國家助學貸款政策效果研究

肖 威，余 平

（華僑大學經濟與金融學院，福建泉州362021）

一、引言

追求教育公平是各個國家的古老理念。針對目前高等教育收費對于一些貧困地區和貧困家庭而言是較為繁重的負擔，我國從上世紀九十年代末開始制定了助學貸款政策。這是促進我國教育事業蓬勃發展、促進我國教育公平實現的重要舉措。在教育大眾化的時代背景下，研究國家助學貸款的政策效果也具有十分重要的意義。科學評估當前政策效果，進而為進一步提升國家助學貸款政策效果，更大程度上解決國家助學貸款過程中的一些不合理問題，進一步促進教育公平的實現提供一定的參考。

近年來關于國家助學貸款的研究，主要集中于國內外比較研究、國家助學貸款制度創新、風險防范等方面。相對而言，我國國家助學貸款的政策效果的研究成果可以說是鳳毛麟角。鐘一彪、賴東菲（2005）從受資助學生的經濟狀況改善、學習動力提升和心理壓力增加等幾個方面來論述了國家助學貸款政策的效果。顯然，受到資助的學生多多少少財務壓力會減輕，因此會帶來一定的正面效果。然而，現比較關心的是公平問題，即國家助學貸款在多大程度上促進了教育公平，這一問題的研究幾乎是空白的，這主要是由于微觀數據難以獲取造成的。由于助學貸款的公益性質，要求學生將家庭的經濟情況匯報，而希望獲得助學貸款的學生無論是否貧困家庭出身，在報告經濟情況或被調查時都會報告為貧困家庭。這就導致了數據真實性難以保障的問題，加大了研究的難度。即使學者專門去做調研，也很難獲取到最為真實的家庭經濟狀況數據。

現發現西南財經大學的中國家庭金融調查數據（CHFS）內容包含了家庭所獲國家助學貸款的信息。這一調查數據涉及到的家庭數據十分詳盡，因此家庭謊報數據的可能性比較小。從這個數據庫入手，分析國家助學貸款獲得家庭的經濟和其他條件，判斷有教育貸款需求的貧困家庭是否能夠獲得國家助學貸款，以及獲得國家助學貸款的家庭是否都是貧困家庭，進而分析國家助學貸款的政策效果，并提出改進國家助學貸款使其政策效果最大化的政策建議。

二、理論分析

1999年，《關于國家助學貸款的管理規定（試行）》的頒布，標志著我國國家助學貸款制度的建立。在這份規定文件中，國家助學貸款政策的目標定位是“為促進教育事業的發展”。《國家教育事業發展“十三五”規劃》可以作為一個權威的資料。在促進教育公平方面，規劃提出實施教育脫貧攻堅行動計劃，加大職業教育脫貧力度，擴大農村貧困地區學生接受優質高等教育機會。這是國家助學貸款政策目標定位的一個重要依據。可以看出，促進教育公平、擴大農村貧困地區學生接受優質高等教育機會，顯然是國家助學貸款政策的核心目標。李文利（2004）對國家助學貸款的理論基礎進行了深入的分析，認為幫助學生本人補償部分受教育成本，保證學生不因財政障礙而不能進入高等教育，以促進教育機會的平等，是補貼性質助學貸款的理論依據。從上述的理論和政策分析來看，國家助學貸款的政策效果，主要應當考慮這項政策在多大程度上幫助到貧困家庭的子女不因財務問題而輟學。

三、實證研究設計

根據上述的理論分析，對于國家助學貸款政策效果的評價主要看該政策對于貧困家庭子女的幫助程度。因此研究設計如下，從數據庫中找到有教育貸款需求的家庭，對他們進行分類，獲得國家助學貸款和未獲得國家助學貸款兩類。對兩類家庭進行經濟條件的比較研究。一是判斷國家助學貸款獲得家庭的貧困程度是否更深，如果是，則國家助學貸款的政策效果較為良好。二是判斷是否在有教育貸款需求的家庭中，貧困程度最深的家庭都獲得了國家助學貸款，如果是，則政策效果較為良好。

