協同治理視域下鄉村自治的有效實現

董英

[摘要]鄉村治理現代化的實現需要創新社會治理體制，墨守傳統的思維與運作模式容易造成政府職能“越位”與治理資源碎片化等尷尬局面。協同治理視角下鄉村自治的實現有助于明確權責，構建多元主體共治的鄉村治理體系是既具有重要的政治價值又是保障基層民主實現的有益探索。在對協同治理的可行性及價值進行梳理的基礎上，進一步深入探討鄉村治理過程中所面臨的種種困境，進而將協同治理理念嵌入鄉村基層民主建設之中并尋求解決問題的措施，促進基層民主的實現。

[關鍵詞]協同治理；自治；困境；路徑

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A

中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化，創新社會治理體制”。新農村建設的偉大實踐保障了人民對美好民主生活的向往，而協同治理作為一種民主治理機制則引起了極大關注。鄉村治理的實現與協商民主的實踐具有較高的耦合性，人民群眾的政治參與是鄉村治理實現的關鍵，協同治理所倡導的“上下聯動”模式是治理的新常態，協作基于農村實際增進了多元治理主體之間的聯系，因此協同治理形式對補齊農村發展中的短板具有重要的理論意義與現實意義。

1 我國鄉村治理的歷史回顧

中國的民主發展之路是一條荊棘遍布之路，農村民主從醞釀、產生、萌芽、成熟是螺旋式上升發展的，協同治理作為一種新的治理形式與機制融入到鄉村民主發展的浪潮之中在法制層面與實踐層面成就斐然，黨群、干群關系融洽在一定程度上促進了農村問題的解決。民主懇談會、村民議事會都是民主發展的新形式，是緩解利益沖突、促進干群關系和諧符合農村發展實際的重大舉措。

1.1 治理

治理指“在管理一國的經濟和社會資源中運用公共權力的方式”，治理通常以維持政治秩序為目標是一種公共性、綜合性的政治行動。治理的主體是公共機構、私人或社會團體，可采用多種方式對管理對象進行管理，歷史與文化的差異造成了不同國家與組織之間治理方式的不同。治理倡導上下聯動而治理主體則通過協商合作的方式來處理公共事務。20世紀80年代推行的村民自治是村民進行自我管理與服務的基層治理方式，我們既要完善村民自治制度又要推進協商式民主的發展。

1.2 協同治理

協同治理來源于德國哈肯創立的協同學，協同治理理論則是在協同學的基礎上演化而來的，協同治理強調多元主體在平等、協商基礎上參與公共事物的治理，政府、市場與社會之間保持合作的伙伴關系。政府、公眾、社會組織共同協商解決鄉村治理過程中遇到的新情況、新問題，協同治理機制有利于吸納社會資源且保證民眾擁有真正的權利，參與式民主的實現保證了政府與民眾之間和諧的互動狀態，促使善治的實現。

1.3 協同治理的可行性

學術界認為協同治理模式在農村能夠得以存在且發展，離不開已有的條件所提供的肥沃土壤環境。合理的政治選擇是進行成功政治變革的重要轉折點，我國基層政治發展必須要扎根于廣大農村的社會現實，從而選擇合理的制度。協同治理的順利實施離不開已有的物質基礎、實踐基礎與文化基礎的支撐。

1.3.1 物質基礎。農村經濟基礎落后是變革難以實現的重要根源，改革開放以來廣大農村經濟得到了極大發展，作為社會命脈的經濟發展也為協商自治提供了發展的土壤。經濟的發展帶來利益格局的變化，村民之間、村民與村干部之間、村莊之間已經形成了一個復雜的利益關系網絡。利益復雜導致矛盾增多，此時協商共治就起到了很好的協調作用促進了鄉村治理民主的實現。

1.3.2 實踐基礎。新農村建設為協商的實現提供了平臺，作為主體的農民有序的政治參與是民主實現的條件。權利賦予農民維護農民利益是基層治理的內容也是保障協商實現的重要舉措。“群眾點菜”來實現政府與民眾的統一，多元主體共治需要吸納社會各方的力量，協商民主的建設有助于凝聚各主體的共識，改變以往基層治理中黨委政府唱“獨角戲”的局面。

