協商民主與地方公共治理創新的嵌合

趙德勝

摘要：地方公共治理的創新是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵層面，協商民主的提升亦是題中應有之義。面對眾多體制障礙和現實困境，地方公共治理需要在理念再造、制度設計、多元參與、平臺搭建諸方面實現與協商民主機制的有機嵌合，并通過體制化的轉型，整合協商民主和地方公共治理創新兩方面的資源和優勢，實現地方公共治理的科學化、民主化和法治化。

關鍵詞：協商民主；地方公共治理；創新

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0159-07

隨著中國改革開放的力度逐步增強，國家治理層面的體制性變革呼之欲出，公共治理模式在中國的塑立和創新已是時代發展的必然趨勢。作為執政黨的中共決策高層審時度勢，適時提出了建構國家治理體系和治理能力現代化的國家方略。客觀而論，國家治理的現代化是一個系統化工程，自然離不開地方治理層面的現代化，而現代化意義上的地方公共治理創新直接關乎社會民眾的福祉。與此同時，地方公共治理如何有效契合協商民主機制的發展是一項必須面對的時代課題。

一、引言：協商民主與地方公共治理創新的內在關聯

民主是歷史發展的產物。人類從專制社會轉型到民主社會，不斷自我認知和自我覺醒，民主程度也由低至高發展至今。當然民主作為一種上層建筑和制度設計，各國具體的國情、民情和社情也是不可忽視的體制環境。西方國家的民主進程伴隨著資本主義生產方式和三大部門關系的變遷在不斷發展，在代議民主制主導的當代西方民主架構中，協商民主的思想和理論自1980年代異軍突起，在政學兩界引發廣泛關注并在一定程度上進入民主實踐環節，取得了相應的民主實踐成果。

國內學者陳家剛在引介西方的協商民主理論時，總結了對協商民主的三種理解：作為決策形式的協商民主、作為治理形式的協商民主以及作為政府和社團形式的協商民主。[1]而在西方協商民主理論家古特曼與湯普森看來，在協商民主中，更多情況下參與者不是去“發現公共利益”，而是去“建構公共利益”。[2]

當前中國的改革面臨著如何更好發展、維護和實現公共利益的時代課題，這需要通過建構符合國家政治發展和社會需求的民主實踐模式來推動公共治理水平的提升。相對于國家治理層面來說，與社會民眾更近、實際感知更為直接的地方公共治理會被更多地關注。在社會民眾民主意識和權利意識逐漸提升的當代中國，它已成了衡量地方政府執政能力的政治場域。當然，公共治理實踐自然少不了相關理論的指引和匡正，現代公共治理正是從新公共行政學的價值觀中汲取了營養，新公共行政學派的價值觀與政治學中理性主義的復興密切相關，尤其深受以羅爾斯為代表的新康德主義的影響，對傳統行政模式當中的“價值中立”進行了批判，而認為最重要的行政價值是社會公平、代表性、回應性、參與和社會責任感等，而這些價值觀也正是現代公共治理所推崇的。[3]

長遠來看，市場的完善、社會的發展、政府的變革乃至整個國家的進步，都需要建構一個與時俱進的公共治理體制，而協商民主理論的發展正推動著當前中國地方公共治理體制的完善和公共治理實踐的創新。一方面，協商民主理論關注社會公眾對公共政策的有效介入，這為地方決策和治理的民主化和科學化確立了運行框架。博曼認為平等在協商民主中具有重要價值，“為使決策合法化，每個公民的理由都必須給予同等的關注和考慮。”[4]這對于解決當前中國的社會矛盾以及由于階層分化和利益分散造成的利益聚合困境具有重要的現實意義。協商民主理論的發展還為地方公共治理的現代化提供了時代性的價值內涵和目標體系，規制著地方治理的著力方向和變革領域。正如瓦拉德斯所言，“協商民主是一種巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元化社會認知的某些核心問題。他尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”[5]

