新型城鎮化背景下西部偏遠山區義務教育布局調整：機制、路徑與對策

[摘 要]教育布局與人口空間分布密切相關。中國近10余年來“撤點并?！钡臎Q策模式、政策實踐及其帶來的突出問題，體現了教育布局調整決策行為的失范和驅動機制的失靈。新型城鎮化背景下西部偏遠山區農村義務教育布局的調整，必須與新型城鎮化進程及空間格局相協調，與西部偏遠山區的具體實際相結合?？茖W制定農村義務教育發展與布局規劃，從發展教育社會組織、保障社會公眾的參與權與話語權等方面，重塑農村義務教育管理體制，完善農村義務教育布局調整驅動機制，推動和保障西部偏遠山區義務教育持續健康發展。

[關鍵詞]新型城鎮化；西部偏遠山區；義務教育布局；影響因素；驅動機制

[中圖分類號] G620 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）06-0030-08

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.06.007

近10余年來，隨著我國城鎮化進程的不斷加快和農村剩余勞動力轉移規模的不斷擴大，進城務工人員隨遷子女逐年增加，加之農村人口出生率持續降低，導致農村學齡人口數量日益減少。在此背景下，國務院于2001年5月下發了《關于基礎教育改革與發展的決定》的文件，旨在優化農村教育資源配置，全面提高中小學教育的投資效益和教育質量。然而，由于許多地方政府對國家農村義務教育布局調整政策存在理解上和認識上的偏差，在布局調整實踐中片面追求調整速度和規模效益，采取“指標化”和“一刀切”的做法，導致國家調整和優化農村義務教育布局的初衷在許多地方演變為不切實際的“撤點并?！边\動[1]。“撤點并?！辈粌H造成大量農村學校和教學點消失，使得農村學生的求學之路變得異常艱難和遙遠，而且導致了新一輪的輟學問題。統計數據顯示，我國小學輟學率在2011 年已上升至8.22‰，這意味著每年約有80～90 萬農村小學生輟學[2]。在此背景下，國務院辦公廳于2012年9月下發了《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，指出我國“農村義務教育學校大幅減少，導致部分學生上學路途變遠、交通安全隱患增加，學生家庭經濟負擔加重，并帶來農村寄宿制學校不足、一些城鎮學校班額過大等問題”，明確提出“堅決制止盲目撤并農村義務教育學?！薄霸谕瓿赊r村義務教育學校布局專項規劃備案之前，暫停農村義務教育學校撤并”。然而，在我國農村地區，盲目的“撤點并?！眳s依然存在。根據2015年全國教育事業發展統計公報顯示，我國義務教育階段學校24.29萬所，與2014年相比減少了1.11萬所[3]。目前，由大規模“撤點并?！彼斐傻霓r村義務教育“城擠、鄉弱、村空”的局面和農村學齡兒童“上學遠、上學貴、上學難”等突出問題尚未解決，又出現了中心校變空心校、幼兒園小學化等新問題。

我國西部地區自然條件差，地域分布廣，是我國經濟最貧困和社會發展問題最突出的區域。受自然條件和社會經濟等諸多因素的影響，“撤點并?！苯o西部偏遠山區義務教育帶來了更為嚴重的影響。新時期，我國農村義務教育發展面臨新的形勢和背景。一是國家暫停農村義務教育學校撤并，反思近10余年來農村學校撤并帶來的突出問題以及規范農村義務教育學校布局調整，將是目前和未來我國農村義務教育發展面臨的迫切任務和重要議題；二是我國對城鎮化戰略已做出重大調整，全面推進以“大中小城市、小城鎮、新型農村社區互促共進和協調發展”的新型城鎮化，將是我國城鎮化戰略的基本目標和方向[4]。在此背景下，分析西部偏遠山區農村義務教育發展現狀及面臨的突出問題，分析新型城鎮化背景下人口流動的趨向，探討西部偏遠山區義務教育布局調整的驅動機制及基本對策，對指導新時期我國西部偏遠山區義務教育有序調整、合理布局和健康發展具有極為重要的理論和現實意義。

