甘肅省金融扶貧存在的問(wèn)題及對(duì)策

李飛

文章引言部分首先介紹了自黨的十八大以來(lái)甘肅省金融扶貧的政策背景和六盤(pán)山連片貧困區(qū)的金融扶貧情況，其次叉以甘肅省六盤(pán)山集中連片貧困區(qū)為例介紹了金融扶貧存在的主要問(wèn)題并分析其成因，深入挖掘在金融扶貧過(guò)程中更深次的矛盾。最后根據(jù)斷存在的問(wèn)題，提出了加強(qiáng)s改進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議，包括構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)的金融“造血機(jī)制”，建立健全脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)配套保障機(jī)制，多種扶貧模式共同發(fā)揮作用，提高脫貧攻堅(jiān)資金的可獲得性與有效性，尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律等。

金融扶貧 存在問(wèn)題

成因分析 對(duì)策建議

引言

六盤(pán)山集中連片特困地區(qū)是國(guó)家14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，也是國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，甘肅六盤(pán)山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得了新的進(jìn)展，但仍然是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)難點(diǎn)中的難點(diǎn)、短板中的短板。也面臨著交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力弱、公共服務(wù)保障水平低等突出困難和問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，脫貧攻堅(jiān)本來(lái)就是一場(chǎng)硬仗，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)更是這場(chǎng)硬仗中的硬仗，必須給予更加集中的支持，采取更加有效的舉措，開(kāi)展更加有力的工作。

為了聚力片區(qū)脫貧攻堅(jiān)，確保實(shí)現(xiàn)整體脫貧，甘肅省研究通過(guò)了《甘肅省六盤(pán)山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃（2016-2020年）》，在脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)舉措中，金融扶貧是一項(xiàng)非常重要的舉措。結(jié)合六盤(pán)山集中連片貧困地區(qū)金融扶貧的實(shí)際情況來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)一方面產(chǎn)業(yè)扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款工程等政策對(duì)于部分農(nóng)戶增加收入和脫離貧困確實(shí)起到了積極的促進(jìn)作用，但是通過(guò)一些調(diào)查來(lái)看，在金融扶貧中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也很多。本文基于以上背景，將——介紹金融扶貧中存在的問(wèn)題并分析其成因，針對(duì)存在的問(wèn)題提出加強(qiáng)與改善金融扶貧的對(duì)策建議。

金融扶貧中存在的主要問(wèn)題

（1）認(rèn)識(shí)和觀念問(wèn)題

此項(xiàng)問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是由于各種因素的影響，有部分貧困家庭還沒(méi)有把扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款工程當(dāng)成“經(jīng)營(yíng)投入”，而是看成是“福利收入”，認(rèn)為這是政府的錢(qián)，而不是銀行的錢(qián)。給多少就花多少，基本沒(méi)有想到將來(lái)需要還本付息。通過(guò)我們的調(diào)查可得，他們所貸款的錢(qián)基本都用于日常生活開(kāi)支和醫(yī)療教育等方面。既然是“福利資金”，那么，自然在使用當(dāng)中就完全有可能不追求效率，許多貧困區(qū)農(nóng)戶將這些投入變成“消費(fèi)基金”。二是部分地區(qū)對(duì)政策的解讀不到位。金融精準(zhǔn)扶貧倡導(dǎo)的是常態(tài)化的脫貧致富效應(yīng)，然而實(shí)際推行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，以往的扶貧模式在一些地區(qū)、一些干部心中已根深地固，曲解了金融精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)思想，影響了信貸資源的精準(zhǔn)投放，集中表現(xiàn)在：部分縣、鄉(xiāng)、村政府對(duì)扶貧小額信貸政策理解和宣傳存在過(guò)度解讀，將“符合條件的建檔立卡貧困戶可以申請(qǐng)5萬(wàn)元以內(nèi)，3年期貸款”的扶貧政策，有的干部甚至把解決貸款當(dāng)成脫貧標(biāo)準(zhǔn)。