貧困的識別是困難的。長期以來，無論是理論界還是實際操作中，我們往往只會用數字表達的收入來衡量一個人貧困與否，但是并非任何事物都只是用貨幣來衡量。貧困的標準從最早英國學者Rowntree(1901)提出的“不足以支付維持家庭成員生存需要的最低生活必需品開支”單一物質匱乏標準，逐漸向多元化、復雜化、深入化的方法發展。1992年，Sen明確提出了“可行能力”理論——一種從多維角度來認識貧困與發展問題的理論，為構建多維貧困模型提供了基礎。基本可行能力是指滿足自身基本需求的能力，其中，既包括吃穿住行的基本需求，也包括社交需求、發展需求、受教育需求等。這些需求得不到滿足即是貧困產生的原因。作為一個社會個體，當能獲得足夠的營養，能享受基本的醫療，有著基本的住房保障，以及具備一定的受教育機會，若不具備這些“可行能力”，那么說明這個家庭屬于貧困家庭。世界銀行在《2000/2001年世界發展報告：與貧困作斗爭》指出，貧困既包含物質的匱乏，還包含低水平的教育和健康。最新的觀點認為，貧困不止是經濟概念，而且包括政治范疇，權力喪失也是貧困的一個特征。

所以，現從多個角度來分析個體和家庭的“可行能力”，建立多維貧困測度模型，正確衡量個體或家庭的貧困程度。

（一）維度的選取

通過借鑒Amartya Sen的多維貧困思想，參考Alkire and Foster的多維測度方法和聯合國多維貧困指數的構造，再結合中國經濟發展現狀，現采用了三個指標來分析貧困，三個因素分別是教育、健康和生活水準。標準如下表。

表1 多維貧困的因素、指標及貧困認定標準

在確定了各個維度的貧困標準后，我們定義，如果一個家庭在所有指標中有任意k個指標上同時存在貧困，那么該家庭是k維貧困的。

（二）模型的建立

在進行貧困加總之前，非常關鍵的一個問題就是各指標的權重選取。但是，迄今為止的相關理論研究中，如 Chowdhury&Squire(2006)、Decancq&Lugo(2008)等，對如何選用指標權重并未取得一致看法。而當前國內外大部分貧困研究者普遍采取的是等權重方法，現也采用等權重方法。

四、實證分析

（一）數據說明與描述性統計

數據來自CHFS調查數據，其采用多種抽樣方法，制定嚴格的問卷調查，確保數據質量，保證取得的數據完善、精確。樣本覆蓋全國25個省區，80個縣，320個社區，共計8 438個家庭，其中東、中、西部省份的比例為32：27：21。數據具有隨機性和代表性。

現對所有家庭的貧困指數進行了統計，結果如表2和表3所示。可以看到，調查的8 438戶家庭中，健康貧困是最為嚴重的，其次是教育貧困，最后是收入貧困。這也說明我國的絕大部分家庭目前暴露在醫療風險之下，很容易受到醫療費用支出導致的貧困，也有不少貧困家庭脫貧后仍因疾病而返貧。

表2 總體描述性統計結果

表3 各不同貧困度下的家庭戶數及其占比

從表3可以發現中國2011年家庭的貧困情況。絕大部分家庭仍處于或多或少的貧困狀態之下，這是由于現將全家是否都有醫療保險作為一個重要的貧困指標。這也意味著我國目前家庭的醫療投保意識很弱。另外，二維貧困加三維貧困的家庭數量也非常龐大，占到50%以上。這說明，在醫療、教育、收入三者貧困之下，至少有一半的家庭是在兩個方面甚至三個方面都處于貧困狀態的。

