十八大以來的黨內法規制度建設：成績、特點與啟示

楊云成 張希賢

摘要：十八大以來，我們黨一方面對既有的黨內法規制度進行集中清理，另一方面將中央要求、群眾期盼、實踐需要和新鮮經驗結合起來，制定修訂了一大批基礎性、關鍵性的法規制度，黨內法規制度建設的統籌性和協調性顯著增強，剛性約束逐步顯現，呈現出更加注重黨內法規制度理念建設、體系建設和執行力建設的鮮明的實踐特色和問題導向。十八大之后的探索與實踐也為今后完善黨內法規制度體系提供了啟示和借鑒。

關鍵詞：黨內法規制度；理念建設；體系建設；執行力建設

中圖分類號：D2 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0110-06

構建系統完備的黨內法規制度體系體現了治國必先治黨、治黨務必從嚴、從嚴必有黨規、黨規必成體系的管黨治黨理念。文章以十八大以來黨內法規制度建設的成績為起點，對其實踐特色、經驗啟示予以總結概括，以期為未來黨內法規制度建設提供借鑒和啟發。

一、成績：清理、制定、修訂統籌推進

黨的十八大以來，我們在管黨治黨方面，堅持依法治國與依規治黨、制度治黨相結合。在整體推進、同步建設的過程中，黨內法規制度建設進程加快，成效顯著。

（一）黨內法規制度建設的統籌性、協調性顯著增強

始終重視并依據社會發展階段、黨面臨形勢任務的發展變化，不斷與時俱進地修訂、豐富、完善黨內法規制度，是我們管黨治黨的一條基本經驗。新形勢下，黨的建設面臨著新的挑戰和問題，全面從嚴治黨的任務更加緊迫和繁重。與新形勢新任務的要求相比，黨內法規制度建設的整體性、系統性和協調性亟需改進和增強。

2013年11月，中共中央發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》（以下簡稱為《規劃綱要》），這是我們黨的歷史上就編制黨內法規而制定的第一個五年規劃。《規劃綱要》立足對既有黨內法規制度的清理整頓和“摸清家底”，明確提出了在建黨100周年時黨內法規制度建設的目標與任務。為此，提出在未來8年，重點建設以黨的領導和黨的工作制度為核心的6項黨內法規制度。

《規劃綱要》是對黨內法規制度制定工作的“頂層設計”，2016年12月中央制定的《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱為《意見》）則是對黨內法規體系的“總體部署”。《意見》將《規劃綱要》的目標具體化，明確了我們黨依據黨內法規制度管黨治黨能力和水平是否提高的三項基本指標，即制度體系是否健全、制度實施是否到位、制度建設是否保障有力。《意見》堅持目標導向和問題導向，提出在嚴格遵守黨章的基礎上，重點推進黨的組織、黨的領導、黨的自身建設、黨的監督保障等4個方面黨內法規制度的健全和完善。《意見》也規定了未來幾年在已有黨內法規制度的基礎上，重點研究和制定的黨內法規制度。

建立中央黨內法規工作聯席會議制度。2015年8月，中央實行黨內法規工作聯席會議制度。聯席會議主要負責制定某一階段和某一年度的中央黨內法規制度規劃，在涉及多個部門、多個領域的中央層級的黨內法規制定工作中發揮統籌協調功能，并負責推動既有的中央層級黨內法規制度的貫徹落實。聯席會議制度是增強黨內法規制定工作的統籌性和協調性的又一制度創新。

（二）集中清理了新中國成立以來的黨內法規和規范性文件

《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱為《制定條例》）第31條明確規定“黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理，并根據清理情況及時對相關黨內法規做出修改、廢止等相應處理”。[1]據此，中央部署開展了對既有黨內法規制度的集中清理工作，這在黨的歷史上屬第一次。在對1949年至2012年間制定的2.3萬余件中央文件的集中梳理中，依據黨內法規制度的內涵與外延，共確定出1178部黨內法規制度。其中部分黨內法規制度，或因適用對象發生變更，或因適用環境發生變化，或因適用主體不復存在等因素，不同程度地存在不適應、不協調、不銜接、不一致問題。經過兩批次集中清理，“繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改”。[2]通過集中清理和全面的備案審查，黨內法規制度的體系性、協調性進一步增強。

