大氣污染防治與救濟法律問題的研究

李成元

【摘 要】大氣污染具有區域性和復合性特點，加之各行政區域針對大氣污染的防治手段不盡相同，因此需要以防治方式防治大氣污染。

【關鍵詞】大氣污染；環境污染；防治

一、大氣污染防治法律制度現狀

（一）重點區域污染防控制度

大氣污染防治重點區域分為國家級和省級。國家大氣污染防治重點區域的主體是國務院環境保護主管部門，由環境保護部根據主體功能區劃、區域大氣環境質量狀況和大氣污染傳輸擴散規律來劃定，報國務院批準； 而省級大氣污染重點防治區域，則參照劃定國家級大氣污染防治重點區域的規定，由省級環境保護主管部門來劃定根據劃定的重點區域，制定重點區域大氣污染聯合防治行動計劃。

（二）聯席會議制度

我國目前尚未設立專門的區域環境管理機構，而是通過區域性環境保護督查中心、聯席會議等方式進行大氣區域環境管理，其中聯席會議制度起著非常重要的作用。大氣污染防治重點區域內省級人民政府確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，落實大氣污染防治目標責任，以達到各行政區域政府統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的目的。通過年度聯席工作會議，各行政區域地方人民政府通報上年區域大氣污染防治工作進展，交流和總結工作經驗，

研究制定下一階段工作目標、工作重點與主要任務。

（三）考核評估制度

為促進大氣污染防治法律制度的有效落實，國務院與地方人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書，將目標任務層層分解落實到各級人民政府和企業。同時，國家還強調發揮行業協會、公眾、專家學者和咨詢機構的積極性，采用抽樣調查、現場評價、滿意度調查等方法，探索開展第三方評估。考核、評估結果向國務院報告，并向社會公告。

二、我國大氣污染防治法律制度存在的問題

（一）調控原則不明

2010年環境保護部等九部委共同制定的《關于推進大氣污染防治工作改善區域空氣質量的指導意見》要求區域大氣污染防治應“以增強區域環境保護合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染防治機制”。然而不難發現，該指導意見意在強調統一監管，卻忽視了區域內各地方的差異性。區域內各地區空氣質量、經濟發展水平和行政管理水平等方面均存在差異，制度安排中必須予以足夠的重視。在明確調控原則基礎上解決這些問題，實為大勢所趨。

（二）參與機制不健全

主體機制方面的問題既體現為監督協調機構職能不健全，也體現為聯席會議制度的法律主體不明以及公眾參與機制不明確。在監督協調機構方面，目前雖已設立六大環境督查中心，但環境督查中心主要是在事后監督環節保護行政執法和環境法的實施情況，對于大氣污染防治所必須的規劃、監測等工作，顯得力不從心。

（三）聯動措施不完善

聯動措施存在的問題，主要體現在環境標準的銜接、空氣質量監測結果的一致性與信息共享、行政機關的職能銜接與聯動等方面。在實踐中，區域內各行政區的環境標準不一致，往往導致污染源轉移到標準較低的地區，增加了區域內防治的難度。

三、大氣污染防治法律制度完善建議

（一）明確調控原則

在進一步的立法中，可以確立大氣污染聯防聯控方面的如下原則： 一是經濟發展與環境保護相協調原則。應將區域內大氣污染的防控與經濟可持續發展緊密結合，經濟建設的規模和速度應充分考慮環境與資源承載能力，環境保護也應保證、促進經濟長期穩定發展。經濟發展與環境保護相協調原則在實質上與可持續發展理論相一致，旨在有效防治區域性大氣污染的同時，促進經濟長期、穩定發展。二是綜合管理與屬地管理相結合原則。區域大氣污染不僅需要地方人民政府進行屬地管理，合理配置人、財、物資源，還需要更高層級的綜合協調與管理，加強區域內在大氣污染防治方面的橫向協作。

（二）健全參與機制

一方面，為了更好地發揮現有的區域聯席會議的作用，可在聯席會議下設決策機構、執行機構、協調機構和監督機構。決策機構負責人可直接對國務院負責，主要組成成員為區域內分管環境保護的地方人民政府負責環境保護事務的負責人以及上級人民政府環境保護主管部門指定的人員。執行機構可由有關部門代表共同組成，直接對決策機構負責。執行機構則作為常設機關，貫徹決策機構所作的決定。

（三）完善聯動措施

完善聯動措施，應適時統一區域內的環境標準，完善空氣質量監測網絡及相關工作，同時重視部門的協作。在環境標準方面，可采取先試先行，采用共同調研、論證、起草、發布和實施地方性法規的模式，制定效力適用于整個區域的地方性法規，以保障環境標準的統一和實施。在此方面可以借鑒歐盟經驗，針對特定污染物制定不同的污染物排放標準，并根據具體情況允許延長達標期限。在生產環節，可依托統一的環境標準，實行區域內企業錯峰生產，以降低某一時間段內大氣污染物的濃度，減少復合型大氣污染物產生的數量。在空氣質量監測方面，理想的措施是建立區域空氣質量信息平臺，統一環境監測技術、方法和評價標準。

（四）加強利益平衡

利益和利益沖突的解決是法學研究的基本范疇。區域大氣污染防治的實現必須通過多層次、多元、多樣的利益協調。利益協調的手段應當是具體的、實在的，而非原則性和指引性的法律規定，為此，需要建立和完善常態化的生態補償機制。在生態補償的方式上，除了資金保障外，還應在技術援助、產業結構轉型引導、循環經濟支持等方面努力，以確保生態補償機制有效運行。

四、結語

本文探討大氣污染防治法律制度之完善，其背景就是《大氣污染防治法》以及其他立法和政策性文件中已有一些規定，但仍然存在諸多問題，不足以支撐我國跨區域環境污染防治的需求。這些問題包括調控原則不明、參與機制不健全、聯動措施不完善、利益衡平機制不完備、執法監督機制不健全和法律責任不明確等等。

參考文獻：

[1]王金南，寧淼，孫亞楠.區域大氣污染防治理論與方法分析[J].環境與可持續發展，2016（5）：5-10.

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