最低生活保障“漏保”問題研究
——以北京市為例

楊立雄

一、前言

自建立最低生活保障制度以來，受助對象的精準識別問題就成為理論界關注的熱點問題。從現有的研究看，學者關注的焦點問題集中于“關系保”“人情保”“騙保”等“錯保”現象①賴志杰：《“瞄偏”與 “糾偏”：社會救助對象的確定——以最低生活保障制度為例》，《理論探索》2013年第2期；劉鳳芹、徐月賓：《誰在享有公共救助資源？——中國農村低保制度的瞄準效果研究》，《公共管理學報》2016年第1期；李振剛：《我國農村最低生活保障制度目標定位機制的反思——從家計調查到類別身份》，《廣東社會科學》2016年第2期；解堊：《中國農村最低生活保障：瞄準效率及消費效應》，《經濟管理》2016年第9期；王輝、崔欣欣：《農村低保政策執行中的“合謀”行為研究——以魯中C鎮為例》，《東北大學學報（社會科學版）》2015年第6期。，而對于“漏保”問題則鮮有研究②在有關“漏保”問題的研究中，多從福利污名的角度探討不申請的問題。參見楊芳：《福利權視域下最低生活保障對象的認定》，《廣東社會科學》2015年第4期；祝建華、林閩鋼：《福利污名的社會建構——以浙江省城市低保家庭調查為例的研究》，《浙江學刊》2010年第3期。。從社會話語環境看，新聞媒體以最低生活保障的“騙保”為主題進行的報道多達百篇，新媒體對此主題的報道更多；而對于最低生活保障的“漏保”問題報道不超過20篇，而且這些報道還往往與“錯保”一起進行探討③參見蔣云龍：《應保盡保怎防錯保漏保》，《人民日報》，2016年11月2日第16版；舒圣祥：《低保錯保與低保漏保是硬幣的兩面》，《大連日報》，2013年2月25日第A3版；李朝民：《城鄉低保：有多少“錯保”“漏保”》，《農民日報》，2008年4月4日第7版；楊彧：《不漏保一人不錯保一個》，《山西日報》，2003年1月7日第B2版；甘登東、余知鵬：《江西奉新縣大力整改“低保”錯保漏保問題》，《人民政協報》，2004年10月1日第T00版。。管理機構雖然提出了“應保盡保”和“應退盡退”兩個目標，但是受社會輿論、社會反響等因素的影響，其工作重心明顯偏向了“應退盡退”，為此采取了多種措施，降低“錯保率”，提高最低生活保障目標瞄準度。由此導致最低生活保障對象的逐年減少與“漏保”風險的大幅度增加。黨的十九大報告要求“決勝全面建成小康社會”。最低生活保障制度作為低收入家庭和貧困人口收入保障的主要相關制度，在實現全面小康中發揮兜底的作用，是決勝全面建成小康社會的重要制度安排。在受助條件逐步收緊、受助人數下降的背景下，如何實現“一個不能少”地進入全面小康，不僅是政府相關部門要解決的緊迫問題，也應成為學術界要研究的理論熱點。本文以北京市為例，對最低生活保障制度的“漏保”問題進行研究，并提出降低“漏保”的對策。

二、北京市最低生活保障“漏保”風險分析

（一）“錯保”與“漏保”的關系

最低生活保障具有強烈的對象指向性，需要對申請者和受益者進行甄選，以判斷其是否符合資格條件。衡量最低生活保障受助對象精確度的指標主要有兩個：（1）漏保率（Leakage）。它表示符合社會救助條件但未納入救助范圍的人數占貧困人口的比例。精準救助的理想目標之一是實現“零漏保率”，達到“應保盡保”的目標，但是在實際操作中很難發現漏出的貧困人數，并且也很難測算出貧困人口數，因而在現實中不可能達到“應保盡保”的目標。（2）錯保率（Wrong Coverage)。它表示不符合社會救助條件而被納入救助范圍的人數占已得到救助人數之比。精準救助的理想目標之二是實現“零錯保率”，達到“應退盡退”的目標。相較于“漏保”，“錯保”更容易被發現。因為受助人數已定，是否錯保可能通過采取多種措施得以發現，但是由于收入和財產計算的復雜性，仍然難以將所有的非貧困家庭識別出來，因而在實際操作中也不可能完全達到“應退盡退”的目標。“漏保”和“錯保”的關系如圖1所示：

圖1 最低生活保障“錯保”與“漏保”的關系

最低生活保障對象的精準識別要求做到盡可能降低“錯保率”和“漏保率”，做到“應退盡退”和“應保盡保”兩個目標。然而，“錯保”和“漏保”是一個硬幣的兩面：當管理部門把降低“錯保率”（即“應退盡退”）作為考核目標時，在一定程度上就會導致“漏保率”的上升;而當管理部門把降低“漏保率”（即“應保盡保”）作為考核目標時，在一定程度上就會導致“錯保率”的上升。因此，如何平衡這兩個目標，是管理部門面臨的一個難題。