一、西部偏遠山區義務教育布局調整狀況及帶來的突出問題

（一）西部偏遠山區義務教育布局調整狀況

義務教育布局調整是在一定行政區域內，地方政府依據區域自然地理、社會經濟、人口數量、人口結構及空間分布等因素，對義務教育學校空間布局進行的合理和有序的動態調整過程。“撤點并校”作為義務教育布局調整的一種具體形式和手段，是指我國2001年正式開始的對全國農村中小學的布局調整，即大量撤銷農村原有的中小學，使學生集中到中心學?；虺擎倢W校上學。“撤點并?！币詠?，我國農村中小學數量大幅度減少。21 世紀教育研究院2012年發布的《農村教育布局調整10年評價報告》指出，在21 世紀初的10年里，我國農村初中減少過萬所，減幅達四分之一，小學減少近23 萬所，減幅達52%，幾乎每小時就要消失4 所學校（圖1）[5]。

我國西部偏遠山區由于自然條件差，社會經濟落后，人口居住分散，學校規模較小，“撤點并?！钡臄盗亢土Χ冗h大于其它地區。根據對西部部分偏遠鄉鎮的調查①，近10余年來西部偏遠鄉鎮農村學校撤并數量巨大（表1），特別是農村小學和教學點撤并數量較多，給適齡兒童上學帶來了諸多困難和問題。以甘肅靜寧縣威戎鎮為例，近10余年來，全鎮義務教育撤點并校力度不斷加大，共撤并初級中學、完小和教學點11所（個），其中撤并初級中學1所，小學7所，教學點3個，完小和教學點數量由2000年的21所減少到2012年的12所[6]。

（二）西部偏遠山區義務教育布局調整帶來的突出問題

農村義務教育布局調整，是我國城鎮化背景下優化配置教育資源和教育布局的基本趨勢，在整合教育資源、提高辦學效益、緩解農村學校師資緊缺狀況等方面發揮了重要作用。但也應當看到，“撤點并?！睂r村義務教育發展帶來了許多負面影響。特別是我國西部偏遠山區，在自然條件和社會經濟等多種因素的影響和制約下，城鎮化水平低，人口居住分散，基礎設施與公共服務嚴重不足，“撤點并校”對其義務教育的負面影響更為突出和嚴重，主要表現在以下幾個方面。

1.“撤點并?！睂е聦W生上學路途變遠，交通安全隱患顯著增加。大規模的“撤點并?！?，導致學校服務半徑過大，山區學生上學路途明顯變遠，交通負擔和安全隱患增加。根據對西部部分偏遠鄉鎮的調查，“撤點并?！焙笪鞑科h山區學生上學的單向路程大多在4公里以上，有的甚至達到7～8公里。如靜寧縣威戎鎮新華小學、馬山小學和楊灣小學在并入新勝小學后，導致新華村、馬山村、楊灣村的學生上學路程顯著增加，其中最遠的學生上學路程達7公里；水泉灣和馬山兩個教學點被撤并后，1-3年級的低齡兒童不得不到7公里以外的學校上學[7]；再如貴州肇興鎮肇興中心小學在并入歸榪、己倫、宰柳和岑所4所小學后，一些村莊的學生上學距離達到15公里[8]。與此同時，西部偏遠山區由于地形復雜，交通條件落后，學生們每天或步行或乘坐各種交通工具奔波于山路上，導致學生上學路途的安全風險顯著增加，交通事故頻繁發生。

2.學校撤并與學生數量變化嚴重脫節。撤點并校以來，我國不同地區均不同程度地存在學校撤并與學生數量變化脫節的問題。從全國范圍來看，全國縣域內小學及教學點由2001年的57.86萬所（個）減少到2010年的30.77萬所（個），減幅達46.81%；全國縣域內小學在校生由2001年的1.09億減少到2010年的0.81億，減幅為25.25%。兩者減幅相差21.56個百分點[9]。在西部地區特別是西部偏遠山區，學校撤并與學生數量變化脫節的問題更為突出。以甘肅省靜寧縣威戎鎮為例，全鎮小學學生數量在2000年和2012年分別為2437人和2586人，變化幅度不大，而同期全鎮小學和教學點數量減少了9所（個），減幅達41.18%。