1.3.3 文化基礎。協同治理的理念與中國傳統的“和合”文化有極大的吻合性，中國傳統的“合”文化思想中孕育著民主的理念，這種政治文化傳統為協同治理模式的發展提供了良好的文化背景。將協同治理嵌入鄉村自治研究中有利于基層民主的實現與保障農民的切實利益。協同治理包含的民主的價值理念與實踐是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要一環，民主的范圍更寬闊，是推動農村發展充滿活力的重大舉措。

1.4 協同治理的價值

改革開放以來，隨著社會主義新農村建設的政策的實施，一些利益群體和社會組織不斷涌現，農民參與村治的意愿愈加濃厚。鄉村治理在國家運轉過程中居于基礎性地位，越來越多的農民希望通過政治參與來表達自己的利益訴求，需要通過平等協商的對話平臺來匯集民意，解決好事關農民利益的問題創新鄉村治理的路徑并順應時代的要求。

1.4.1 協同治理有助于“協同政府”的構建。傳統的官僚制治理模式下政府部門面對責任時容易出現扯皮推諉現象、“越權”事件頻發，當今社會環境污染與腐敗問題仍未得到有效解決，政府部門在應對此類問題時能力仍略顯不足。公共事物的復雜性與關聯性對政府部門的傳統治理模式提出了質疑與挑戰。在協同治理理論下，通過對資源信息進行快速整合并加強部門、行業、層級之間的聯系，保證了鄉村治理有效性的實現。

1.4.2 協同治理有助于維護群眾利益化解社會矛盾。在城鎮化發展過程之中，協商治理的建設面臨著諸多的矛盾與問題。治理變革的關鍵在于保障廣大農民群眾的切實利益需求而協同治理路徑可以更好地實現權為民所用、利為民所謀。居于主體地位的農民在協商過程中需要享有充分的知情權、參與權與表達權，協商治理的新模式可以最大限度的集思廣益和匯集智慧，對于表達民眾意愿、改善干群關系、化解社會矛盾、避免以權謀私現象起到了促進作用。

1.4.3 協商治理促使協商共治的實現。梁漱溟指出古代中國推崇“權力至上”、官本位思想濃厚，缺乏合作、協商、共治的氛圍，協商共治體現中國傳統文化中的“和”理念，農民可通過討論、協商的方式實現自己的利益訴求。傳統政治文化格局中農民的知情權、參與權多被限制，協商共治環境下村民積極參與政治可以促使鄉村治理過程中各層級之間實現由分散狀態向協調狀態的轉變。協商所具有的教育效應培養了農民的合作效應有利于消除自我主義及功利主義價值觀的影響。

2 協同治理視域下鄉村治理面臨的困境

近年來，民主的發展如火如荼，不論是在理論研究還是實踐運行方面都取得了一定的成就。但由于鄉村民主發展過程中面臨問題的復雜性導致大部分學者關注理論研究，對民主發展過程中所遇問題應采取的解決對策研究略顯不足。協商民主的發展在部分地區實踐取得了一定成就但其背后仍然存在困境影響其實效，主要表現如下。

2.1 協商意識缺失瓶頸

協同治理模式在不少鄉村如火如荼開展，但由于鄉村環境與問題的復雜性，在實際運轉過程中仍有偏差。首先，村民對政治持冷漠態度。群眾作為治理主體參與政治的積極性取決于所參與的村級事務是否牽扯到自身的利益，對利益關聯程度低的協商議題表現出冷漠狀態造成政治冷漠癥現象出現。部分鄉村官僚主義存在干部以權謀私現象存在造成村民認知出現偏差，村中事務依舊取決于干部意志。其次，村干部在其位不作為。部分鄉村干部對協同治理運作模式認同感不強，對基層治理中民主概念缺乏深刻認識，現實工作中畏難積極性受挫。另外，村干部擔心協商的實行會損害自身利益并削弱權利因此不作為。最后，協商議題忽略重大事項。不少農村的協商議題并不是涉及村民切身利益的問題而是選擇一些無關緊要的事項嚴重影響了村民參與政治的積極性，部分鄉村在基層治理實踐過程中對上級制定的規章制度的曲解也造成民眾對基層民主的追求持漠然態度。