從最低生活保障制度的發展過程看，管理部門對兩個目標的追求經歷了三個階段。第一個階段自1993年至1999年。在這一階段，各地均在探索建立最低生活保障制度，考慮到財政承受能力和社會反響，各地采取了較為嚴格的最低生活保障資格審查，對家計調查也相對嚴格，因而受助人數較少，錯保率也處于較低的水平。雖然存在較高的漏保率，但是由于制度剛剛實施，公眾對于自身是否符合條件也沒有把握，再加上權利觀還未形成，以及傳統社會救濟的“污名化”，這一問題被政府和社會所忽視。第二階段自1999年至2010年。國務院頒布實施了《城鎮居民最低生活保障條例》，要求把符合低保條件的城市貧困人口全部納入低保范圍，做到應保盡保，全國城鎮最低生活保障人數顯著增加。2007年，全國建立農村最低生活保障制度。民政部提出2009年實現農村應保盡保的目標，農村低保人數快速增長。在這一階段，最低生活保障制度逐步成熟，保障標準逐年提高，公眾權利意識增強。與此同時，為做到應保盡保，各地逐步放寬低保受益條件，簡化申請流程，提高低保的可及性，導致最低生活保障對象快速增長，漏保率大幅度下降。但是在低保發放過程中出現極少數的“優親厚友”“人情保”“騙保”現象，引起社會對“錯保”問題的極大關注。第三階段從2010年至今。民政部組織開展了針對城市低保對象認定工作的排查，要求對不符合低保條件的實現“應退盡退”。為此各地開展最低生活保障對象的清查工作，建立了家庭收入核對機制，嚴格審核流程，實行問責制度，這導致城市低保人數出現下降。實施精準扶貧以后，政府和社會更加關注低保對象的精準識別問題。隨著各地扶貧摘帽，農村最低生活保障對象迅速減少。

從最低生活保障制度發展過程看，雖然政府管理機構試圖平衡“錯保”和“漏保”兩個目標，但是因為社會救助項目的受益對象通常是最貧困的群體，讓不符合條件的享受社會救助，易引起公眾的不滿。為此，政府更傾向于采取嚴格的家計調查方法，包括對收入和財產的嚴格審查，對公民身份和家庭成員的嚴格界定，對工作的要求，等等。但是，過分追求降低“錯保率”往往導致“漏保率”的上升，或者說，“錯保率”低的項目往往會導致較高的“漏保率”，“錯保率”高的項目則會使“漏保率”下降（如一個普惠性的社會救助項目在漏保率方面表現較好，但是卻存在較高的錯保率）。因此，在追求最低生活保障“錯保率”下降的同時，也預示最低生活保障存在較高的“漏出”風險。

（二）北京市最低生活保障“應退盡退”收效明顯

北京市也經歷了上述三個階段。在建立最低生活保障制度的初期，北京市采取謹慎的方式將受助對象限定于較為狹窄的范圍。1999年前，受助率（最低生活保障受助對象與戶籍人口之比）一直低于1%。1999年以后，民政部提出“應保盡保”的目標。北京市逐步放寬受助條件，低保受助率有所上升，到2010年受助人數達到頂峰。2010年，民政部加強了最低生活保障的動態管理，要求“應退盡退”。北京市采取了如下措施：（1）建立核對機構。2011年，北京市發布《社會救助家庭經濟狀況核對辦法》，建立了北京市居民家庭經濟狀況核對系統，通過技術手段清理了一批不符合條件的低保受助家庭①通過對人力社保、民政、公安、工商等部門的基礎數據比對，發現5264戶低保家庭財產信息不準確，清退1256戶低保戶。參見《北京清退1256低保戶 208名死者冒領30萬養老金》，人民網：http://politics.people.com.cn/n/2012/0727/c70731-18612429.html，2012年7月27日。。（2）明確收入和財產計算方法。2011年，北京市民政局發布《社會救助家庭經濟狀況認定指導意見（試行）》，對家庭經濟狀況認定標準、家庭經濟狀況認定核對時段、家庭經濟狀況登記與核對授權等做了詳細規定。北京市還引入民主評議法，鄉鎮人民政府（街道辦事處）在村（居）民委員會的協助下，以村（居）為單位對申請人家庭經濟狀況調查結果的客觀性、真實性進行評議，糾正計算中的錯誤。（3）促進了程序公開透明度。2014年，北京市發布《城鄉居民最低生活保障審核審批辦法（試行）》，對最低生活保障的申請和發放程序均做了嚴格規定。北京市還探索實施低保申請審核聽證制度、低保管理稽查制度等，防止對低保的不當利用。北京市建立了經辦人員和居（村）民委員會干部親屬享受社會救助備案制度②這一制度要求參與社會救助受理、審核、審批的各級經辦人員和村（居）民委員會工作人員，以及上述人員的近親屬，符合規定享受社會救助后，向區縣民政部門報告本人或近親屬家庭生活狀況、財產和收入信息，以及享受社會救助待遇情況，接受社會和公眾監督。，杜絕“關系保”“人情保”的發生。（4）建立了社會救助監督和行政執法體制，包括各級政府將社會救助政策落實情況作為督查督辦的重點內容，定期組織開展專項檢查；各級財政、審計、監察部門加強對社會救助資金管理使用情況的監督檢查；公開監督咨詢電話，暢通投訴舉報渠道，健全投訴舉報核查制度；加強社會救助來信來訪工作，實行專人負責、首問負責等制度。

北京市民政系統一系列降低社會救助錯保率的舉措收到了一定的效果。自2010年開始，最低生活保障受助人數開始下降。至2017年第2季度，城鄉低保人數下降至126867人，七年間減少近10萬人。目前，北京市最低生活保障標準位于全國前列，但是受助率處于全國最低的位置，受助率回歸到20世紀90年代水平。

（三）北京市最低生活保障“應保未保”風險上升

正如上述所分析的，在低保人數大幅度下降的同時，北京市最低生活保障的“漏保”風險上升。由于無法確定最低生活保障項目的覆蓋范圍以及未覆蓋的人數，因而要精準地計算出“漏保率”或“漏保人數”變得非常困難。目前，學術界估算漏保通常采取兩種方法：（1）在小范圍內整群抽樣，對所有家庭進行調查，確定社會救助的邊界范圍和符合受助條件但未接受救助的人數；（2）借助統計數據，建構收入分布函數，再與已接受救助對象的收入分布函數進行比較，得出未接受救助的人數。無論采用何種方法，都不可能較為準確地測量到社會救助項目的漏保率。受研究數據的限制，本文不對北京市社會救助的漏保率進行精確計算，而只能大致估算北京市的漏保情況。

