政策科學視角下的民辦高等教育政策演進研究

劉爽

[摘 要]我國民辦高等教育得益于相關政策的科學指引而迅猛發展，在規模擴張與質量提升方面都取得了巨大成就。以政策科學為視角對我國的民辦高等教育政策演進的歷程進行梳理，并在分析政策的背景及其效應的基礎上，抽取出民辦高等教育政策演進的一般邏輯，能夠為我國民辦高等教育的進一步發展提供理論借鑒。

[關鍵詞]政策科學；民辦高等教育；政策演進；背景

[中圖分類號] G640

[文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）02-0001-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.02.001

民辦高等教育在國外又稱私立高等教育，指利用非財政性經費實施的、經教育管理部門審批準的高中后階段教育，分為學歷教育和非學歷教育兩種主要類型。其中，開展非學歷教育的民辦高等教育機構是大部分民辦高校的原始資本積累形態，隨著形式的發展而逐漸成為民辦高等教育的主要力量。在國家民辦高等教育政策的宏觀引導下，我國民辦高等教育已經發展成為高等教育的重要組成部分，全國民辦高校數量在普通高等學校中的占比已經接近1/3。當前，大部分民辦高校順利地實現了由外延擴張向內涵提升的轉變，人才培養質量與層次不斷提高，為社會經濟發展做出了重要貢獻。運用政策科學對相關政策的演進進行分析，有助于準確理解不同政策在民辦高等教育發展過程中的角色定位，能夠促進更好地運用政策科學指導其改革與實踐。

一、政策科學視角的引入

政策科學興起于20世紀60年代，它以“政策”為研究對象，以“政策分析”為根本研究途徑，以尋找和構建有效的公共事務管理方式為目標。經過拉斯韋爾和德洛爾等政治學家與管理學家的不斷演繹，逐漸形成了一套具有學科性質的理論與研究范式。

政策科學認為政策是以權力主體，為實現特定的價值目標所制定并執行的行為準則，是一系列方針、法令、規劃、辦法、方法、條例的總稱?！罢呋顒颖举|上是決策主體的一種主動選擇活動。也就是決策主體面對眾多相互沖突的因素、關系和問題，根據一定的價值標準，選擇、規劃不同利益主體、不同利益訴求的主次、輕重、先后次序與地位的過程。”^[1]政策在其利益關涉范圍內具有強制性。

政策科學理論認為政策分析應該從政策背景、政策內容、政策體系、政策主體、政策執行、政策效果評估等維度中選取合適的數項內容為著力點，系統地對政策進行關聯性要素分析，對政策效應進行評價和判斷。政策背景從范圍上可以分為國際背景、國家背景、區域背景等，從內容上可以分為社會背景、經濟背景、文化背景、行業背景等。政策內容主要指具體政策條款，涵蓋了政策目標、政策手段、政策標準、政策時間、政策范圍等方面。制定政策內容有兩個基本要求：一是要精準，不能模糊無力；二是要照應體系，不能與政策內和政策間相關條款矛盾，要能夠形成協同效應?？茖W、成熟的政策系統包括信息系統、咨詢系統、決斷系統、執行系統、監控系統等。政策主體是一個多角度概念，從能動性上看是指政策范圍內的利益關涉方，從權力配置上看是指政策的制定與執行方。政策執行是政策語言行為化的過程，是政策發力、實現價值的主要途徑。政策效果評估是對政策周期的全方位評價與判斷，直接關系到政策調整的方向與新發力點的生成。

“在我國，教育資源及其配置權主要集中在政府手中，政策決定了民辦高校發展的規模、層次和水平。”^[2]“民辦教育政策是推動民辦教育實踐的決定性因素?！?sup>[3]民辦高等教育本質上屬于公益性事業，具有準公共產品的屬性。民辦高等教育在不斷發展壯大的過程中形成了復雜、多元的利益主體與權利分配格局，其相關政策具有體系性、多層次性、持續性等特征，適合于建立政策科學的分析邏輯。

二、民辦高等教育政策的演進歷程

教育是社會大系統中的子系統，教育政策兼具體系性與連續性等特征，反映了教育政策隨著時代發展而不斷調整的變化規律。建國初期，由于生產資料所有制的社會主義改造，當時的公有制經濟基礎決定了公辦教育體制一統天下的格局，民辦教育尤其是民辦高等教育根本沒有生存的土壤，這種狀況一直持續到改革開放前期。筆者根據具有標志性意義的節點性政策、政策體系的相近特征以及民辦高等教育總體的發展狀況，將改革開放以來的民辦高等教育政策演進歷程分為三個階段。根據政策的收放程度與表現形式，第一階段可以稱為體制松動期，第二階段可以稱為規范管理期，第三階段可以稱為科學治理期。