3.“撤點并?！苯o學生學習和學校教學帶來嚴重影響。一方面，由于走讀學生早出晚歸，在上學途中不得不花費大量的時間和精力，不僅導致學生正常的休息和學習時間難以保證，而且給學生的身心健康帶來嚴重的影響，厭學現象日益嚴重；另一方面，由于“撤點并?！蓖鶎邓鶎W校撤消后并入另一所學校，導致學校學生規模和班級規模明顯增大。巨型學校和大規模班級的產生，對教學效果和教學管理帶來嚴峻挑戰。如在貴州肇興鎮，全鎮規模最大的學校學生數量達398人，規模最小的學校學生數量僅為49人，兩者相差8.1倍[10]；甘肅靜寧縣威戎鎮規模最大的小學（威戎小學）學生數量達1356人，規模最小的小學（楊橋小學）學生數量僅為93人，兩者相差14.6倍[11]。此外，一些寄宿制學校因缺少專職管理人員，寄宿學生的管理服務主要由老師兼職完成，導致教師工作量加大，對學校教學工作的正常運行和教學質量的提高也帶來嚴重影響。

4.“撤點并?！睂е锣l村社區經濟文化要素流失和村莊文化凋零。學校不僅可以為社區提供教育服務，還是社區經濟文化的重要促進性要素。對于我國鄉村地區而言，鄉村學校不僅承載著教書育人的功能，更是鄉村文化的核心載體和文化高地，對維系鄉村社會文化情感、文化生態及鄉村社會文化心理具有廣泛和深刻的影響[12]。近10余年來“撤點并?！钡拿つ客七M，給鄉村文化建設帶來了嚴重的負面影響，表現在鄉村文化載體缺失、村莊凝聚力弱化、傳統鄉村文化傳承受阻、鄉村文化生態退化和鄉村人文生活韻味缺乏等許多方面，最終導致村莊文化的凋零和鄉村教育生態的蛻化。特別是對于西部偏遠少數民族地區而言，“撤點并校”對傳統民族村寨文化的影響更為突出[13]。除此之外，“撤點并?！边€帶來了教育不公平問題加劇、農村家庭教育負擔加重等突出問題。

二、西部偏遠山區義務教育布局調整的影響因素

（一）自然地理因素

自然地理條件是區域社會經濟發展的基礎。一定區域的自然地理條件，在很大程度上決定和制約著本區域社會經濟發展的類型、水平及空間分布格局，對區域產業結構、人口分布、聚居特征、公共服務、道路交通等具有廣泛和深刻的影響。我國西部偏遠山區自然條件差，地域分布廣，地貌類型復雜多樣。據統計，我國西部12個省區土地面積為660.83萬平方公里，其中山地面積就占86%以上；我國西部地區有山區縣492個，占西部地區總縣數的62.5%；國家“八七扶貧攻堅計劃”確定的592個貧困縣中，有249個分布在西部山區。受自然條件的影響和制約，一方面我國西部偏遠山區經濟發展條件較差，不僅導致山區產業結構單一，經濟發展落后，而且導致地方財政困難，公共服務投入嚴重不足；另一方面受地形等自然條件的制約，西部偏遠山區村落規模較小，人口分布極為分散，進一步加大了教育、醫療、交通等基本公共服務建設的難度。