（三）制定了一批基礎性、主干性的黨內法規制度

習近平總書記指出“把權力關進制度的籠子里，首先要建好籠子。籠子太松了，或者籠子很好但門沒關住，進出自由，那是起不了什么作用的”。[3]53黨的十八大以來，我們黨基本形成了可概括為“三個四”的清晰的黨內法規制度體系框架。首先，確立了黨內法規的四個層級，分別是黨章，準則，條例以及規則、規定、辦法、細則。層級愈高，其原則性規定愈多；層級愈低，其操作性愈強。其次，規定了黨內法規制度的四類制定主體，黨的中央組織制定或修訂黨章、準則、條例，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省（區、市）黨委制定規則、規定、辦法、細則。再次，形成了黨內法規制度的四大板塊，分別是黨的領導、黨的組織、黨的自身建設、黨的監督保障方面的法規制度。目前，圍繞黨章，我們黨制定了180多部中央層級的黨內法規制度，150多部部門黨內法規制度，還有約1600部地方黨內法規制度。就中央層次的黨內法規言，十八大以來制定修訂了近80部，約占現行中央黨內法規總數的45%。這些黨內法規制度是規范黨組織和黨員工作、活動的依據，也是把權力關進制度籠子里的實踐成果。

此外，十八大以來，黨內法規制度執行力得到加強。以強化問責為例，根據中紀委監察部網站統計，2015年，因貫徹落實黨委主體責任和紀委監督責任不力，“全國共有850多個單位黨組織和1.5萬余名黨員領導干部被問責”。[4]《中國共產黨問責條例》出臺后，問責力度逐步增強，“2016年，全國共有990個單位黨組織和1.7萬名黨員領導干部被問責”。[5]僅2017年前5個月，某省“問責507起，問責黨組織45個，問責領導干部698人，超過上年全年問責人數”。[6]這表明黨內法規制度的執行力不斷增強、剛性約束逐步顯現。

二、特點：更加關注黨內法規制度的理念建設、體系建設和執行力建設

黨的十八大結束不久，習近平總書記即明確提出了“把權力關進制度籠子里”的時代命題。十八屆三中全會提出了“把權力關進制度籠子里”的根本途徑，即“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。[7]為貫徹落實該根本之策，2014年1月習近平總書記在十八屆中紀委三次全會上提出了“三個強化”理論，即強化制約、強化監督和強化公開。十八大以來的黨內法規制度建設就是以“把權力關進制度籠子里”為主線，在制約、監督和公開等領域的具體體現和實現形式。因此，具有與十八大之前黨內法規制度建設迥異的特點。

（一）更加注重黨內法規制度的理念建設

十八大以來，我們黨在黨內法規制度建設方面更加注重了黨內法規制度的理念建設。《中國共產黨紀律處分條例》貫徹的理念是紀嚴于法，紀在法前。黨規黨紀是每一名黨員應堅守的“底線”；國家法律是每一公民應堅守的“底線”。黨的性質、地位及宗旨要求黨員決不能站在法律的“底線”邊沿，黨內法規在內容規定上要嚴于、高于國家法律。否則，黨的先進性無從體現。《中國共產黨廉潔自律準則》貫徹的理念與之不同。鐵的紀律是每個黨員應當遵守的“底線”，但是不能讓每個黨員都站在“底線”的邊沿，還應當設置“高線”，只有不斷追求“高線”，“底線”才能夠守得住，這是貫穿《中國共產黨廉潔自律準則》的基本理念。2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》貫徹的理念有二：其一，信任不能代替監督，信任是調動黨員干部干事創業積極性和創造性的重要方法，監督是保障黨員干部謹慎用權、防止受到權力“反噬”的重要機制，二者缺一不可；其二，圍繞責任設計制度，它的最大好處是在《中國共產黨問責條例》的配套下，能夠使黨內監督由軟變硬、由寬變嚴。