首先，與發達國家相比較，北京市最低生活保障人數偏少。北京是全國經濟最為發達的地區之一,居民收入處于全國前列,部分指標已達到發達國家水平。但是北京市收入差距較大，相對貧困普遍存在，絕對貧困也不少見。如果把最低生活保障線看成是貧困線，最低生活保障受助率則可以看成是貧困發生率。與OECD國家相比，北京市的貧困發生率偏低（見表1）。對OECD國家2010—2014年貧困發生率與收入水平之間的分析表明，貧困發生率與收入呈現負相關關系，即隨著收入水平的提高，貧困發生率呈現下降趨勢。構建收入與貧困發生率的回歸模式（對數模型），得到：y=-0.043ln（x）+0.5544，R2=0.1638（相關性分析見附錄1）。2015年，北京市人均收入水平折算成美元為7588美元，由此計算得到的貧困發生率為17%。因為OECD國家均采用相對貧困線（通常為中位收入的50%），因此有較高的貧困發生率。考慮到北京市最低生活保障標準只相當于居民收入的17.6%（2015年北京市居民人均可支配收入為48458元，最低生活保障標準為710元），因而貧困發生率會大幅度下降。假設人均可支配收入與中位收入重合，則北京市最低生活保障標準只相當于OECD國家貧困標準的三分之一左右。假設低收入群體的收入分布相對均勻，則貧困發生率降至5.9%左右。但是目前北京市最低生活保障對象不到1%，也就是說，北京市最低生活保障的漏出率為5個百分點。

其次，與上海相比，北京市最低生活保障受助率偏低，存在較高的“漏保”風險。北京、上海兩地的經濟社會發展和居民收入水平接近①根據上海和北京的國民經濟與社會發展統計公報，2015年，上海市城鎮居民人均可支配收入為52961.86元，城鎮居民人均消費支出36946.12元；北京市城鎮居民人均可支配收入為52859.17元，城鎮居民人均消費支出36642元。。如果不考慮兩地的收入結構分布，那么最低生活保障的受助率也應基本接近。數據表明：（1）在不同保障標準下，兩地受助人數存在較大差別。2016年第3季度，上海市城市居民最低生活保障標準為每人每月880元，受助人數為171756人；北京市城市居民最低生活保障標準為每人每月800元，受助人數為83529人。②《2016年3季度全國縣以上城市低保情況》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/1031/10311123.html。（2）在保障標準相近的情況下，兩地受助人數仍然存在較大差別。2015年第4季度，上海市城市居民最低生活保障標準為每人每月790元，受助人數為175650人③《2015年4季度全國縣以上城市低保情況》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/201602/20160200880300.htm。；2016年第2季度，北京市城市居民最低生活保障標準為每人每月800元，超出上海市2015年的標準，但是受助人數為84205人①《2016年2季度全國縣以上城市低保情況》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/20160202/2016020208041044.html。，不到上海人數的一半。2017年第二季度，北京市城市居民最低生活保障標準為900元，受助人數80898人；上海城市居民最低生活保障標準為930元，但是受助人數為164548人，是北京城市受助人口的2倍。我們再來比較上海和北京各區縣的受助率。2014年12月，北京市城市居民最低生活保障標準為每人每月650元，農村平均標準為每人每月632元；上海市城市居民最低生活保障標準為每人每月710元，農村平均標準為每人每月630元。北京、上海兩地的最低生活保障人數分別為217053和140458人②參見民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/。，兩地平均受助率分別為1.51%和1.05%，相差0.46個百分點（見表2）。

表2 北京、上海低保受助情況比較

最后，我們比較北京市各區縣受助率。2014年第4季度，海淀區最低生活保障受助率僅有0.24%，門頭溝達到3.67%，后者是前者的15倍。即使是城六區也存在較大差距，其中石景山區2.14%、東城區1.46%、西城區1.36%，超過全市平均水平，也超過近郊區縣的受助率。分析受助率與收入水平之間的關系，發現兩者并沒有直接的相關性。但是如果排除城六區（東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山），則發現收入水平與低保受助率存在較明顯的相關性。收入水平越低，受助率越高，反之亦然（見表3）。

表3 2014年北京各區縣低保受助率與城市居民可支配收入之間的關系（單位：%；元）

（四）工作貧困漏出風險增加

社會救助的根本目標在于保障貧困群體的基本生存，尤其要將有限的資源集中于老弱病殘等弱勢群體。在未建立最低生活保障制度之前，社會救助通常采取群體分類的方法尋找受助對象，將有限的資源瞄準于老弱病殘等特定群體。這種類別化的方法降低了管理成本，提高了社會救助資源的利用率，但是也導致了較高的漏出率，尤其會將處于貧困邊緣的非類別化人群排除在外（如工作貧困人口）。

從低保對象的組成看，北京市最低生活保障目標較好地瞄準了特殊群體，但是也出現了社會救助對象類別化的現象。以2016年第3季度為例，北京市低保人數為83529人，其中：殘疾人18259人，占比21.86%;老年人（包括三無人員）14898人，占比17.84%；在校生11587人，占比13.87%；在職人員4643人，占比5.56%；靈活就業人員10170人，占比12.18%；失業人員34257人，占比41.01%；其他9701人，占比11.61%①《2016年3季度全國縣以上城市低保情況》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/1031/10311123.html。。與天津、上海兩個城市進行比較，北京市的最低生活保障對象更偏向于老年人（包括三無人員）和殘疾人；在就業人員中，北京市靈活就業人員所占比例顯著高于天津和上海，而失業人員（包括登記失業和未登記失業）的比例顯著低于天津和上海；上海最低生活保障目標瞄準以失業群體和在校生為主，天津市最低生活保障目標瞄準處于北京和上海之間。從發展趨勢看，北京市最低生活保障對象向殘疾人、老年人和其他人群集中，而在職人員和失業人員所占比例呈現下降趨勢。天津和上海兩地的殘疾人和老年人所占比例也呈現上升趨勢，但是與北京有較大差距，上海失業人員所占比例呈現快速上升趨勢，占比遠超北京和天津兩地（見表4）。