（二）人文社會因素

影響西部偏遠山區“撤點并?！钡娜宋纳鐣蛩匕ㄈ丝谝蛩?、經濟因素和政策制度因素。各影響因素相互制約、相互作用，共同推動西部偏遠山區義務教育布局調整和演變。

1.鄉村人口的變化為“撤點并?！碧峁┝丝陀^依據。人口的變化包括人口數量、人口質量和人口結構等方面。教育與人口有著密切的關系，兩者互相依存、互為對方存在的前提，它們之間的關系不僅自古有之，而且隨著社會的發展越來越密切[14]。教育與人口之間的關系，決定了現存的人口狀況與人口發展趨勢對教育規模、結構、速度、形式及至目標和內容的廣泛影響，同時通過教育反作用于未來的人口數量、質量和結構[15]。從人口總體增長趨勢來看，我國人口自20世紀90年代開始已進入低速增長階段。與此同時，伴隨農村人口出生率的下降和城鎮化進程的不斷加快，我國農村人口數量已呈現迅速下降的趨勢，特別是0～14歲的青少年人口逐漸減少，成為農村人口中數量最少的群體[16]。相關人口學研究進一步表明，2000—2050年我國農村小學適齡人口將不斷減少，除在2020年前后略有回升外將基本呈現持續減少的趨勢[17]。我國西部偏遠山區社會經濟落后，外出務工的農民工群體數量龐大，加之部分家庭子女隨父母外出在異地就學，更加劇了偏遠山區農村人口數量和結構的變化。農村人口和學校生源的快速減少，成為“撤點并?！苯枰酝七M的客觀依據。

2.“雙調整”為“撤點并校”提供了政策支持和制度空間。20世紀80年代中期至2000年，我國農村教育的投入主要來源于財政撥款、教育費附加和教育集資3個方面，其中教育費附加和教育集資成為農村教育經費的主要來源。2001年，我國相繼出臺了與農村教育發展密切相關的3項重大改革措施。一是為了減輕農民負擔，我國開始實施農村稅費制度改革，取消了農村教育集資和農村教育費附加，政府財政撥款成為農村教育經費的唯一來源，縣鄉財政收入銳減，農村教育經費大幅度減少。地方政府面臨財政入不敷出、教育經費嚴重不足的巨大壓力；二是為了緩解“分級辦學、分級管理”體制下鄉鎮政府的財政壓力，國務院對農村義務教育管理體制進行了重大調整，開始實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制；三是國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，要求因地制宜調整農村義務教育學校布局。面對縣級財政困難，農村教育經費嚴重短缺的客觀現實，我國縣級政府利用“雙調整”所提供的制度空間和政策支撐③，開始大幅度撤并縣域農村中小學和教學點，席卷全國的農村中小學“撤點并?！边\動拉開帷幕。西部偏遠山區經濟發展落后，許多縣級政府的財政狀況基本上是“吃飯財政”甚至是“討飯財政”[18]。在農村稅費改革、地方財政困難和財政撥款有限的背景下，農村義務教育經費缺口巨大，所面臨的問題更為嚴峻和突出。一些地方甚至因長期拖欠教師工資，導致教師群體性上訪的事件時有發生。在實行“以縣為主”的教育管理體制后，縣級政府不僅有對所管轄中小學進行布局調整的權力，更增強了其通過布局調整來減輕財政壓力的動力[19]。

3.城鎮化為“撤點并?！碧峁┝藨鹇灾?。城鎮化是社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業和服務業為主的現代城市型社會轉變的過程，是人口向城鎮集中并由此推動城鎮發展的過程，伴隨著這一過程的推進帶來了國家的經濟結構、社會結構和生產方式、生活方式的重大轉變。改革開放以來，伴隨我國經濟的快速發展，我國城市化水平不斷提高，城鎮化進程不斷加快。1978—1984年，在農村經濟體制改革的推動下，我國城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點；1985—1998年，伴隨鄉鎮企業的蓬勃發展和城鎮建設步伐的加快，我國城市化進入全面推進階段，1998年城市化率已提高到30.42%。與此同時，我國城市化已從沿海向內地全面展開，建制市和建制鎮數量迅速增加。2000年10月，中共中央“十五”規劃的建議中就提出：“隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快，中國推進城市化條件已漸成熟，要不失時機實施城鎮化戰略。”“十五”時期，我國城鎮化率年均增長1.4%，“十一五”時期年均增長0.9%，城鎮化水平從2005年的42.99%提高到2009年的46.59%；2011年，我國城鎮化率首次超過50%，達到51.27%，城鎮人口達到6.91億；2016年，我國城鎮化率已達57.35%，城鎮常住人口達7.93億。城鎮化進程的快速推進，使傳統的農村義務教育布局結構和形態面臨新挑戰，形成“小學向鄉鎮靠攏”“初中基本在鎮和縣城”的農村義務教育空間布局形態。需要指出的是，盡管一些地方將城鎮化和“撤點并?！泵つ康亟Y合在一起，采取“以校擴城”的不切實際做法，將教育當成拉動城鎮化的工具和手段，但教育城鎮化將是農村教育發展不可逆轉的趨勢。