（2）粗放式的金融扶貧效率缺失

一方面是政策上的“全覆蓋”與現(xiàn)實(shí)需求有很大距離。甘肅省有農(nóng)村貧困戶97萬(wàn)戶，由于各種原因，并不是所有農(nóng)戶都有發(fā)展資源和條件，只有部分農(nóng)戶有基本的發(fā)展條件。根據(jù)省政府金融辦的初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前在甘肅省的農(nóng)村貧困戶中，只有40%左右的農(nóng)戶有貸款需求，而60%的農(nóng)戶基本沒(méi)有貸款需求。但是，現(xiàn)行政策又是“全覆蓋”，顯然存在“信息不對(duì)稱(chēng)”的矛盾。另一方面粗放式經(jīng)營(yíng)與工匠精神不一致，“大水漫灌”式并不適用。從多年來(lái)的扶貧實(shí)踐來(lái)看，眾多金融單位定點(diǎn)幫扶、對(duì)口幫扶工作雖然經(jīng)歷了30多年，但因農(nóng)村特困區(qū)多、貧困戶分散、集中于老少邊窮地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，自我發(fā)展能力弱、貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜、致貧原因多樣等原因，以及監(jiān)測(cè)考核評(píng)估的缺失，致使農(nóng)村金融扶貧成本高，貧困人口脫貧難度大，而且存在貧困村底數(shù)不清、環(huán)境不清、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧見(jiàn)效慢的問(wèn)題。對(duì)具體貧困農(nóng)戶幫扶存在許多盲點(diǎn)，幫扶工作不夠深入，扶貧效果不盡人意。

（3）免擔(dān)保和免抵押增加了金融資金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)在扶貧是“大勢(shì)所趨”，貧困戶有沒(méi)有發(fā)展能力和基本條件？有多大的發(fā)展能力？以及信貸投資風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期值等，在現(xiàn)在的金融扶貧中基本上一概不用考慮。這樣一來(lái)，就增加了金融扶貧投入的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而這種風(fēng)險(xiǎn)既有可能是銀行風(fēng)險(xiǎn)，也有可能是政府債務(wù)。再加上金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制并未形成，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)力單薄，無(wú)力為扶貧貸款提供更多的財(cái)力支持，導(dǎo)致一些貧困縣市要么對(duì)金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償缺乏全面有效的政策設(shè)計(jì)和制度安排，要么扶貧資金有限增信措施（風(fēng)險(xiǎn)保障金）難以對(duì)銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)跟進(jìn)投入形成有效支撐。

（4）脫貧人口的退出與返貧人口再生的矛盾依然存在

精準(zhǔn)扶貧注重的是對(duì)扶貧對(duì)象的及時(shí)監(jiān)測(cè)與考核，重點(diǎn)工作是脫貧人口的及時(shí)退出，讓需要得到幫助的貧困人口及時(shí)進(jìn)入到扶助群，但目前眾多人員返貧導(dǎo)致脫貧人口的及時(shí)退出實(shí)施比較困難。在如臨夏州這樣的西部少數(shù)民族地區(qū)，因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧、因?qū)W返貧、因婚返貧等現(xiàn)象十分突出。雖然脫貧人口退出后返貧可被再次認(rèn)定為新的扶貧對(duì)象，但由于退出造成的扶貧幫困中斷，要想重新列為扶貧對(duì)象難度比較大，存在時(shí)空差。返貧人口的大量出現(xiàn)，不僅抵消了前期的幫扶成效，也在一定程度上延緩了精準(zhǔn)扶貧的總體進(jìn)程。因此，在當(dāng)前金融精準(zhǔn)扶貧工作中亟待厘清并解決脫貧人口的及時(shí)退出與返貧之間的矛盾。

（5）扶貧模式單一，貸款總量不足

我國(guó)采取了各式各樣的扶貧模式，但主要以金融扶貧為主要手段，而金融扶貧工作的開(kāi)展模式多采用貼息貸款。首先我國(guó)大多數(shù)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，政府財(cái)政收入較少，地方政府沒(méi)有過(guò)多資金用于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就形成了一種依靠中央的貼息貸款發(fā)展經(jīng)濟(jì)，貧困地區(qū)缺乏資源和資金投入，短期資金投入難以實(shí)現(xiàn)收益，而國(guó)家每年投入資金總量有限，這就使得能夠獲得貼息貸款的農(nóng)民企業(yè)有限。其次扶貧資金的是一次性投入，針對(duì)貧困地區(qū)難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持。再次貼息貸款政策在貧困戶的選擇和認(rèn)定上缺乏有效的瞄準(zhǔn)機(jī)制，這就在一定程度上降低了貼息貸款的使用率，存在貼息貸款向大型企業(yè)和非貧困戶的轉(zhuǎn)移，這就使得貼息貸款并未實(shí)現(xiàn)扶貧的目的。