2.2 協同治理主體能力缺失瓶頸

協同治理的關鍵在于在一個對等公平的平臺上對村民的核心利益進行協商，采取有效措施化解社會矛盾并將解決措施付諸實踐。但部分地區鄉村民主發展處于萌芽探索階段，在實際運轉中并不完善。首先，治理主體能力較弱。村委會難以有效承擔自身肩負的責任去解決群眾面臨的切身問題，村民的文化素養低以及功利主義傾向嚴重，不能理性的考慮自身利益與集體利益的關系。其次，行政化色彩濃厚。缺乏足夠制度保障的情況下協商民主的發展顯得蒼白無力，官本位思想的長期存在導致官員自身產生優越感，利用職權謀私，腦海中根深蒂固的等級觀念使其忽視農民群眾的利益訴求。另外，部分地區村民在參與政治活動時缺乏理性思考，利益導向型價值觀主導意志，對無利可圖的活動持冷淡態度，政治冷漠的存在反應了公共責任心的缺失。

2.3 最后一公里困境

村民的政治參與冷漠與不足是鄉村治理中重大問題，鄉村治理中對內的脫離與農民的政治冷漠現象相伴產生，對作為主體的村民動員不足政治參與就會缺失導致治理者唱起了“獨角戲”。首先，鄉村治理危機重重。基層政府面臨的是一個不規則的鄉村在執行上級政策的過程中容易出現偏離政策初衷的現象且監督無力，合法化危機產生村民有效參與缺失。其次，功利主義傾向導致尋租現象頻發。通過締結利益共同體獲得不良收入來自鄉村內部的利益訴求得不到該有的重視。“內卷化”現象的出現對公共利益與秩序造成了極大損害，治理資源“黑化”色彩濃厚。最后，動員群眾積極參與。從體制上進行調整對動員農民的組織結構進行重建，建立合理利益維系下的村莊結構，走群眾路線依靠農民群眾并積極動員農民群眾參與到鄉村治理中來。

2.4 治理資源“碎片化”瓶頸

資源不足是鄉村協同治理發展過程存在的障礙之一。首先，治理資源不充足。政府部門難以全面顧及到多元主體的利益需求，留守兒童與老人問題、養老保險問題等都是涉及群眾切身利益，需要認真解決的問題，繁瑣的行政任務使得鄉村發展缺乏足夠的時間與物質支持，成本增大協商難度增加。其次，資源分配“碎片化”現象嚴重。鄉村治理中治理主體通過對自身所擁有的治理資源的數量與質量進行支配來達到實現自身利益訴求的目的，但基層民主治理實現所需資源存在嚴重碎片化現象。最后，政府依靠自身的剛性政策進行“非法”治理、民間組織侵犯非成員的村民利益。這損害了治理績效的提升不利于治理能力與體系的現代化的實現，部分地區“空殼化”現象以及內生動力不足嚴重影響新農村建設的實現，不利于全面建成小康社會的實現。

3 協同治理機制優化路徑分析

我們從多中心治理理論的視角出發，借鑒協同學的理論框架以“協同性政府”為主導力量來達到多中心治理下的“善治”狀態。從結構層面與操作層面進行協同體系的建設，建立時空、人本與服務需求下的協同理念，優化治理策略，以“協同思維”為指導在鄉村治理的實踐過程中發揮“協同效應”形成“上下聯動，內外合作”的協同治理機制。

3.1 樹立協商理念改進治理機制

協同治理有助于凝聚共識協調多元主體之間的利益關系促進善治的實現，首先，確立多元主體合作的制度化路徑。改變政府越權現象促進社會與行政權力的互動，減少行政化傾向帶來的危害。同時建立健全完善的權利運行監督機制保障村委會運作的目的始終圍繞村民利益。其次，將協同治理理念銘記于心。以往我國的村級治理一般是通過行政命令的方式來進行治理，這種僵硬的管理體制削弱了政策的執行力，以權謀私、陰奉陽違現象屢見不鮮。因此，將協商治理的理念引入到鄉村的橫向縱向治理中萬般必要，通過協商與調節來滿足村民的利益需求，多治理主體之間的協商有助于改善行政體制僵化的現狀。另外，積極探索自治的新形式。近年來部分地區出現的治理方式如“民主懇談會”都是治理的新形式，在治理過程中弱勢群體的話語權得到了保護，通過自由、民主、協商的方式所做出的決策更具有合法性，有利于共治、多贏與善治的實現。