表4 北京、天津、上海三個城市居民低保對象結構基本情況（單位：%）

數據來源：民政部，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/。

北京市最低生活保障對象類別化的另一個表現是“兩勞釋放人員”的快速增長（見表5）。越來越多的兩勞釋放人員進入到低保系統，其原因在于：在這些人員未出獄之前，監獄管教干部把享受低保做為兩勞釋放人員的一種激勵手段進行承諾，出獄后街道和社區居委會為社會穩定之需要，要求基層民政工作者將其納入到最低生活保障制度之中，甚至還有少數人員采取人身威脅的方式要求享受低保。

表5 北京部分社會救助對象規模變化趨勢（單位：人）

三、最低生活保障對象漏出原因分析

目前，社會救助目標定位存在偏差一定程度上在于更關注錯保現象，而較少關注漏保問題。事實上，無論是發達國家①對英國的研究表明，1983年，英國不申請數量占合格家庭的24%。1997年，沒有申請的人數比例分別為：收入支持計劃，17%—40%；家庭稅收入補貼，31%；住房救濟金，4%—10%；市政稅救濟金22%—30%。沒有發放的金額分別為：收入支持計劃，8%—12%；家庭稅收入補貼，18%；住房救濟金，3%—7%；市政稅救濟金21%—29%。參見邁克爾·希爾：《理解社會政策》，商務印書館，2003年，第130頁。德國合格家庭不申請數的比例從1983年的38%穩步上升到1996的63%。參見：Behrendt Christina,At the Margins of the Welfare State,Hampshire,Ashgate Publishing Limited,2002.還是發展中國家，社會救助制度都存在較為嚴重的漏保問題。造成漏保的原因主要包括申請者、基層工作者、財政制度等方面。北京市最低生活保障對象漏出的成因可以歸結為以下幾個方面。

（一）基層工作者的自由裁量權受到擠壓

社會救助的條件往往并不精準，一些處于貧困邊界附近的群體是否被納入救助范圍取決于經辦者。如果經辦者有較大的自由裁量權，那么更多的邊緣群體就能納入到社會救助范圍；而如果經辦者沒有自由裁量權或自由裁量權過小，那么邊緣群體就很難納入到社會救助范圍。在“街頭官僚”理論看來，“街頭官僚”（經辦者、基層管理者）身處社會救助第一線，需要面對復雜的現實環境和多元化的目標群體，不可能嚴格依據固定的標準執行政策②參見Lipsky Michael,Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy,IRP Discussion Papers No. 48-69,1969;Lipsky Michael,Street-level Bureaucrary: Dilemmas of the Individual in Public Services,New York,Russell Sage Foundation,1980;Emil Robert III Mackey,Street-level Bureaucrats and the Shaping of University Housing Policy and Procedures,Fayetteville,Arkansas,University of Arkansas Press,2008.。因此，應該授予他們一定程度的自由裁量權，允許因地制宜地執行社會救助政策。同時，“街頭官僚”也會運用自由裁量權主動管理好自己的工作任務，以降低工作風險，維護自身利益。但是，受媒體報道的影響，并考慮到公眾的情緒，政府對基層工作者的績效考核和產出控制日趨嚴格，對經辦工作者出現的錯誤容忍度大幅度下降，由此導致了基層工作者自由裁量權的空間大幅壓縮。另外，社會救助政策日益受到計算機技術、專業主義、私人部門管理方式的影響，人性化的管理方式被電腦以及所謂的模型所取代。標準化、程式化、數字化的管理掩蓋了社會救助管理中的人際溝通，人與人之間的關系逐步讓位于人與機器之間的互動。在這種背景下，基層工作人員的自由裁量權再次被壓縮。