金融扶貧存在問(wèn)題的成因分析

（1）存在急功近利的傾向

客觀而論，金融精準(zhǔn)扶貧經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐取得了巨大成效，但看到成績(jī)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在急功近利的情況。事實(shí)上，貧困問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著貧困地區(qū)和貧困人口，其有著多種因素，冰凍三尺非一日之寒，面對(duì)貧困程度較深、困面較大的許多地區(qū)，脫貧不可能一蹴而就，也不可能發(fā)放一筆扶貧貸款就可以解決問(wèn)題。

（2）“普惠”型金融扶貧體系不健全

連片貧困地區(qū)具有集中貧困的重要特征，在實(shí)施金融扶貧過(guò)程中，需要有著完善高效的“普惠”性金融扶貧體系作為重要支撐。但是在六盤(pán)山連片貧困地區(qū)，金融扶貧只是在政府的主導(dǎo)下開(kāi)展的銀行發(fā)放扶貧貸款這種方式單一的扶貧，并且出現(xiàn)了扶貧貸款大量被用在企業(yè)和項(xiàng)目貸款上，而忽略了一些處于社會(huì)最底層那些貧困攻堅(jiān)戶，沒(méi)有建立完善的普惠型金融扶貧體系，雖然地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)，但是低收入人群由于始終無(wú)法獲得有效的金融服務(wù)，生產(chǎn)生活得不到有效改善，仍存在大量的貧困人口。

（3）金融服務(wù)產(chǎn)品缺少創(chuàng)新性

連片貧困地區(qū)金融要素積累先天不足，金融機(jī)構(gòu)分布密度相比較城鎮(zhèn)地區(qū)很低，創(chuàng)新型金融服務(wù)產(chǎn)品的缺失遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貧困地區(qū)的多元化需求。例如在六盤(pán)山連片貧困地區(qū)，政府在對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)機(jī)械農(nóng)具補(bǔ)貼的過(guò)程當(dāng)中，只是簡(jiǎn)單地對(duì)農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)這一行為進(jìn)行一定比例的補(bǔ)貼，而缺少對(duì)農(nóng)戶租賃這一行為金融產(chǎn)品創(chuàng)新。機(jī)械農(nóng)具的購(gòu)買(mǎi)需要大量的成本，而農(nóng)戶只在一年之中很短的一段時(shí)間才會(huì)用到這些機(jī)械，通過(guò)接受一定補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)機(jī)械的貧困農(nóng)戶少之又少，金融扶貧陷入效率低下的局面。金融服務(wù)產(chǎn)品的單一，不僅造成金融扶貧效果不佳，而且難以調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)戶接受金融服務(wù)的積極性。

（4）金融生態(tài)環(huán)境不佳

連片貧困地區(qū)往往是自然條件較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，這些地區(qū)處于政策法規(guī)傳導(dǎo)影響的末端，各種法律制度、行政管理體制、社會(huì)征信狀況的制定和實(shí)施相比較城鎮(zhèn)地區(qū)都處于滯后狀態(tài)，這就造成這些地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期不佳，難以對(duì)金融資源的集聚形成吸引力。例如在六盤(pán)山連片貧困地區(qū)，在實(shí)行金融扶貧過(guò)程當(dāng)中，很多的金融扶貧資金遭到截留，能夠真正用在貧困農(nóng)戶和惠民項(xiàng)目上的資金少之又少，相當(dāng)一部分資金被接近權(quán)利的人用來(lái)投資自身的商業(yè)或者揮霍上。這種狀況往往造成當(dāng)?shù)劂y行的不良率持續(xù)積累，難以化解，金融扶貧可持續(xù)較差。

對(duì)策與建議

（1）構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)的金融“造血機(jī)制”

一是找準(zhǔn)商業(yè)性金融參與產(chǎn)業(yè)“造血機(jī)制”切入點(diǎn)。結(jié)合區(qū)域內(nèi)資源稟賦將商業(yè)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)效益結(jié)合起來(lái)，為商業(yè)性金融參與扶貧產(chǎn)業(yè)“造血機(jī)制”提供切入點(diǎn)和可能性。二是以政府為主導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)積極參與設(shè)立金融扶貧產(chǎn)業(yè)基金，專(zhuān)注于貧困地區(qū)具有地方特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，為金融