（一）體制松動期

1978～1992年，我國民辦高等教育沐浴改革春風，開始緩慢復蘇，民間資本的教育投資意識已經覺醒。1978年起開始實施的改革開放政策使我國在經濟、文化、教育各個領域發生了歷史性的改變。1981年，國務院發文批轉了教育部《關于〈高等教育自學考試試行辦法〉的報告》 （國發[19818]號），并指定北京、天津、上海三市進行試點。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第19條規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”自此，民辦高等教育在法律層面獲得了“準生證”。1984年，教育部轉發了《北京市社會力量辦學實行辦法》，對社會力量舉辦高等教育進行了批示：“應舉辦各級各類職業技術教育及文化補習班。其課程設置、招生對象要盡可能與在職人員培訓、高等教育自學考試、教師進修和社會青年職業培訓相配合。”1985年頒布的《關于教育體制改革的決定》、1987年發布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》都有明確的指導意見，鼓勵社會各界投身教育事業，“高等教育要逐步形成以中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局”。1992年，為了扶持民辦高等教育發展，國家教委頒布了《關于社會力量舉辦高等教育 進行國家考試試點方案》。學歷文憑考試試點工作于1993年從北京開始，后在上海等五?。ㄊ校┻M行試點^[4]。這一時期的民辦高等教育政策隨著經濟體制改革而謹慎放開的痕跡十分明顯，政策始終徘徊在“宏觀的鼓勵”與“零散的試點”之間，表明了政府的積極態度，但思路不明朗，指導性不強。

（二）規范管理期

1993～2000年，我國民辦高等教育改革進程明顯加速，民辦高等學歷教育有所突破。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要（2010-2020年）》，作為戰略規劃性文件，在其第十四章強調指出要“深化辦學體制改革。堅持教育公益性原則，健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局”“支持民辦學校創新體制機制和育人模式，提高質量，辦出特色，辦好一批高水平民辦學?！?。自1993年發布《民辦高等學校設置暫行規定》后，國家對民辦高等教育的規范與管理開始進入實質層面。1994年出臺的《關于近期全國高等學校設置審批工作的意見》指出，要“進一步加強宏觀調控，通過嚴格控制高校數量的增長，促使各地、各部門在深化改革、調整布局和結構、提高質量和效益上下功夫，真正走內涵發展的道路” “要選擇少數各項辦學條件達到國家規定標準，并已經運轉一定時間，具有一定辦學經驗的學校，進行評議審批”。為認真貫徹落實時任國務院副總理李嵐清“教育事業歷來都不能以營利為目的，對那些以辦教育為名而牟取高利尤不能容忍，請告各地區，各部門注意，并對此進行清理，妥善處置”的指示，原國家教委辦公廳印發了《關于民辦學校向社會籌集資金問題的通知》，明確指出“民辦學校不得以營利為目的，也不得通過辦學為企業或其他部門集資或變相集資”?！秶医涛P于社會力量舉辦非學歷高等教育機構名稱問題的批復》對《天津市第二教育局關于社會力量舉辦非學歷高等教育機構有關名稱問題的請示》也給出了詳細的答復。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規定：“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持。”1996年的出臺的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》中明確了“到2010年，基本形成以政府辦學為主，社會各界共同參與的辦學體制及公立學校和民辦學校共同發展的格局”的目標。同年發布的《國家教委關于加強社會力量辦學管理工作的通知》《關于社會力量辦學管理經費問題的意見》等文件對政府在民辦高校管理過程中應堅持的原則和標準做了專項規定。這一時期的民辦高等教育政策已經頗具可操作性，政策思維清晰，民辦高等學校相關建設與改革議題被正式提上日程，政策的規范與引導作用逐漸增強。