審計和紀檢的深度介入導致基層工作者工作陷入兩難境地。對社會救助的審計和紀檢有助于減少人情保的發生，防止腐敗的出現。但是，過多或過深的介入也會帶來負面效果。首先，自由裁量權的壓縮導致低保審核趨嚴，將邊緣性群體排除在外。為了操作的可行性和便利性，在實施社會救助時往往將貧困簡化為收入標準，凡是低于規定的收入標準即可納入社會救助范圍，反之則被排除在社會救助范圍之外。但是現有技術和手段都無法準確測量家庭收入和財產，部分貧困家庭處于模糊地帶。如果審計和紀檢介入過深或者方法不當，則基層工作者迫于壓力而將這部分家庭完全排除在外，甚至稍低于貧困線的家庭也可能受到牽連。采取這種策略，受損的是申請家庭，而基層工作者并不會為此而受損（甚至還會得到獎勵）。其次，審計和紀檢的過深干預導致社會救助的專業性下降。社會救助涉及的項目多，每個項目的保障對象、保障標準、保障措施等又各不相同，只有長期從事這一工作才能對社會救助政策和制度有較為深入的了解，也才能做到精準施救。尤其是在社會救助對象的識別上，不僅要求基層工作者具有一定的經濟學知識，熟悉收入計算，還要求他們具有社會工作知識和人文主義精神。而審計和紀檢在社會救助方面的專業性并不高于社會救助工作者，如果其介入到社會救助的對象識別上，必將導致基層工作人員摒棄已形成體系的社會救助家計調查方法，而偏向于類別識別法（即以殘疾人、老年人為主要受助對象）。最后，專業主義最終導致制度的人文關懷缺失。貧困現象非常復雜，處于同一收入的兩個家庭，其貧困程度可能相差很大，甚至較高收入的家庭其貧困程度可能要比較低收入家庭更為嚴重①甘肅楊改蘭事件充分說明了收入并不能完全反映貧困狀況。楊改蘭家庭成員原來全部享受低保，但是在后來的民主評議中被取消了低保資格，因為其家庭中有耕牛，折算后財產和收入已超過低保標準。但是事實上，楊改蘭育有四個子女，家庭負擔非常重，其貧困程度遠高于低保對象。。在這種情況下，基層工作人員往往出于同情心，在自己可以裁量的范圍內將處于貧困邊緣的家庭納入到社會救助中；或者基層采取“一事一議”的個案審查方式將其納入保障范圍。而審計和紀檢部門對社會救助工作的審計監督依據是冷冰冰的規章制度，面對的是一組枯燥無味的數據，而不是活生生的個案，因而在審計和紀檢監督中往往將這類家庭排除在社會救助的范圍之外，并將這類家庭納入工作失誤的范圍，由此對經辦人員進行追責，嚴重打擊了基層工作人員的積極性，最終導致低保人數大幅度減少②2015年11月6日，國家審計署發布公告，2014年至2015年6月，內蒙古自治區14個盟市的81個旗縣（區）民政局審查把關不嚴，為884名不符合城鄉最低生活保障條件的財政供養人員發放低保資金1076萬元。此事經媒體報道后，引起全社會的廣泛關注和批評，甚至有媒體評論道：“審計署的曝光，無疑抽了涉事民政系統相關工作人員一巴掌，無疑戳中了低收入群體社會救助領域的‘痛點’，無疑掀開了基層部分公職人員公權尋租利益的丑惡‘遮羞布’”。此事發生后，有關部門對上百位工作人員進行了處理。不可否認，此事件中確有不符合條件吃低保的情況發生，也有少數工作人員為不符合條件者開綠燈。但是多數所謂吃財政飯的低保受助人員是公益性崗位就業人員，他們符合當地低保條件。此事對社會救助工作者的工作積極性帶來極大影響，基層工作者的自由裁量權受到壓縮，并導致最低生活保障人數快速下降，尤其是此事報道出來之后，無論是城市還是農村，低保人數出現大幅度下滑。2016年第1季度，內蒙古城鄉低保減少75965人，全年凈減少147910人。參見《內蒙古財政供養人員領取低保是誰之痛？》，長江網：http://news.cjn.cn/cjsp/gdzl/201511/t2736232.htm，2015年11月10日。。

（二）“市里點菜，區縣埋單”的財政分擔方式

財政分擔方式是決定社會救助受助率的一個非常重要的因素。社會救助的管理以區縣為主，區縣財政負擔比例決定了當地受助人數的多少。如果區縣負擔比例過低，則當地社會救助管理部門有較強的意愿增加受助人數；相反，如果區縣負擔過高，則當地社會救助管理部門有較強的意愿減少受助人數。以甘肅為例，最低生活保障財政支出主要由中央財政和省級財政負擔，市縣財政負擔基本可以忽略不計。而最低生活保障人員的管理在市級，必然造成市縣會最大限度地將貧困人口納入保障范圍，從而造成甘肅低保受助率居高不下。以2009年為界，甘肅大幅度降低市縣財政負擔比例，農村受助迅速躍升4個百分點。2014年底，全國農村低保受助率為8.4%，甘肅已達到22.43%，高居全國第一位，比排名第二的貴州省高出2個百分點以上，分別高出陜西、青海、寧夏、新疆12%、9%、9%和11%（表6）。

表6 甘肅省最低生活保障財政分擔比例和受助人數發展（單位：%）

數據來源：財政數據由中華人民共和國財政部提供，并征得其同意公開；最低生活保障數據來源于中華人民共和國民政部，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/。

北京市在城市低保制度發展初期，采取的資金籌措方式是市、區各分擔50%。2000年后，將資金籌措方式改為完全由區（縣）財政負擔為主。《北京市城市居民最低生活保障制度實施細則》規定：實施城市低保制度所需資金，按照市人民政府財政管理體制改革的有關規定，由各區縣財政負責落實，列入區縣人民政府財政預算，市財政用“一攬子”的轉移支付進行支持。這種籌資模式造成區縣嚴格受助條件、減少受助人數的現象發生。上海則一直采用市、區縣財政分級負擔的方式，因此受助比例明顯高于北京。

（三）“喊叫階層”與“沉默的多數”

在研究下層階級（Under Class）時，美國新右派提出了一個新的概念，即“喊叫的階層”（Claiming Class）。新右派的代表人物桑德斯總結了這一階層的主要特征，即被社會邊緣化，幾乎完全依賴于國家福利，遭受多重剝奪，具有聽任于命運的文化①Saunders Peter,"Meritocracy and Popular Legitimacy," Political Quarterly,2010,77(s1).。美國社會學家查爾斯·默里（Charles Murray）對此做了補充，包括家庭的不穩定性、暴力犯罪、缺乏有質量的教育和對國家的依賴②Murray Charles,"The British Underclass," Public Interest,1990,50(99).。此外，他們還有一些共同的特點，如高比例的青少年犯罪、高輟學率、吸毒、依賴福利的母親、家庭破裂等。