（二）國家助學貸款獲得家庭與商業教育貸款家庭比較

接下來，我們將獲得國家助學貸款的家庭和獲得商業教育貸款的家庭作為有教育貸款需求的家庭，對此進行統計分析。統計結果如下表4所示。

貧困維度 國家助學貸款 商業教育貸款 總計K=0 2 1 3 K=1 29 5 34 K=2 35 22 57 K=3 11 6 17總計 77 34 111

從表4的結果來看，在有教育貸款需求的111戶家庭中，有77戶即69%的家庭能夠獲得國家助學貸款。而其中，17戶三維貧困家庭中的11戶，即65%的家庭能夠獲得國家助學貸款。57戶二維貧困家庭中的35戶，即61%的二維貧困家庭能夠獲得國家助學貸款。我們發現，貧困程度較深的三維貧困家庭和二維貧困家庭中，獲得國家助學貸款的比例反而低于那些貧困程度較淺的如一維貧困家庭和非貧困家庭。

從上述的分析來看，首先，77戶家庭獲得了國家助學貸款，占到有貸款需求的69%，說明我國國家助學貸款能夠覆蓋和滿足大部分有貸款需求的家庭。從總體意義上來說，這表明我國的國家助學貸款政策是有一定效果的，能夠切實符合貧困家庭的需要，對促進教育公平具有一定的作用。但在國家助學貸款政策有效的同時，我們注意到，獲得國家助學貸款的二維貧困家庭和一維貧困家庭數量都要高于三維貧困家庭數量，而預期中國家助學貸款應該優先分配給更困難的家庭，不僅如此，還存在著非貧困家庭獲得國家助學貸款的情況，所以政策在實施過程中必然存在著一些問題，使得政策效果大打折扣。

五、結論和政策建議

（一）結論

現從理論上和政策文件中分析我國國家助學貸款的目標定位入手，探討了國家助學貸款政策效果的評價標準。根據這個評價標準，運用數據可靠性較好的中國家庭金融調查數據庫，對國家助學貸款政策效果進行了研究。實證發現，我國國家助學貸款政策能夠覆蓋到69%的有教育貸款需求的家庭。這說明我國國家助學貸款政策在一定程度上能夠滿足大部分有貸款需求的家庭，對于使財務困難的學生免遭輟學之苦、擴大農村貧困地區學生接受優質高等教育機會、促進教育公平的實現，起到了良好的效果。但是同時我們發現，貧困程度越高的家庭，獲得國家助學貸款的比例反倒比貧困程度較低的家庭更低。這說明政策在執行過程中存在著一定的問題，有一些貧困程度較高的家庭無法獲得有國家財政補貼支持的國家助學貸款，而只能去找銀行貸款，并支付一定的利息。綜合而言，我國的國家助學貸款政策在一定程度上促進了教育公平，但同時也在識別貧困家庭的過程中，存在著漏洞，使得一些貧困家庭無法獲得。

（二）政策建議

1.構建科學、合理、有效的貧困家庭認定標準

國家助學貸款政策公平性得以表現的前提需要一個正確的貧困認定標準。但僅憑收入作為貧困家庭的識別指標是遠遠不夠的。目前理論界對于貧困的認識越來越深入，貧困不僅意味著收入低，同時也是各項權利的喪失。因此國家助學貸款在遴選貧困家庭的過程中，也應參考多維貧困識別指標體系。另外，我國東西部發展不均衡，各地物價有差別，因此不能只以收入來衡量貧困，同時各地物產、福利等也嚴重不一致，在制定貧困標準時，應當著重考慮各地人民的生活狀態，即是否還未擺脫溫飽狀態、是否有足夠的醫療保障、是否能受教育等方面綜合去制定。只有這樣才不會出現國家助學貸款的浪費，才能資助到真正需要的人。

2.進一步擴大國家助學貸款的覆蓋面

在8 438戶家庭中，國家助學貸款覆蓋了77戶，即不到1%的家庭。這個數據相對于我國的高等教育發展程度來說是偏低的。因此國家應該加大對國家助學貸款的投入，盡量使國家助學貸款能夠覆蓋到更多有這一項資金需求的家庭。這對于促進教育公平，讓社會獲得到高等教育帶來的正的外部性有著重要而積極的意義。

[1] 鐘一彪，賴東菲.國家助學貸款政策對學生的影響效果分析——廣東省高校國家助學貸款資助效果的評估研究[J].中國青年研究，2005(9)：60-62.

[2] 李文利.國家助學貸款的理論探討和實證分析[J].教育與經濟，2004(2)：43-46.