（三）科學治理期

2001年至今，我國民辦高等教育改革不斷深化，且更加注重政策多元主體的差別對待與利益平衡等問題。2002年出臺了《中華人民共和國民辦教育促進法》，民辦教育有了自己的專門法。從此，各項改革的推進進入有法可循的軌道。2007年，教育部頒發的《民辦高等學校辦學管理若干規定》《獨立學院設置與管理辦法》等民辦高等教育管理文件較以往政策的宏觀性而言，更具有操作性，是后續多項民辦高等教育改革的肇源。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》首次提出要對民辦高等教育實施分類管理，以營利性與非營利性為切分框架。時至今日，這項改革意見依然是民辦高等教育領域內的焦灼點。至2012年，教育部出臺了《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域 促進民辦教育健康發展的實施意見》，提出了民間資本進入教育領域的諸多鼓勵措施，同時對落實高校辦學自主權等問題進行了明確。2016年1年間，國家密集出臺了4項重要民辦高等教育管理文件，業界稱之為“1+3”，即修改了1部法律、配套了3份文件。2016年，全國人民代表大會常務委員會審議通過的《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》指出：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”“民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記，登記機關應當依法予以辦理?！蓖?2月，國務院發布的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》指出：“實行非營利性和營利性分類管理，實施差別化扶持政策，積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學校?！彪S后，教育部等多個部門先后印發了《民辦學校分類登記實施細則》與《營利性民辦學校監督管理實施細則》。由此，新形勢下民辦院校改革有了準確的突破口。2017年7月7日，教育部等多部門聯合發布了《關于印發〈中央有關部門貫徹實施〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見〉任務分工方案〉的通知》，標志著政府部門大規模聯席制推動民辦高等教育改革向縱深層次挺進的開始。這一時期，民辦高等教育政策的理性價值進一步突顯，在繼續保持“法條”與“綱要”性站位的同時，還兼顧了民辦高校穩健發展與分類管理等全局性、長遠性問題。

三、不同時期的政策演進背景及其效應

政策的產生背景是政策的邏輯起點，是政策文本體系外的前分析因素，決定著政策的總體方向。政策的實施效應是政策價值的客觀展現，是政策文本外的后分析因素，決定著政策調整的角度以及政策體系的建構要點。從對民辦高等教育政策三段演進時期的背景與效應分析中可以進一步展現其發展的現實路徑。

（一）第一階段的政策演進背景及其效應

自1978年我國拉開改革開放的大幕起，各項事業進入了發展的新紀元。這一時期，為了適應國家經濟發展對專門人才的需要和滿足人民群眾接受高等教育的愿望，國家順勢而為，對社會力量舉辦高等教育開始謹慎放開，民辦高等教育透過封閉已久的教育體制縫隙，嗅到了自由的新鮮空氣，一株株“嫩苗”開始生長，北京自修大學、湖南九嶷山學院、曙東財經專科學校、中華社會大學、廣東業余大學、華南女子文理學院等高校相繼成立。這些準民辦高校在學科專業設置、教育教學內容上已經十分接近承擔學歷教育的公辦高校的教育教學水平。經過十余年的發展，截止1991年，全國共有民辦高等教育機構450余所，部分教育機構正在積累資本、蓄勢待發，期待著國家政策的進一步放開，希望能夠實施學歷教育，實現華麗轉身。

（二）第二階段的政策演進背景及其效應

20世紀90年代的最后10年，信息化的急劇發展將社會迅速引入知識經濟時代?；ヂ摼W在世界范圍內的普及，極大地豐富和改善了人們的生活方式，也解放了民眾的思想。這一時期，我國民辦高等教育政策多以“規劃”“法律”“專項文件”等形式出現，更加明確、具體，規劃意義、指導性顯著增強。國家政策將民辦高等教育納入教育總體發展戰略之中，在宏觀層面統籌引導著民辦高等教育的發展方向。針對民辦高等教育發展過程中出現的問題，政策都做出了及時的規范與調整。這一階段，民辦高等教育政策及其上位政策互動頻繁，保障了民辦高等教育在較為寬松的體制框架內的規范發展。伴隨著我國高等教育的擴招，民辦高校乘風破浪，發展形勢大好。截止2000年初，全國獲得審批、備案的民辦高等教育機構數量已經達到1 274所。其中有22所經教育部批準為承擔國家學歷教育的民辦高校，另有157所列入學歷文憑試點單位，其余1 095所列為民辦非學歷高等教育機構。這些高等教育機構為下一個時期正規民辦高校的發展摸索出了寶貴的經驗，奠定了堅實的基礎。