在我國城市，同樣存在這樣一個階層，他們違法犯罪后需要回歸社會和家庭，但是社會對他們的接受程度較低，導致他們難以融入社會，形成不穩定因素。為了維護社會穩定，社區干部不得不將他們中的大多數納入社會救助，一旦進入到救助系統，便難以退出。相反，社會中還存在“沉默的大多數”，他們生活于貧困之中但又不顯眼，對社會和政府不提要求，甚至對社會救助漠然視之，造成社會救助不利用（Non-Take-Up）。造成不利用的原因是多方面的，歸納起來主要有三點：忽視、復雜和恥辱③van Oorschot,"Non-Take-Up of Social Security Benefit in Europe," Journal of European Social Policy,1991,1(1).。所謂忽視，就是對這項制度掌握的信息不全面，甚至完全不了解，因而不去申請;或者感覺沒有必要而放棄申請。復雜性是指申請者需付出巨大努力才能得到，使人望而生畏，知難而退。恥辱是指申請社會救助過程中對人格尊嚴的傷害和社會救助的標簽性，申請救助的過程被看成是低人一等①參見Deacon Alan,Bradshaw Jonathan,Reserved for the Poor: The Means Test in British Social Policy,Oxford,Blackwell,1983.。

由于貧困人口通常文化素質較低，信息不靈，他們對社會救助項目不甚了解，對于自身是否符合條件沒有把握，因而放棄對社會救助的利用。另外，制度的復雜性也阻擋了一部分貧困人口對社會救助的利用。北京市最低生活保障的申請一般要經歷至少五道以上程序，包括申請—居（村）委會審核并公示—街道鄉鎮民政審核并上報—區縣社會救助事務管理部門批準并公示—區縣民政局審核—發放。在申請階段需要提交戶口、收入證明、工作證明等相關材料；在核對階段，工作人員要入戶調查，清點家庭財產，計算家庭收入。從申請到發放，時間至少需要一個月，費時費力。管理部門之所以設計這么復雜的程序，目的在于防止騙保現象的發生，但是也造成了部分困難戶（尤其是處于貧困線上下的困難群體）放棄低保的申請。

四、降低最低生活保障“漏出”的對策

（一）轉變理念：從“踢出”到“擴面”

精準識別是有效開展精準救助的前提條件，也是社會救助重點改進的方面。目前，民政部門所做的主要工作在于降低人為錯誤，包括建立核對機構，開發電子信息比對系統，改進收入計算方法；設立申訴、請求、檢舉程序，加大處罰力度；建立工作人員親屬享受低保待遇的備案制度，加大抽查力度。上述措施大大降低了“關系保”“人情保”和“騙保”現象的發生②如建立居民家庭經濟狀況核對系統后，通過對人力社保、民政、公安、工商等部門的基礎數據比對，發現5264戶低保家庭財產信息不準確，清退1256戶低保戶。，提高了社會救助對象的精準識別程度。

但是，過嚴的管理制度和大幅度壓縮自由裁量權會降低應保盡保水平。事實上，全國低保人數從2011年第2季度7512萬人降至2017年第2季度5764萬人，6年時間凈減少1748萬人，平均每年減少人數超過290萬。北京市最低生活保障受助率一直處于全國最低水平，而且目前仍處于下降中。至2017年第2季度，北京市最低生活保障人數126867人，受助人口占戶籍人口（2016年北京戶籍人口1362.9萬人）的比例低于1%。考察日本生活保護制度的受助率，在其建立之初，全日本的受助率超過2%，隨后一直處于下降的趨勢，到20世紀90年代一度降至0.7%。但是之后有所上升，到2007年已達到1.2%③參見楊立雄、于洋、金炳徹：《中日韓生活保護制度研究》，中國經濟出版社，2012年。。北京市的基尼系數要高于日本，也就是說北京市的低收入人群比例要高于日本，受助率高于日本是比較合理的。

2017年上半年，全國最低生活保障受助率約為4.2%。考慮到北京市經濟社會發展水平處于全國前列，其最低生活保障受助率低于全國平均水平。綜合考察并借鑒日本生活保護制度的受助率以及上海等地的最低生活保障受助率，北京市最低生活保障受助率應提升到1.5%—2%之間，也就是說，在現有受助人數的基礎上還要增加三分之二到一倍的受助人數。為此需要轉變理念，即“踢出”到“擴面”。

（二）適當平衡“錯保”與“漏保”

在未建立貧困線制度之前，各國在實施社會救助時往往采取群體分類的方法尋找受助人。這種方法簡單實用，成本較低，但是目標瞄準錯誤率較高。建立貧困線制度之后，現代社會救助制度往往以貧困線為標準劃分救助對象和非救助對象。這給社會救助制度的制定者和執行者造成一個錯誤的印象，即處于貧困線以下的人是窮人，理所應當納入社會救助范圍；而處于貧困線以上的人是非窮人，不應該納入社會救助范圍。因此提高社會救助對象精準識別的重要措施之一是將處于貧困線以上的人識別出來，并排除出去。這種以科學主義思維所理解的社會政策過于簡單，忽略了社會政策的人文特征。

事實上，貧困是非常復雜的現象，貧困對象的異質性也非常強，對受助對象錯保率過高的要求不僅會導致過高的管理成本，還會導致過高的漏保率。很明顯，處于貧困線上下的家庭其貧困程度并無多大差別，甚至處于貧困線以上家庭的生活困難程度還要高于貧困線之下的家庭，而基于收入計算得到的貧困線無法涵蓋消費貧困。如果追求過低的錯保率，就會導致較多的貧困線邊緣家庭被排除在外。實際上，在社會救助中，錯保并非工作人員的腐敗行為所造成，它可能是制度本身的目標定位錯誤，或者是目標定位手段和技術達不到精確度的要求。多數情況下的錯保并非違反規定造成，因此不能把所有的錯保行為當作違紀違規甚至違法進行處理，而應對錯保保持一定的容忍度。