三、西部偏遠山區義務教育布局調整的驅動機制及其缺陷

（一）農村義務教育布局調整的驅動機制

農村義務教育布局調整受到多種因素的影響和驅動。其驅動機制的基本構成要素可分為3類：一是作為動力源的驅動者；二是作為驅動對象、接受驅動的受動者；三是介于驅動者和受動者之間的動力傳輸體系[20]。從理論上分析，在義務教育布局調整的驅動過程中，承擔驅動者角色的有政府和地方居民，學校是接受驅動的受動者。政府往往通過政策、管理、服務、規劃和基礎設施建設等手段實現對義務教育布局的影響和干預。地方居民是義務教育布局調整的直接參與者，在維護鄉村文化和提高鄉村教育水平的基本驅動力、國家法律制度的約束力、基本價值觀和政治參與能力等因素的共同作用下，直接對義務教育布局產生影響。與上述3類基本要素相對應，義務教育布局調整的驅動過程主要包括4個基本環節（如圖2）：（1）動力產生，動力源開始發生作用，形成驅動過程所需動力；（2）動力傳輸，通過相應的傳輸體系將動力傳輸給受動者；（3）驅動形成，受動者在所接受的動力推動下，展開自己的發展過程；（4）驅動反饋，驅動結果通過傳輸體系反饋給動力源，對驅動過程進行調整和矯正。

義務教育布局調整的4個環節是相互聯結的，各影響因素通過各個環節發生作用，驅動機制就是存在于這些相互制約和相互作用之中。需要指出的是：動力源的形成和動力的產生是一個發展變化過程，總是在自身矛盾運動和驅動過程的時態聯結中不斷躍遷到新的層次。同時，驅動者與受動者之間的聯系存在著疏密程度的差異，因而動力傳輸也存在直接傳輸和間接傳輸等情況。在農村義務教育布局調整的過程中，正常的情況是構成驅動機制的各類要素都能比較好地發揮作用，驅動過程能夠比較順利地展開，推動農村義務教育布局不斷優化；而相反的情況則是有關要素的作用不到位，驅動過程受阻或出現偏差，農村義務教育布局調整或顯得動力不足，調整緩慢，或顯得盲目無序，雜亂無章。

（二）現行調整驅動機制的缺陷

1.動力主體的缺陷。在西部偏遠山區義務教育布局調整的驅動機制中，動力主體的缺陷主要表現在主體結構的單一和結構要素的功能未能正常發揮。一方面在義務教育布局調整過程中，地方居民、教師和學生不僅是直接的利益相關者，也是動力主體結構和動力源的有機組成部分。但由于我國教育管理體制和地方政府決策機制不健全，地方居民、教師和學生缺乏參與決策的途徑和能力，政府實際上成為唯一的動力主體，并憑借所擁有的權力，通過政策制定、資源配置，規劃管理和基礎設施建設等手段，實現對義務教育布局調整的管控、干預和影響；另一方面地方政府的基本職能是為社會提供經濟性公共服務、社會性公共服務和制度性公共服務，擔負著提高鄉村社會公共服務水平，為鄉村社會經濟發展創造良好環境等重大職責。然而，在社會經濟落后的西部偏遠山區，許多地方政府的職能存在著嚴重缺位、越位和錯位現象，工作缺乏目標和熱情，對基礎設施建設、教育發展及其它公共服務缺乏長遠規劃和科學論證，服務意識、服務能力和服務水平差。地方政府職能的缺陷，不僅直接影響到農村義務教育的健康發展，而且對鄉村社會經濟的發展也帶來了諸多負面影響。