（三）第三階段的政策演進背景及其效應

邁入新21世紀以來，中國社會經濟進一步發展，綜合國力明顯增強，加入世界貿易組織、神舟5號發射成功、舉辦北京奧運會、舉辦世界博覽會、GDP超過日本成為世界第二大經濟體、“一帶一路”戰略構想的實施等一系列里程碑式的事業發展成就不斷更新了國人的觀念，同時也讓世界強烈地感受到了中國的發展勢頭。這一時期，社會、經濟、科技、文化等方面都在不斷地與世界接軌，在先進的理念、完善的制度的撞擊下，我國的教育尤其是民辦教育步伐矯健，建設成績喜人。截止2016年末，全國共有普通高等學校2 596所，普通本科院校1 237所。其中，國家承認學歷的民辦高校有742所，民辦本科院校有424所，民辦非學歷高等教育機構數量不計其數。民辦高校在體量上已經接近高等教育總量的1/3，民辦本科高校數量已經超過本科院校總量的1/3。在教學質量與層次上，一大批民辦高校紛紛取得碩士研究生培養資格，個別高校如吉林華橋外國語學院等還獲批博士專業立項建設單位。

四、民辦高等教育政策演進的一般邏輯

政策影響因素與政策本體是國家教育思維生成的環境與凝結點。經過對我國民辦高等教育政策演進歷程與相關內容的分析，可以清晰地抽取出教育政策演進的一般邏輯。

（一）由被動應對演進為主動建構

從民辦高等教育政策的催生原因來看，起初的政策多是關于各地出現的民辦教育現象與問題的批復及試點改革工作的意見，到后來逐漸過渡到將民辦高等教育列為一項領域議題，并深入其中研究如何發展壯大、規范管理等內容。政策制定的主動性從文本展現形式與發布名稱也可以體現出來：在第一階段與第二階段，很多民辦高等教育政策都是其他政策的條目，這源于民辦高等教育政策自身的價值不夠分量，到了第三階段民辦高等教育政策已經開始自成綱目、環環跟進，國家的關注度明顯提升。

（二）由關注形式演進為關注內涵

在我國改革開放的前十余年中，民辦高等教育政策主要關注和解決的是要不要放開和怎樣放開民辦高等教育領域的問題，并且所提及的民辦高等教育基本未涉及學歷教育。第二階段中民辦高校的相關內容成為政策的聚焦點，涉及高校的審批、設置等問題。相比較而言，“前一階段的民辦高等教育政策主要是決策主體利益的體現與表達，表現出了滿足國家政治需求的價值取向。而此階段的民辦高等教育政策開始關注到政府與民辦高校各自的權利與義務，并從對待民辦高等教育的態度上開始轉變”^[5]。第三階段政策的關注點已經由民辦高校的外圍轉向民辦高校如何健康發展與分類管理等問題上。由非學歷教育到學歷教育，再到人才培養，政策的遞進自然有序、逐級上升。

（三）由點的思考演進為體系思維

“我國民辦教育是生長在公立教育體制之外的新生事物，民辦教育政策的制定和落實往往要涉及多個政府部門，是一個多政府部門合作決策的行為。因此，民辦教育政策制定和落實的有效性，在一定意義上取決于多個政府部門之間的配合程度?！?sup>[6]民辦高等教育政策在體制松動期內，多以“報告”“暫行辦法”“試點方案”等字樣呈現，這客觀反映了政策制定時的主體思考不足及內容零散的實際，基本處于出現一個問題做出一份答案的狀態。到了政策的規范管理期，“綱要”“規劃”“教育法”“意見”等政策文本字樣體現了政策的站位已經處于一定高度，同時系統性逐漸增強。在科學治理時期，《中華人民共和國民辦教育促進法》適時出臺，2016年一年內連續出臺了4份內容相關的民辦教育文件，2017年出臺的《中央有關部門貫徹實施〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見〉任務分工方案》由國務院多個組織機構在內的14個部門聯合印發，這充分展現了民辦高等教育政策制定的體系化思維。

我國的民辦高等教育政策最基本的外在表現是從后發性到前置性的變化，這是一個能動化的過程，反映了國家對民辦高等教育的基本態度和期望。民辦高等教育各方權力主體與利益相關者應該準確把握國家政策演進的邏輯，遵循教育規律，進一步推動民辦高等教育穩健、快速發展。

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Research on the Evolution of HigherEducation Policy from the Perspective of Policy Science

LIU Shuang

（1 Jilin University， Changchun， Jilin 130012， China；

2 Academy of Education Sciences in Jilin Province， Changchun， Jilin 130022， China）

Abstract： The private higher education in China has developed rapidly under the guidance and management of relevant policies， and has made great achievements in scale expansion and quality improvement. From the perspective of policy science， this paper analyzes the policies of private higher education in different stages， and draws out the general logic of policy evolution of private higher education from two aspects of policy background and policy noumenon， so as to provide theoretical reference for further development of private higher education.

Key words： policy science； Private Higher Education； policy evolution； background