（三）改進財政負擔方式

自實行分稅制后，政府層級越低，財政支付能力越弱。而隨著社會救助制度的逐步完善，地方政府承擔了越來越多的社會救助責任，區縣財政負擔也越來越重。為緩解財政壓力，區縣政府往往采取壓低標準，并縮小受助面的做法，降低了社會救助的緩貧效果。從社會救助的特征看，市級政府應該承擔更多的責任。社會救助是保障貧困人口基本生存的托底性社會政策。由于不發達地區的貧困人口多，財政能力弱，發達地區的貧困人口少，財政能力強，如果由地方財政承擔困難群眾生活救助的主要責任，不僅會加大貧困人口的地區差距，還會導致不發達地區的困難群眾難以得到基本保障。進一步看，差距過大的社會救助水平會導致所謂的“福利旅行”。為避免這種現象的發生，區縣政府競相降低社會救助水平，從而出現“向下競爭”（Race to Bottom）的現象。為此需要建立市級和區縣兩級財政分擔的機制。

分擔方案可以參照美國醫療救助（Medicaid）方案，聯邦撥款份額依公式：FE=100-（LAI2/NAI2）×45。其中，LAI是州人均收入，NAI是全國人均收入，“45”的含義為各州應當承擔的支出比例，而乘數之前的州人均收入與全國人均收入的平方比則是假定的州支出比例調整系數。因此人均收入低于全國水平的州所承擔的比例將小于45，人均收入水平越低，州所承擔的比例就越小；反之，人均收入高于全國水平的州所承擔的比例將大于乘數45，人均收入水平越高，州所承擔的比例就越大。借鑒美國Medicaid計劃中聯邦與州政府出資比例公式，確定社會救助總支出市級財政負擔的公式為：CFE=100-（LAI/NAI）×b。其中，CFE為市級財政支出；LAI是各區縣人均收入；NAI是全市人均收入；b的取值可以選擇50%、60%和70%。之所以不采用美國醫療救助中的計算公式，是因為北京市各區縣的人均收入差距已經很大，沒有必要再用平方拉大差距。經測算，在50%方案下，區縣分擔的比例為56.65%，市級財政分擔的比例為43.35%；在60%方案下，區縣分擔的比例為67.98%，市級財政分擔的比例為32.02%;在70%方案下，區縣分擔的比例為79.31%，市級財政分擔的比例為20.69%。具體計算過程參見附錄2。

（四）簡化流程，提高可及性

一是簡化流程。為了防止受助者對社會救助的不當利用，部分國家通過設置較為冗長的程序和要求提供繁復證明材料，以“嚇阻”騙保者。以最低生活保障為例，根據《北京市城鄉居民最低生活保障審核審批辦法（試行）》規定，申請低保要經過以下幾個關鍵性的程序：申請（社會保障事務所）—受理、審核（8個工作日）—民主評議（5個工作日）—審批（1個工作日）—公示（7天）—鄉鎮街道民政審核（1個工作日）—錄入、網上審核－上報區縣民政中心（核對中心）審核（5個工作日）—報送行政主管部門—公示（7天）—審批（3個工作日）—告知—發放。上述程序較為繁瑣，花費的時間將近2個月，需要投入大量的人力和物力。研究表明，程序的復雜程度對于真正貧困者以及有意騙保者產生的影響較小，但對貧困邊緣群體的申請者卻產生明顯的消極阻礙作用（主要是工作貧困者）。建議簡化程序如下：首先，申請者向鄉鎮街道提出申請，鄉鎮街道受理后直接報送區縣經辦機構進行審核（包括資料的完整性審核、網上核對等）；然后區縣經辦中心委托專業的第三方機構進行代理家計調查，經辦中心根據調查結果審批，并報送區縣行政主管部門；最后行政主管部門根據經辦中心意見進行公示，并發放低保金。上述程序具有如下優勢：減輕基層（鄉鎮街道）社會救助干部的工作量；提高家計調查的準確度，有利于將猶豫不定的貧困邊緣群體納入到社會救助保障范圍。簡化程序后，社會救助還應從“事前嚴格，事后寬松”的管理模式轉向“事前寬松，事后嚴格”的管理模式，只有與加大處罰相結合，簡化程序后才能提高真正貧困者的利用率。

二是建立一站式服務中心。基于“為客戶提供一站式（One-stop Shop）的社會保障服務”，澳大利亞在整合社會救助經辦機構時建立了社會福利聯絡中心。每個需求者可在聯絡中心免費領取政策宣傳品，并現場咨詢。申請后，社會福利聯絡中心為其建立一個賬號，以便聯絡中心掌握申請者所享受過或享受著的所有救助項目，避免了福利疊加效應。為提高福利的可及性，方便有需求的公民申請，澳大利亞人類服務部開通了網絡申請社會福利和社會救助的功能，無論身在何處，登錄網站即可提出申請；同時，建立了電話中心，由專人負責接聽、處理電話業務；還開發APP，經由智能手機申請相關救助。通過采用新技術，便利了公民申請，有效地提升了社會福利的利用率。借鑒澳大利亞經驗，可在市局建立社會救助申請網站，建立電話咨詢中心，并開發手機APP，方便居民及時便利地申請社會救助，實現跨區域辦理業務，節省成本，提高效率。

（五）放寬自由裁量權，提升村（居）干部水平

社會救助資金的正確、合理、規范使用關乎著重大的民生保障和社會穩定，因此對社會救濟資金的籌集、發放、使用等全過程進行有效的監督就顯得十分必要。但是對社會救助的審計重點在于對資金的審核，程序是否合規，手續是否健全，內部控制是否有效，是否專款專用，資金撥付是否及時，是否擠占、挪用、轉移資金。對于救助對象的合法性審計則要根據社會政策的特性適當放寬標準，并征求民政部門的意見。紀檢部門對基層工作者業務的檢查要視具體情況而定，尤其是對低保邊緣戶納入低保的情況應采取一事一議的方式對其資格進行審定，而不能采取一刀切的方式壓縮基層工作者的自由裁量權。應當明確基層工作者的自由裁量權范圍。（1）區縣社會救助中心的自由裁量權：對未通過審核的人員，根據街道或鄉鎮的意見，采取一事一議的方式決定是否通過審核；（2）專業核查機構的自由裁量權：對未通過審核的特定群體向社會救助中心提出建議；（3）區縣民政主管的自由裁量權：對區縣社會救助中心提交的名單進行審核，采取一事一議的方式決定特定人員是否納入社會救助范圍。為防止自由裁量權的濫用，同時也有利于保護基層工作者，應成立專門委員會進行審議，專門委員會由政府社會救助工作人員、基層經辦工作者（但不能包括議案提出者本人）和專家學者組成。委員會審議這些材料時應充分聽取議案提出者的意見，必要時征求村（居）委會干部、村（居）民代表的意見。