另一方面，中國地方公共治理體制的變革也豐富和發展了協商民主的實踐。中國的民主政治和管理體系中原本亦含有協商民主的設計，全國和地方的兩會機制在實際上扮演著協商民主平臺的角色。但隨著社會民主政治的推進以及社會民眾政治參與意識的提升，現有協商民主的通道設計不能完全滿足普通民眾想要實際介入民主政治和公共政策審議過程的政治意愿。因此，中國各地也在積極探索各具特色的地方性協商民主的實踐形式，如浙江溫嶺的“民主懇談會”、廣州的羊城論壇、南京的聽證制度、重慶的圓桌會議等，這些不同的協商民主的具體形式伴隨著各地深化改革，創新公共治理體制的背景紛紛出現，可以說它們對緩解公民利益訴求和現存政府管理體制之間的張力，優化公共政策的制定過程，矯正政府失靈以及增強政府的合法性和公信力都有著十分重要的實踐意義。

二、挑戰：地方公共治理協商民主化的現實困境

隨著社會主義市場經濟體制的確立和相應改革的推進，社會階層逐步分化和利益訴求多元化在中國已成為一種客觀存在。地方政府必須要直面解決這一背景下的多元利益訴求和利益整合的問題。從現實運行狀況來看，地方公共治理協商民主化面臨著不小的困境和挑戰。

（一）傳統管控思維和官僚文化的羈絆

對話與協商是協商民主理論的核心，協商民主傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機制，以求達致公共利益基礎上社會成員廣泛接受的共識。[6]而這一話語機制的構建有賴于新型公共治理文化的塑造，此非一日可成之功。中國的地方政府系統深受長久以來傳統行政體系遺存的“官本位”思想和科層官僚體制的雙重影響，而現存地方政府管理體制運行中實際形成的“對上負責，不對下負責”的行政文化則加劇了公共行政倫理和文化的封閉性和保守性，難以對接和呼應現代社會民主轉型和治理變革的時代要求。“領導路線”、部門主義、官僚主義等等，形形色色不一而足，內部取向的管控思維和行政文化極大地阻礙和屏障了公權力機關和社會民眾的橫向聯系和互動，也在一定程度上導致協商民主的政治文化難以在地方治理層面蔚然成風，實現真正意義上“從管理到治理”的文化轉型。

由此可見，當前地方行政體系中業已存在的管控思維和行政文化對協商民主來說，是一道亟待破拆的迷思之墻，折射出權力中心主義的舊有弊端。一些政府部門和官員脫離群眾、盲目決策、濫用職權和設租尋租等現象嚴重，造成實際工作中的黨群干群關系緊張、政府公信力下降、社會矛盾容易激化等治理失范效應。所有這些均與中國民主政治發展的大方向背道而馳，必須要下大力氣扭轉和革新，使協商民主的價值內涵和倫理規范在地方公共治理體系中得到廣泛認同，并體現在具體的治理實踐中。

（二）推進地方協商民主的制度體系尚未完善

客觀而論，若想讓協商民主機制在地方公共治理層面成為各級政府部門的主動選擇，必須要有相應法律與制度體系的充分建構。立規建制是優化協商民主機制的基石，但是當前，有效推進中國協商民主發展的法律和制度資源的稀缺卻是不爭的政治現實，這也是導致當前中國地方治理協商民主化欠缺的關鍵原因之一。現實中，各地協商民主參與彈性大，參與水平參差不齊，參與質量有高有低的狀況依然存在。一些地方公共事務的管理仍以政府行政意志為轉移，有時甚至是權力小圈子凌駕于公共利益之上，不經過廣泛社會協商的長官意志和領導決斷在實際上左右了不少地方的公共事務管理過程。[7]

當前中國一些地方的公共治理實踐實際存在的“人治有余、法治不足”的問題已嚴重制約了協商民主在地方政府層面的推進。對公權力的制約乏力，立法層面也沒有能夠給公民有序參與地方公共治理過程提供足夠的法律和制度保障。一些地方的協商民主機制的構建更因具體實施細節的制度缺位而陷入空轉和懸置的窘境，這極大影響了社會公眾的參與熱情和民主政治的發展，制約了公共精神的培育和傳播，最終嚴重侵蝕和損害了公共利益。