但是，與十八大之前相比，十八大之后的黨內法規制度理念建設更加注重“實然”，即理論上應當如此且具備現實可能。這體現在兩個方面。一方面，黨內法規制度的制定有理想但不理想化。在管黨治黨中堅持問題導向，實事求是，有理想但不理想化，兼顧必要性和可行性，把握有限目標，不貪大求全圖快。另一方面，黨內法規制度的出臺過程是探索實踐在前，總結提煉在后。十八大以來，黨內法規制度建設呈現出“存在問題——提出要求——實踐探索——總結經驗——建章立制——貫徹實施——再提出要求”的螺旋式的上升過程。《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》的制定、修訂過程是如此，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》的制定、修訂過程亦是如此。

（二）更加注重黨內法規制度的體系建設

從總體上分析，十八大以來的黨內法規制度體系建設沿著兩個方向同步推進：一是黨內法規制度的內部體系建設，即遵循法規制度之間相互配套支撐的建設原則；二是黨內法規制度的外部體系建設，即以實現黨內法規制度與國家法律法規的銜接和協調為目標導向。

在黨內法規制度的內部體系建設中，初步實現了三種形式的配套。第一，基礎主干中央層級黨內法規制度配套黨章。根據《制定條例》，基礎主干中央層級黨內法規制度主要包括以“準則”“條例”等文體形式表現出來的黨的領導、黨的組織、黨的自身建設、黨的監督保障等4個方面的黨內法規制度。該4類黨內法規制度承擔著配套支撐黨章、維護黨章權威的功能。第二，具體的黨內法規制度配套基礎主干中央黨內法規制度。基礎主干中央黨內法規制度以“準則”和“條例”為主要表現形式。準則、條例在黨內法規體系中的地位，決定了其原則性較強，它們的貫徹落實需要具體的法規制度，即規則、規定、辦法、細則等做保障和支撐。第三，地方黨內法規制度配套中央黨內法規制度。十八大以來，地方黨內法規制度在配套支撐中央黨內法規制度中，著力解決和預防三種錯誤傾向：照搬照抄，為了配套而配套；脫離實際，層層加碼；搞變通，打折扣。

在黨內法規制度的外部體系建設中，更加關注黨內法規制度與國家法律法規的銜接和協調。首先，紀嚴于法，紀在法前。黨內法規制度在內容規定上嚴于、高于而不是重于國家法律。其次，黨內法規在基本原則上不與國家法律相沖突。無論憲法，還是黨章，都明確規定黨必須在憲法和法律允許的范圍內活動。再次，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，堅持黨的領導決不能含糊。在治國理政中應當依照法定程序，及時將經過實踐檢驗、群眾認可度高、符合公序良俗的規定，以國家法律的形式固定下來。

（三）更加注重黨內法規制度的執行力建設

在黨內法規制度建設中，習近平總書記多次強調，“制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面”“堅決維護制度的嚴肅性和權威性，防止‘破窗效應和‘稻草人現象”。[3]81

重視學習教育。在提高黨內法規制度的執行力中，學習教育是基礎。中央要求必須將黨內法規制度作為各級黨校、行政學院和干部教育學院的必修課，作為各級黨委（黨組）中心組學習的重要內容，各有關部門應當不斷加強對黨內法規制度的宣講解讀力度。在學習黨內法規中，不僅學習具體條文，而且將某項黨內法規制度與同該項法規相關的其他法規結合一起學習。此外，更加注重學習黨內法規制度的理念。在學習中，各地方探索實行了黨員領導干部任前黨內法規知識考試制度。

重視監督檢查。大量實踐證明，自上而下的監督檢查，是保障黨內法規制度具有較強執行力的有效方式。黨的十八大以來，中央有關部門分別就中央八項規定精神、地方黨委工作條例、黨組工作條例、領導干部能上能下規定等方面黨內法規制度的執行情況進行監督檢查，推動了相關法規制度的貫徹落實。探索建立了法規執行檢查責任制和常態化制度，把黨內法規制度實施情況作為各級黨委巡視和巡察的重要內容。在監督檢查中，不搞法不責眾，不搞情有可原，也不搞下不為例。在貫徹落實黨內法規制度中，重視發揮領導干部這個“關鍵少數”的示范表率作用。領導干部帶頭學規用規，帶頭遵規守規，自覺從“慣例”“潛規則”“老規矩”的束縛中解放出來，不斷提高依據黨內法規制度干事、創業、推動工作的積極性和主動性。

