PPP模式實踐探討

李燈強　陳莉莉　管志鵬

摘要：PPP模式的規范實施有助于平滑地方當期財政支出壓力，提升公共服務的質量和效率。省社科院承擔了2017年度湖北省重大調研課題“社會民生領域財政投入的市場化機制研究”，近期赴荊門市就此問題進行專題調研，本文對此進行了詳細介紹，以供相關人士參考借鑒。

關鍵詞：PPP；實踐；探討

一、荊門市推廣運用PPP模式的做法與成效

1.荊門市推廣運用PPP模式主要工作做法

（1）領導重視部門合力推進。一是成立由市主要領導掛帥的PPPI作領導小組，形成了“全市一盤棋、上下共聯動”的工作格局。2015年6月，荊門市率先成立了全省第一個市州級PPP專職機構——PPP中心。二是建立“雙向聯動”的協調機制。由市政府牽頭，建立財政、發改部門“雙向聯動”的協調機制，既注重協商溝通、又兼顧部門職責，做到信息共享、統籌推進、凝聚合力。

（2）狠抓規范管理嚴控風險。出臺《荊門市人民政府關于推廣政府和社會資本合作模式試點工作的意見》，制定了PPP項目統一操作規程、項目庫管理、社會資本選擇、咨詢機構考核等12項配套管理制度，建立了一套完善的制度體系，5大步19小步每一步相應工作內容都有制度明確，5個層面的專家評審都有相應的規范指引。嚴格規范項目可行性、支出責任以及履約風險的步驟和流程，提出“三個一律”原則，即：項目實施方案凡是沒有開展并通過物有所值評價的，一律不能按PPP模式建設；凡是不進行財政承受能力論證的，一律不安排財政預算；凡未經本級政府審批的，一律不進入政府采購程序。截至2017年12月底，納入荊門市市級項目庫的339個項目，總投資2970億元，都規范開展了“兩個論證”（物有所值和財政可承受能力論證）。

（3）勇于探索創新提質增效。一是堅持量體裁衣。嘗試“六種非常用”的運作方式。根據項目實際和投資方意愿，充分考慮項目領域、收益方式、特許經營期和物有所值等因素，大膽嘗試EPC+PPP（工程總承包+PPP）、BLOT（建設一租賃——運營—移交）、BLMT（建設——租賃——維護——移交）、OM（運營——維護）、MC（管理合同）、LOT（租賃——運營——移交）等6種非常用PPP運作方式。如，在竹皮河水環境綜合治理項目中，對中心城區地下排水管網采用OM（運營——維護）模式，有效提升項目的運營效率。二是完善“32個同步”的推進機制。即：項目識別與項目準備兩階段工作同步推進；物有所值評價、財政承受能力論證與實施方案編制同步推進；財政投資評審與項目預算編制同步推進；采購需求磋商與響應文件評審同步推進；項目談判和合同編制同步推進，既加快了項目落地和建設進程，又提高了建設效益。

（4）狠抓責任落實工作督辦。一是目標考核機制。荊門市在全省范圍內第一個將PPP項目建設任務納入政府工作目標責任考核和黨政領導班子年度政績目標考核?！蛾P于各縣（市、區）2016年黨政領導班子政績考核目標的通知》明確將PPPI作納入縣（市、區）和市直部門領導班子年度政績目標考核，層層落實主體責任。二是全程督辦通報機制。對所有納入實施計劃的PPP項目，編制項目推進“路線圖”，明確項目內容、操作步驟、時間節點，實行“掛圖作戰、跑表計時、到點督辦”。推行重點項目領導包聯制，精準對接每一個項目，實行“一個重點項目、一個領導包聯、一個秘書駐點”的“三個一”工作機制，定期編印督辦通報，一月一督辦、一月一通報。

（5）積極搭建平臺推介項目。圍繞產業轉型、城市轉型、生態環境治理、全域旅游、大健康養老、園區建設等領域，策劃一批投資規模大、示范帶動力強的項目。通過中央、省級信息發布平臺，及時發布項目信息；通過召開項目推介會、銀政企聯席會、新聞媒體宣傳等多種方式，搭建雙多邊項目對接平臺。截至2017年9月底，荊門市累計推介PPP項目133個。2017年11月全國PPP第三屆（上海）融資論壇會上荊門市篩選了28個PPP項目，總投資150億元進行專場推介。