3.2 加強黨建引領健全民主協商機制

農村基層黨組織在鄉村治理過程中的作用不容小覷，在社會主義新農村建設中扮演著引領者的角色。首先，確保黨組織領導地位。經濟新常態的發展趨勢決定了鄉村治理問題的重要性，農村發展速度快慢與質量的高低與黨組織關系密切。協同治理理念要求基層黨組織堅定不移的走群眾路線，轉變觀念并以新的領導方式來引導多元治理主體積極參與鄉村建設。其次，創新基層黨組織的領導方式。村民通過村民會議進行協商，集思廣益并聽取各方意見在民主、平等、協商的基礎上對事關農民切身利益的問題作出決策，保障群眾利益訴求的實現。黨組織在了解群眾意愿的基礎上通過協商的方式處理村中的事務，促進協商的制度化與法制化建設。最后，民主協商的引入。鄉村協同治理形式的發展離不開法治的保障，在法律上對協商的主體和程序進行規定，強化村民的民主意識與法治意識。民主的制度化發展與權威的確立離不開法治的保障，只有從法律上保證才能確保民主的權威性村民才會自覺認同。

3.3 構建鄉村治理共同體

治理舉措的下沉對深化新農村建設來說至關重要，社會治理體系的完善呼喚著基層治理的變革。鄉村社會治理的完善需要協調各方因素，既包含以血緣為基礎的家族勢力的內生性因素，又包含起硬約束作用的法律的內置性因素。首先，協調多元主體之間的利益。我國農村人口居多，農民是鄉村治理的主體。在未來的發展過程中，應協調好村民、政府與社會力量之間的關系。其次，將社會力量引入鄉村治理。在鄉村治理過程中凝聚多元主體的力量通過協商的方式來進行基層事物治理，這項舉措的實施有助于保護村民的合法利益訴求并促進基層民主的完善。最后，多主體合作進行鄉村建設。鄉村自治組織與草根性組織在鄉村秩序維穩和資源配置中發揮著同等重要的不可低估的作用，政府要對此類草根性組織進行積極正面的引導，保障基層治理中話語權的暢通。

3.4 完善治理資源配置體系

鄉村治理的有效實現既需要“硬制度”的引導又需要“軟制度”的影響，合理完善的資源配置體系對鄉村有效治理的實現不可或缺。從協同學的視角來分析我國的鄉村治理正朝著協同治理的方向嬗變。多中心治理理論強調多元主體之間的合作，補齊我國治理體系中農村發展這塊短板需要協調各主體利益，優化資源配置體系。首先，鄉村政府權利應公開化、透明化運作，針對內生動力不足的困境，可引入績效評估來對治理績效進行客觀評價并作為公務員晉升的指標之一。其次，依法規范民間組織的發展與運作，通過稅收來扶持那些與民生民主實現密切聯系的組織，發揮資源的凝聚力作用。最后，積極建設民主與法治的文化氛圍。治理主體通過對話、協商的方式來進行治理，治理主體的民主素質得到了提高，通過鞏固文化軟實力的方式來為鄉村治理提供文化上的驅動力。

4 結語

綜上所述，盡管村民自治制度在農村基層社會治理中起著舉足輕重的作用，但依然存在不少問題。協商民主對補齊農村發展的短板實現中華民族偉大復興具有重要的現實意義但在實際推行過程中仍然存在諸多困難與阻力，協同治理體系的建設是一項長期的、復雜的工程，應立足于農村的實際、遵循農村發展的規律，一蹴而就是不現實的想法。

協商民主作為政治民主發展的新生事物充滿著機遇與挑戰同時也存在不少成功的先例，如浙江溫嶺的民主懇談會、河南鄧州的“4+2”工作法充分體現了協商民主這“花朵”在農村實施允許的可行性。但在農村的實踐過程中存在許多理論、實踐、思想、行為、體制與政策上的限制民主發展的因素需要我們擁有足夠的勇氣與決心在實踐中創新、錘煉民主發展的新模式、新形式。

只有加強黨和政府的領導并積極動員社會力量的參與且依靠農民的首創精神，我國的協商民主發展才能形成一條成熟之路，中國的基層民主發展才會“驕陽似火”。英國自由主義者約瑟夫·拉茲曾說：“對于新的政治信仰的認識和接受是一個長期復雜的過程”。只有讓廣大農民參與到協商中來并得到自身權益的正當維護才會真切感受到制度的可行性并大力支持，只有這樣我國的鄉村治理之路才會更加完善。

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