三、十八大以來黨內法規制度建設的幾點啟示

理念、體系和執行力，構成了黨內法規制度建設的最關鍵的三項內容。作為執政黨，如何繼續認識和完善這三項內容，將在很大程度上決定著黨內法規制度建設的未來走向。十八大以來的黨內法規制度建設至少為其提供了三點啟示。

（一）堅持問題導向

在黨內法規制度建設中，堅持問題導向，必須把握兩點基本要求。第一，立足當前全面從嚴治黨面臨的新情況新問題。習近平總書記在十八屆六中全會上詳細論述了當前管黨治黨面臨的五類突出矛盾和問題以及在高級干部極少數人中存在的兩類突出問題。在全面從嚴治黨中，必須以解決上述問題為出發點，倒逼我們加強相關制度建設，在“存在問題——提出要求——探索實踐——總結經驗——制度建設——存在新問題”的循環反復中，實現黨內法規制度不斷完善。第二，健全黨內法規審查制度。審查制度主要包括前置審核制度和備案制度，以法規內容是否與黨章和黨的路線方針政策相矛盾，是否與國家法律相沖突，是否與其他黨內法規制度相協調為主要內容，這是在黨內法規制定過程中堅持問題導向的基本體現。當一定比例的黨員（黨代表）認為某一中央黨內法規制度存在違反黨章有關規定時，該種審查即可啟動，黨的全國代表大會有權責令相關機關對問題法規制度做出修正或撤銷。從這種角度分析，此類審查又兼具權力制約的特點。

（二）辯證看待黨內法規制度的“操作性強弱”問題

在討論影響黨內法規制度執行力因素時，“操作性不強”“精細化不夠”等問題常被談及。潛在之意，任何一部黨內法規制度都必須具有較強的操作性和較高的精細化程度。對此，我們需辯證對待。

根據《制定條例》，黨內法規體系存在黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等層級。層級越高，效力越強，下位黨內法規不能與上位黨內法規相沖突。當前正在運行的黨內法規制度中，黨章1部，準則3部，條例30部，規則、規定等千余部。黨內法規的層級不同，操作性的強弱要求也不相同。具體看：

層級越高的黨內法規制度，比如黨章、準則，其內容應當是原則性和講道理的規定多，操作性和具體性的規定少。比如《中國共產黨廉潔自律準則》，全篇8條，300字左右，提出了黨員的廉潔自律規范和黨員領導干部的廉潔自律規范，原則性較強。這是由“準則”在黨內法規體系中的地位所決定的。層級越低的黨內法規制度，比如“規則”“規定”“辦法”“細則”，作為對黨的某一方面重要工作或者事項做出的具體規定，其內容應當是操作性和具體性的規定多，原則性和講道理的規定少。

（三）抓住“關鍵少數”

實踐證明，提高黨內法規制度的執行力，以上率下更為關鍵。首先，堅持以上率下是黨章的明確規定和我們黨的一貫主張。黨章規定黨的各級領導干部必須模范地履行黨員的各項義務，必須講黨性、重品行、做表率。其次，黨員領導干部既是黨內法規制度的推動者，也是黨內法規制度的約束對象，抓住“關鍵少數”體現了有權必有責、有責要擔當的管黨治黨理念。再次，抓住“關鍵少數”，能夠發揮示范表率作用。

領導干部發揮示范表率作用，必須堅持自律與律他相結合。習近平總書記在論及領導干部自律問題時強調要“注重同特權思想和特權現象作斗爭，注重把好選人用人這個導向，注重防范被利益集團圍獵，注重自覺主動接受監督”。[8]“四個注重”是新形勢下黨員領導干部嚴格自律的主要內容。在律他方面，就是要求領導干部必須管好家屬，管好身邊工作人員，管好班子帶好隊伍。就某些方面言，領導干部嚴格律他是落實管黨治黨主體責任和監督責任的具體實現形式。

在黨內法規制度建設中，還應當重視黨內政治文化建設。制度與文化相互促進，黨內法規制度只有內化為黨內政治文化，成為黨的各級組織和全體黨員的自覺行動，才能持久穩固。在黨內政治文化建設中，應著重培育三種觀念，分別是尊重法規制度的觀念、法規制度面前人人平等的觀念和運用法規制度維護自身利益的觀念。

參考文獻：

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