（三）現行地方政府管理體制的掣肘

協商民主具有十分重要的公共性特征，強調的是公共利益基礎上的集體選擇，而不是個人的偏好。在地方公共治理層面有效融入協商民主的機制，自然少不了一個運轉有效的政府管理體制的支撐。憑心而論，改革開放以來，中國的各級政府在改革政府管理體制方面也做了不少的努力，一些地方的治理實踐也讓我們看到了令人欣喜的變化。但是，同市場化和民主化改革的時代要求相比，“官本位”的管理模式和文化外顯仍然勢大，現有的政府管理體制改革的力度和向度仍然需要進行深層次的調整，以便適應整體性的國家治理和社會治理體制的現代化。

現行的政府管理體制在實際上仍然未能超越管制思維，政府、市場和社會三大部門的關系有待理順，“大政府、小社會、弱市場”的格局并沒有在實質上打破，政府向社會分權、向市場分權的改革仍需向縱深推進。這從全國經濟形勢座談會上企業家代表讓李克強總理感觸頗深的那句“總理，您得理解我們市場主體，我們不能亂提意見” 的隱晦表達中可見端倪。協商民主政治的產生首先必然需要一個相對平等的協商主體地位的奠定。當前，不少地方政府對市場和社會發展的介入和干預過多，在實際上造成了諸多“管不了也管不好”的政府失靈的實例，可見過度行政化的政府管理體制是難以營造出高效運轉的協商民主架構的。

（四）地方協商民主通道和路徑的稀缺

目前協商治理在中國地方公共治理層面的引入尚處于實驗和探索階段，協商民主的文化和機制未能在體制內外形成較強的民主推動效應，協商治理的通道和路徑相對來說比較匱乏。即便是兩會機制，在地方上也出現了“上熱中冷下涼”的情況，其自身也存在著界別設置不均衡、功能實現不充分、提案機制和政治溝通不足等諸多問題。越到基層，越接近民眾，協商民主的氛圍卻呈現層層遞減的現象，基層官員瞞天過海、強壓民意、專權獨斷的事例屢見不鮮。全國每年數以萬計的群體性事件絕大多數爆發于基層，從一個側面說明地方公共治理過程中協商民主機制的建構任重而道遠。

近些年，隨著社會主義市場經濟的發展，社會民眾的權利意識和參政議政意識有了很大的提高，社會民眾越來越注重維護自身利益，受眾主要集中在城市的新聞媒體在中間也起到了推波助瀾的作用，逐步喚醒了社會民眾的民主和法治意識。更多的團體和個人關注通過各種途徑維護自身權益，并將這種權利文化輻射傳遞至農村地區。一時間，環境污染、住房拆遷、職工福利、勞動就業、醫療糾紛等等，都有可能成為輿情引爆點，群體性的矛盾和沖突并沒有隨著國家經濟層面的向好而減少，反而有逐漸增多的態勢。一些地方政府在應對此類事件時也往往進退失據，未能在根本上建構起長效的協商治理機制。從某種意義上說，不少地方政府的公信力和合法性正是由于缺乏常態化、制度化和具體化的協商民主的治理通道和路徑而受到普遍的質疑和強力的沖擊。

三、體制化轉型：協商民主與地方公共治理創新嵌合的路徑

協商民主不僅注重社會成員的廣泛參與，而且強調在充分協商的基礎上形成基于公共利益的共識，因而作為協調利益關系、解決利益矛盾的重要方式獲得現代民主國家的普遍推崇。[8]作為發展中國家，中國地方公共治理的創新必須能有效融入協商民主的文化，通過體制化的轉型，整合協商民主和公共治理創新兩方面的資源和優勢，實現地方公共事務管理和公共服務體制的科學化、民主化和法治化。

（一）理念再造：宣導和強化協商民主與治理創新的價值內涵

“每一個聲稱自己是民主政體的政權，都要說明（不論有多少合理性）它如何確保一致，如何讓統治行為合乎受其影響的人們的愿望”。[9]協商民主作為一種民主運行的體制，可以在一定程度上使“人民當家作主”的民主政治的本質訴求能夠在現實中得以實現。從治理創新的角度來說，協商民主的踐行和發展也是推動地方公共治理實現轉型、完善民主與法治建設，構建新時期社會主義政治文明的基本前提。