2.動力傳輸的缺陷。在西部偏遠山區義務教育布局調整的驅動機制中，動力傳輸系統的缺陷主要表現在兩個方面。一是政府力量作用于社會的渠道和手段比較單一，工作中重行政命令，輕公眾參與，施政方式和工作方法簡單。單一的行政工作手段，導致動力傳輸不暢，決策實施受挫，政策與發展脫節，甚至導致當地居民等利益相關者群體性抗議和上訪事件時有發生；二是教育類社會組織缺乏，政府與教育利益相關者之間缺少有效聯結和溝通的橋梁與紐帶。教育類社會組織是公益性社會組織，是社會管理和公共服務的合作者。它不僅具有彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，而且是建設和諧社會的重要機制；不僅是重要的促進鄉村教育和社會發展的動力傳輸組織，而且在國家治理體系和治理能力現代化的進程中扮演著十分重要的角色。西部偏遠山區社會經濟發展落后，農村教育社會組織極度缺乏，不僅使農村義務教育布局調整和優化缺失了一支重要的力量和借以傳輸各種動力的渠道，而且嚴重影響到鄉村社會、經濟和文化的和諧健康發展。

3.驅動反饋的缺陷。驅動反饋是將驅動結果反饋給動力主體，由動力主體對驅動行為進行調整和矯正的過程。在我國現實的義務教育布局調整驅動機制中，動力傳輸系統存在嚴重的缺陷，不僅導致由驅動者指向受動者的動力傳輸不暢，而且也導致由驅動結果指向驅動者信息反饋受阻，傳輸路徑不通，調整矯正緩慢。近10余年“撤點并校”運動帶來的突出問題，在撤并伊始就已完全顯露并日趨嚴重。然而，這些問題歷時10余年之久，在大量的媒體報道和學術界的高度關注下才引起國家層面的高度重視，充分暴露出我國地方政府在驅動反饋機制方面存在嚴重的缺陷。這種驅動反饋的缺陷，不僅導致群體上訪成為利益相關者表達合理訴求的唯一方式和途徑，而且導致驅動主體調整矯正緩慢，驅動機制難以正常運轉，最終導致農村義務教育布局調整盲目和無序發展。

四、新型城鎮化背景下西部偏遠山區義務教育布局的調整與發展

教育布局與人口的空間分布緊密相關，兩者互為依存、相互制約。教育布局調整既要重視一定區域人口發展變化的歷史，也要對區域未來人口數量和空間分布的變化趨勢進行分析預測[21]。新型城鎮化背景下西部偏遠山區農村義務教育布局的調整和發展，必須堅持與新型城鎮化進程及空間格局相協調，與西部偏遠山區的具體實際相結合，以教育公平為前提，以教育均衡發展為目標的基本原則，以戰略眼光去規劃農村教育，以統籌協調的思路去發展農村義務教育。其基本對策主要包括以下幾個方面。

（一）科學制定農村義務教育發展與布局規劃

新型城鎮化是我國城鎮化戰略方針的重大調整，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化[22]，必將對我國人口空間分布產生廣泛和深刻的影響。在新型城鎮化背景下，我國人口流動與空間分布將表現出以下新的特征和趨勢：一是我國傳統的城鎮化路徑和模式將被打破，人口的流量和流向將發生顯著變化，人口向大中小城市、小城鎮、新型農村社區多元流動的格局將逐步顯現；二是小城鎮人口集聚功能逐漸增強?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》指出：要將“推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與服務“三農”相結合”“根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，統籌布局建設學校、醫療衛生機構等公共服務設施”。我國西部地區城鎮化水平低，城市首位度高，城鎮體系結構極不合理。新型城鎮化規劃的制定和實施，必將引導和推動西部地區鄉村人口向小城鎮合理流動，小城鎮人口集聚功能將逐漸增強；三是新型農村社區建設將進一步優化人口空間分布。我國新型城鎮化戰略及規劃明確提出：“要適應農村人口轉移和村莊變化的新形勢，科學編制縣域村鎮體系規劃和鎮、鄉、村莊規劃”“以中心村為核心，以新型農村社區建設為抓手，積極穩妥推進遷村并點，提高農村基礎設施和公共服務水平”。在此背景和條件下，西部偏遠山區義務教育布局的調整，必須依據未來人口多元流動的趨勢與特征，在廣泛深入調研和科學分析論證的基礎上，制定出科學合理和切實可行的農村義務教育布局規劃，以規劃引領、指導和規范農村義務教育發展和布局。特別是在縣域和鄉鎮國民經濟和社會發展規劃、城鎮體系規劃和新農村建設規劃等相關規劃中，應將義務教育發展和布局作為重要內容納入規劃體系中，使其與農村社會經濟發展、基礎設施與公共服務等建設配套銜接、統籌協調，從而提高規劃的綜合性、科學性和可操作性。