2.荊門市PPP工作主要成效

繼2016年荊門市PPP工作實現全省“劉個第一”后，2017年繼續大力推進，PPP工作取得顯著成效。

一是入選省部級示范項目數量全省第一。截至2017年12月底，荊門市累計有20個PPP項目入選財政部和省級PPP示范項目，其中，入選財政部示范項目4個，入選省財政廳示范項目7個，入選省發改委示范項目9個。

二是落地PPP項目數量全省第一。截至2017年12月底，荊門市累計落地PPP項目56個，總投資276億元，吸引民間資本120億元。

三是獲財政部普惠金融專項獎補資金項目數量全省第一。2017年8月荊門市竹皮河流域水環境綜合治理、荊門劇院和沙洋縣鄉鎮污水處理廠等3個新建PPP項目共獲財政部普惠金融專項獎補資金1400萬元，項目數量居全省第一。

二、荊門市PPP實踐的啟示

（1）做明白的PPP。一些地方之所以PPP項目推進緩慢，重要的一個原因就是對PPP重視不夠，對PPP所知甚少因而對PPP存在畏難情緒，即使抓也落實不到關鍵環節。也有一些地方的實施機構當“甩手掌柜”將PPP托付給PPP咨詢機構，進展不順就歸咎于咨詢機構不得力。荊門市將PPP推廣工作提升到加快政府職能轉變、提升政府治理水平的高度，廣泛凝聚共識，形成從市主要領導到相關職能部門及PPP中心學懂弄通PPP、齊心協力抓落實的良好氛圍。市政府將PPP項目建設情況納入市政府常務會議議事內容，每月研究調度一次。

（2）做規范的PPP。唯有規范，方可行穩致遠。從財政部的政策表態來看，抓規范、嚴監管、控風險成為近期PPP行業發展的主基調。從其他省份的實踐來看，一些PPP項目因為推進中的不規范行為而舉步維艱甚至不少案例到了打官司的地步。荊門市從政府行為、項目決策、融資方案、招標投標、合同簽訂等各個環節進行規范，不合格的項目即使已經走了一些流程也堅決拿下，其目的不僅僅是為了防范債務風險，更是為了PPP的健康發展。荊門市第一個PPP項目——荊門劇院項目就已成功申報財政部普惠金融發展示范項目，將按預定時間完工并于2018年1月進入運營期。承擔這一項目咨詢服務的第三方機構湖北永業行咨詢公司亦經歷這一項目的“初體驗”后，發展成為湖北省內排名第一的PPP咨詢機構。

（3）做真開放的PPP。民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，是推動經濟社會發展的重要力量，是未來經濟增長的主要源泉。一些地方圖省事對民營資本變相設置壁壘，在PPP招標中設立非必要的注冊資金、資質等門檻。荊門市按照《關于大力促進民營經濟發展的若干意見》要求，對民營資本高看一等、厚愛三分，為民營資本提供更加公平的市場環境。截至2017年12月底，民營資本在荊門市已落地的PPP項目中，項目數占比58%，投資規模占比43%。

（4）做與時俱進的PPP。2014年以來，中央全面深化改革領導小組連續四年將PPP作為深化經濟體制改革的年度重點工作任務。國務院常務會議多次研究部署PPP工作。省委省政府也高度重視我省PPP的推廣運用。從全國范圍來看，PPP模式的推廣運用已從野蠻生長的“起飛期”轉向規范發展的“平飛期”，對于純政府付費項目已經進入從嚴控制階段。荊門市的經驗在于及時跟進PPP政策的調整變化，起步比其他市州早，成功申報并組織實施一批國家和省級PPP示范項目。在PPP政策趨緊后更加規范操作流程和注重績效考核，在項目策劃上優先選擇使用者付費項目。反之，在PPP發展中落后的地方，往往是對政策研究不透，一步落后步步落后。

（責任編輯：王文龍）