當然，在中國這樣一個具有濃厚的管制行政文化傳統的國度推行協商民主，并把它和各地的公共治理創新結合起來，并不是一件簡單易行的事情。首先需要的就是公共部門文化和理念的再造。即是將傳統的“管制本位”的行政文化置換為“服務本位”的治理文化。這需要政府公職人員和社會民眾兩方面都重新認知自己的權力和權利，讓權力自律和權力制衡成為一種習慣和價值觀。其次協商民主和治理創新的嵌合離不開政府、市場和社會三大部門的緊密協作和有效分工。在中國，這個問題的最終解決還是要靠對“官文化”的終結，重新確立政府的角色，讓有限政府、自由市場和活力社會的協同治理結構能夠成為一種現實存在。

相較而言，理念的轉變和再造是最深層次的革命，不可能一蹴而就，它既需要執政高層有著堅定的改革信念、持久的改革熱情以及精巧的改革設計，更需要社會組織和公眾的廣泛參與才能實現，唯此協商民主和治理創新才有可能能形成實質意義上的嵌合。在此一過程中，以政府為代表的公權力機關和眾多社會組織、社會民眾需相向而行，共同夯實新時期民主政治發展之路，結合中國實際創新協商民主理念，并將其滲透到公共組織管理的每個環節和公民個人的行動當中，形成一種切實可行的協商民主的治理文化，推進整個國家的民主政治建設，實現高水平的政治文明。

（二）制度創新：規制和引導協商民主與治理創新的運行軌道

民主是一種理念，更是一種制度安排。協商民主要落實到具體的地方公共治理創新過程中，缺少不了對現有制度的反思和矯正以及對先進制度的訴求和設計。當前我國各方面的發展都處于十分關鍵的轉型期，社會和經濟格局都進入了“新常態”，內外壓力俱大。在這種時代背景下，更需要遵循社會發展規律和時代前行趨勢的破舊立新，創新國家治理和社會治理模式。因此，“對國家來說，找出一種借助合法性更新自己，并為自己生成一種新的合法化的程式便成為緊迫的事情。”[10]

談及協商民主與地方公共治理創新的嵌合，這是一個既宏大又具體的時代課題。不管怎樣分析，相關法律和制度的創新與設計都是題中應有之義。對處于轉型期的中國來說，協商民主的推廣和地方公共治理的創新是一個硬幣的兩面，兩者的嵌合是一個客觀的趨勢，這個過程的推進離不開地方首創精神和高層頂層設計的結合。中國地大人多，地域性和結構性差異是一個既存的現實，因此在中國，地方協商民主和公共治理創新嵌合的實踐應當是豐富多彩的，目前的可行之策是在既有協商民主機制的基礎之上，各地結合本地實際，首先確立一系列規制新時期協商民主運行的制度和法律體系，將一些行之有效的協商民主形式制度化、規范化和程序化，以便構建一種可持續發展的穩定的治理局面。如浙江溫嶺的“民主懇談會”這種帶有鮮明協商民主色彩的地方基層治理的自主創新實踐經過十幾年得以堅持下來，避免了政府換屆、領導換人可能導致的政策不連續，形成了很好的治理效果和示范效應。其秘密就在于其形成了一種不以領導意志為轉移的制度化機制，民眾和政府在公共治理過程中達成了契約式的默契，有效阻擊了行政意志的強加和專斷。

放眼中國，地方公共治理需要民眾越來越廣泛和多元的參與，但如何參與，怎樣協商都需要制度和法律體系進行規制，而制度或法律規制的方向是平衡政府公權力的施行和民眾政治參與意識的提升，結合各地實情，形成一種有效的治理結構和制度安排，引導協商民主有效契入到地方公共治理的過程，積攢中國民主政治和治理創新的地方經驗，繼而推動國家層面的治理能力和治理體系的現代化。