貧困家庭往往受教育水平較低，對信息的掌握不夠全面，對自身的處境也難以做出判斷。因此需要有讓他們信得過且熟悉社會救助政策的人幫助他們進行家庭診斷。另外，隨著社會救助體系的逐步完善，社會救助項目越來越多。這些項目分散于不同的政府部門，無論是申請程序還是資格條件均有較大差別，再加上各部門宣傳手段和宣傳力度不一樣，公眾很難及時掌握信息，因此需要熟悉社會救助的基層工作者及時將政策傳遞給他們并回答他們的疑問。上述兩個方面只有最貼近他們的村（居）委會干部才能勝任這一工作。因此定期培訓居（村）委會干部，使其熟悉社會救助政策，才能有效解決漏保問題。同時，還要建立定期對本社區內居民進行巡察的制度，及時發現本社區內的疑似家庭，及時上報名單，再由專業的家計調查機構及時跟進，進行資格審查，迅速判斷其家庭是否符合資格。

（六）擴大勞動年齡段受益面，嚴格受益條件

一方面，擴大勞動年齡段人群的受益面，尤其是關注工作貧困者（the Working Poor）。隨著技術的進步，技術性的工作崗位逐步取代技術含量低的崗位，這種不平衡狀況使技術性崗位的勞動報酬得到提升，而非技術性崗位的勞動報酬降低，此種勞動力市場的相對被剝奪形成了越來越龐大的工作貧困者群體①姚建平：《我國城市貧困線與政策目標定位的思考》，《社會科學》2009年第10期。。對東北地區工作貧困群體的研究表明，其就業質量存在多維度弱勢、整體性低下的特點,整個群體存在勞動保障缺失、勞動時間長、收入低、崗位發展空間小等問題，他們很難通過就業實現生活水平的改善，需要一定的政策保護或社會救助才能實現就業質量的提升②尹海潔、王翌佳：《東北地區城市工作貧困群眾就業質量研究——來自哈爾濱、長春和沈陽市的調查》，《中國人口科學》2015年第3期。。北京也存在大量非正規就業群體以及低薪的正規就業群體，將其納入到社會救助體系不僅有助于緩解其家庭貧困程度，也有利于個人工作質量的改善。但是，對于工作貧困群體的擴面需要以完善其收入核查為前提條件，否則會導致錯保率上升。

另一方面，對于有勞動能力的受助者則應附加工作要求。20世紀90年代以來，西方發達國家社會救助體系改革的明顯趨勢是對獲社會救助的人們增加工作要求。“第三條道路”主張實行“無責任即無權利”的積極福利政策，主張接受社會保障的個人要盡義務，社會救助從單純性救濟變為工作性福利（Welfare-to-Work），由原先的普遍福利轉為有限救助，由建設福利國家變為發展多元合作。這種轉向的標志便是在社會救助中增加對工作的要求和限定受益時間。可參照發達國家社會救助改革趨勢，要求對最低生活保障對象進行勞動能力測試，凡是在勞動年齡段且具有勞動能力的受助對象應增加工作要求并限定受益時間。具體改革措施如下：限定最長受益時間為5年，第1年根據核算的待遇標準發放最低生活保障，以后依次遞減四分之一，直至第5年完全停止最低生活保障待遇。如要保持低保待遇不變，需要參加公益性勞動或就業。第一年的公益性勞動時間每周至少10小時，每年增加5小時，直至每周20小時（見表7）。受助者退出后2年內不得申請最低生活保障待遇。

表7 具有勞動能力的受助者最低生活保障待遇變化表

五、結語

1993年，上海建立最低生活保障制度。經過20多年的發展，這項制度不僅成為我國社會救助的核心組成內容，也成為我國社會保障的重要組成部分。它成為貧困家庭的主要收入來源之一。最多時，全國每月受助的低保人數超過7000萬人，2016年財政性低保支出接近1700億。自2010年以來，民政部門加大了最低生活保障制度的動態管理力度，采用了新技術和新手段，并加大了對管理人員的問責力度，力圖做到“應退盡退”，這些措施確實收到了一定的效果。從發展趨勢看，自2011年以來，城鄉最低生活保障人數先后開始下降，目前全國最低生活保障平均受助率已低于5%，其中北京市處于最低位置，受助率已低于1%。然而，在接近“應退盡退”目標的同時，“應保未保”的問題開始凸顯，但是這一問題未受到應有的重視。

到2020年全面建成小康社會，是中國共產黨確定的“兩個一百年”奮斗目標中的第一個，今后兩年是中國實現這一目標的決勝時期。在全面建設小康社會的過程中，為了降低最低生活保障的“錯保率”，將貧困邊緣人群排除于主要的制度安排之外，不利于貧困人口的基本生存保障，也與全面建成小康社會的發展目標不相符。最低生活保障應在“應退盡退”和“應保盡保”之間適當取得平衡，不能一味追求過低的“錯保率”。尤其在北京，最低生活保障受助率下滑突破1%，由此導致的“漏保”風險迅速上升。面對這種情形，北京市應轉變觀念，不再以追求低“錯保率”為目標，而應采取措施，提高受助率，提升“應保盡保”水平，切實保障貧困人口的基本生活。