民覆蓋。然而，生育和失業保護領域持續存在的覆蓋面缺口仍引人擔憂；考慮到人口結構變化和短期財政緊縮壓力，養老金和其他社會保障福利充足性也不容樂觀。

五、全球趨勢和展望

展望2030年，作為可持續發展目標議程的一部分，世界各國政府已承諾努力在實施適合本國國情的全民社會保障制度（包括最低標準）方面取得重大進展。

● 2015年全球有近半的人口被至少一項社會保護待遇覆蓋（可持續發展目標1.3基準），許多國家在加強其社會保護制度方面取得了長足進步，其中包括社會保護底線以保證起碼基本水平的全民社會保障。但是，全球仍需要更多努力來確保人人享有社會保障權利成為現實。

● 需要增加社會保護公共支出總額，以擴大社會保護覆蓋面，特別是在非洲、亞洲和阿拉伯國家等社會保障投入嚴重不足的國家。

● 雖然擴大覆蓋面是主要目標，但同時需要注意待遇給付的充足性。因為社會保護待遇水平往往偏低，不足以使人們擺脫貧困和不安全狀態。

● 將社會保護覆蓋面擴大到非正規經濟從業者，并促進他們向正規經濟轉型，對于促進體面工作和防止貧困至關重要。擴大覆蓋面可以通過多種方式實現，最常見的是組合使用繳費型和非繳費型制度。

● 建立包容性社會保護體系還需要使其適應人口結構變化、工作的演變、人口流動、脆弱的社會環境和自然環境的挑戰。

● 短期緊縮或財政整固改革正在破壞為長期發展而付出的努力。這類改革往往設定節約成本的財務目標，從而忽略了對覆蓋面和給付充足性的負面社會影響，進而危及可持續發展目標的實現進展。需要進一步努力，防止財政整固政策動搖已取得的重要進展。

● 即使最貧窮的國家也存在財政空間。可以通過多種渠道來為社會保護提供資源。各國必須積極探索所有可能的籌資方式，通過體面工作和社會保護推動可持續發展目標的實現和國家發展。

● 聯合國各機構“一體行動”的共同努力，與有關國際、地區、亞區和國家機構及社會伙伴的協力，并通過全民社會保護全球伙伴關系（Global Partnership for Universal Social Protection），推動全民社會保護的實現。