（三）多元參與：夯實與展拓協商民主與治理創新的體制基礎

現代民主制度是以“同意”和政策的公共性導向為合法性基礎的。[11]而治理主體的多元化是治理的核心理念序列中的必然選項。可見無論是從協商民主的層面，還是從公共治理的層面，都需要多元主體的存在和參與。

從某種意義上說，協商民主的推進和治理創新的貫徹是一個大棋局，縱橫捭闔間需要大智慧和大戰略，而要具備這樣的大智慧和大戰略并不是僅靠政府部門閉門造車以及個別領導干部拍腦決策就能成行的。正所謂“智慧在下面，水平在上面”，構建新時期行之有效的協商民主和參政議政的機制，充分激勵社會民眾的主人翁意識，集思廣益，聚沙成塔，不僅可以增強公共政策的代表性和合法性，減少政策執行中的阻力，還可以實現地方公共治理的時代轉型，凝聚人心，夯實政府執政基礎、提升政府執政水平和執政能力。

多元主體參與格局的形成有賴于對現有地方政府管理體制的革故鼎新，從管理到治理，從管制到服務，從單一到多元。在當下中國地方公共治理的實踐過程中，市場、社會、政府三大部門各司其職、充分凝合的治理體制需要被打造出來，這一體制要綜合體現市場的自由、社會的活力和政府的高效。實現這樣一種體制轉型首先有賴于政府對其自身權力的正確認知，自覺地賦權于市場和社會，讓企業和社會組織真正合法而有效地介入到公共事務中，增強政府公共決策在滿足公民和社會需求方面的科學性和回應性。其次需要對現存體制中存在的諸如部門主義、官僚主義、信息壁壘等種種遲滯協商民主和治理創新的阻力加以革除，借助于互聯網絡和社會媒體的發展，確立服務導向和民主導向的價值內涵，變革政府管理流程和方法，再造一個公共治理的嶄新體制。

（四）平臺搭建：豐富和優化協商民主與治理創新的實踐界面

市場訴求效率，社會追求公平，政府著力服務，這是新時期推進民主發展和治理創新的愿景和方向。協商民主作為一種民主新潮流，在中國有著豐富的資源，中國建設社會主義的政治文明，理所當然要重視發展協商民主。[12]同時，將協商民主機制有效契入到地方公共治理創新的過程之中也是處于轉型期的中國地方政府必須面臨的時代課題。

談及協商民主和地方公共治理創新的嵌合，平臺的搭建尤為重要。目前，體制內主導的平臺便是地方兩會機制和基層民主的架構。誠然，兩會機制的運行和基層民主的開展在一定程度上解決了地方公共治理層面涉及的民意疏導、建言獻策和監督制約等基本功能，但是相對于新時期社會變革和民主發展的進程來說，仍然顯得捉襟見肘、應對有失。在信息時代的語境下，社會民眾對地方公共治理和民主設計有了更多的參與意識和話語權力，洶涌而至的民意潮和議政熱讓每個主政者都不能熟視無睹，另外社會利益的分層化和碎片化也讓傳統的利益聚合機制相形見絀，因此應該有更多的制度化、常態化和規范化的管道或平臺來應對。

隨著社會民眾權利意識的提升，媒體行業的躍進式發展和互聯網知識和技術的普及，公共治理再也不是僅憑政府官員和行政機構自身就可力逮有余的，多元化治理主體的存在必然意味著民主和治理平臺的多樣化。實際上各地都在試行或實踐著一些頗具特色的變革性措施，如聽證會、議事堂、電視問政、圓桌會議、懇談會等等，不一而足。當前新一輪的國家治理轉型主要依賴于自上而下的推動，而中國的屬地管理體制又決定了大量的治理任務主要依賴于基層政府加以實施[13]。中國地域廣大、民族眾多、發展程度差異有別、風土人情豐富多樣，不必搞一刀切的制度設計和安排，可在現有地方創舉的基礎上，根據技術條件、資源供給和民情民意不斷豐富方法和優化程序，待行之有效之后，升格為較為正式的政策或法律，指引地方協商民主與治理創新的實踐。

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