（二）加大農村義務教育投入

農村義務教育的發展必須以可靠的財政投入為基本保障。我國西部地區特別是西部偏遠農村地區經濟發展落后，農村義務教育經費投入嚴重不足。因此，必須加大農村義務教育財政支出，保障農村義務教育健康發展。一是應進一步改革和完善教育管理體制，明確各級政府在農村義務教育發展中所承擔的財政責任；二是應充分考慮西部偏遠山區自然環境和社會經濟發展的特殊性，根據我國經濟發展水平的區域差異，加大中央政府對西部偏遠山區義務教育發展的財政轉移支付力度；三是應摒棄經濟視域下“效率優先”的教育發展理念，樹立教育視野下“公平優先，兼顧效率”的教育執政理念，適度保留西部偏遠山區鄉村小學和教學點，以堅實可靠的財政投入保障城鄉義務教育均衡發展。

（三）加強農村學校教師隊伍建設

師資力量對教育發展具有至關重要的作用，尤其在農村義務教育教師隊伍建設方面，應充分認識我國西部偏遠山區教師工資待遇低、師資力量薄弱的現實，通過相關政策的制定和落實，切實加強農村義務教育教師隊伍建設。一方面，應通過設立專項津貼，提高偏遠山區小學和教學點的教師待遇，并在工資晉升、職稱評定等方面給予傾斜和激勵；另一方面，應建立和完善縣域教師交流輪崗和考評制度，推動城鄉師資力量合理流動，促進城鄉師資流動常態化。

（四）完善義務教育布局調整決策機制

義務教育改革和布局調整事關學生的健康成長和廣大人民群眾的切身利益，事關我國教育事業的持續健康發展。近10余年來我國農村盲目的“撤點并?！边\動及其由此帶來的許多突出問題，充分反映出我國義務教育布局調整決策機制仍存在重大缺陷和不足。因此，應從合理性與合法性的高度，嚴格規范義務教育改革決策行為，完善義務教育布局調整決策機制。首先，應通過建立健全相關法律制度，充分保障社會公眾在農村義務教育改革和布局調整中的參與權與話語權，廣泛聽取社會公眾對農村義務教育布局調整的意見和建議；其次，義務教育布局調整決策必須符合國家法定程序，體現程序公正。2010 年10 月發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》明確指出：“要把公眾參與、專家咨詢論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。”因此，應依據國家相關法律制度和法定程序進行義務教育布局調整，合理規制義務教育布局調整權力，堅決杜絕義務教育布局調整決策行為失范和科學決策機制失靈，推動教育行政決策過程理性化和權力運行公開化；最后，應高度重視并積極發展教育類社會組織。社會組織是公共服務的基本提供者，它聯系著各種組織和社會群體，在科技教育、文化衛生、扶貧開發、環境保護、行業管理和社區建設等諸多領域具有獨特的優勢和功能。多年來，我國“全能政府”的實踐所導致的管理危機、服務危機、財政危機和公信力危機，充分表明政府的職能和能力都是有限的。社會組織參與社會管理和公共服務，可以在政府和社會之間搭建起溝通的橋梁，實現政府與社會的良性互動。因此，應積極鼓勵教育類社會組織的發展，充分發揮其在教育政策制定、教育布局調整以及聯結教育行政部門與社會群體等方面的作用，從而提高政府的教育戰略管理和教育制度供給水平。

注釋：

①課題組對貴州、甘肅等4個學區“撤點并?！钡臓顩r進行了實地調研。

②2003年3月，秦安縣全縣實施“撤鄉并鎮”政策，好地鄉作為被撤銷的5個鄉之一，其鄉教委所轄的15所小學，11個教學點，2所初中，在5個教學點被撤銷后，其余分別并入安伏鄉及其岉兩個鄉（蓮花鄉和葉堡鄉），其中并入安伏鄉的學校數量為小學3所，教學點2個，初中1所。

③即“農村義務教育管理體制調整”和“農村義務教育學校布局調整”。

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