“造血機(jī)制”提供扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三是發(fā)揮好金融“造血機(jī)制”中貧困農(nóng)戶的作用。深入研究扶貧資金到戶機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)障礙，認(rèn)真研究貧困農(nóng)戶資金需求特點(diǎn)，將金融脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)“造血機(jī)制”與貧困農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)股份合作、保底分紅、二次返利以及財(cái)政投入形成的資產(chǎn)量化到戶等方式，示范帶動(dòng)貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為貧困農(nóng)戶增收實(shí)現(xiàn)“造血”良性循環(huán)，提升精準(zhǔn)扶貧效率。

（2）“聚焦再聚焦，精準(zhǔn)再精準(zhǔn)”

在貧困識(shí)別上更加精準(zhǔn)，針對(duì)貧困戶識(shí)別評(píng)定公示流于形式、扶貧和低保交叉導(dǎo)致識(shí)別不準(zhǔn)確等突出問(wèn)題，結(jié)合扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整和信息采集，進(jìn)行全覆蓋、地毯式、無(wú)遺漏的摸底核查，嚴(yán)格執(zhí)行貧困識(shí)別程序，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析，不斷完善建檔立卡工作，真正做到有進(jìn)有出、動(dòng)態(tài)管理。在幫扶舉措上更加精準(zhǔn)，按照“缺什么補(bǔ)什么”原則，堅(jiān)持以戶為單元，緊扣基本情況、致貧原因、脫貧措施、幫扶舉措等方面，進(jìn)一步完善“一戶一策”精準(zhǔn)脫貧計(jì)劃，確保做到因村因戶因人施策。

（3）建立健全脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)配套保障措施

一是建立完善高效精準(zhǔn)的金融扶貧資金投入機(jī)制，：完善激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮引導(dǎo)、示范和警示作用；明確金融扶貧政策配套支撐措施，這些措施要具有可操作性，基層能落地。二是建立完善金融扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。金融扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制的目的是要促進(jìn)金融扶貧信貸的增長(zhǎng)，其前提是必須實(shí)現(xiàn)借貸雙方信息對(duì)稱(chēng)以及承貸主體的信用增進(jìn)。對(duì)于信息對(duì)稱(chēng)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)各類(lèi)非金融信息的整合共享，實(shí)現(xiàn)信用還原。對(duì)于信用增進(jìn)工作，要發(fā)揮好政府信用補(bǔ)充作用，不斷擴(kuò)大扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模，對(duì)貧困人群實(shí)施外部增信，撬動(dòng)更多信貸資金流向貧困地區(qū)。

（4）創(chuàng)新金融扶貧模式，多種扶貧模式共同發(fā)揮作用

為了實(shí)現(xiàn)幫助貧困地區(qū)脫貧的目標(biāo)，要進(jìn)一步豐富金融扶貧模式。首先對(duì)于貧困地區(qū)企業(yè)的引入要兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作共同發(fā)展，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，采用“低碳扶貧”模式，一方面可以為扶貧注人資金，貧困地區(qū)的人力資源相對(duì)比較豐富和廉價(jià)，企業(yè)在貧困地區(qū)經(jīng)營(yíng)可以減少人力資金的投入，貧困地區(qū)的人民也通過(guò)多種方式增加收入，另一方面也可以形成產(chǎn)業(yè)雛形進(jìn)一步發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。其次我國(guó)貧困地區(qū)大多生態(tài)環(huán)境良好，有的是山區(qū)和老一代革命基地，具有很大的旅游開(kāi)發(fā)潛力。金融扶貧的目的是加快貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，金融扶貧機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的調(diào)查、評(píng)估和規(guī)劃，適度開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)芈糜魏腿宋馁Y源，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝嗣衩撠氈赂弧?/p>

我國(guó)當(dāng)前扶貧模式主要是金融扶貧，在我國(guó)現(xiàn)行扶貧模式探索中還形成了財(cái)政扶貧、產(chǎn)業(yè)化扶貧和整村推進(jìn)扶貧、科技扶貧、文化扶貧等各種扶貧模式。金融扶貧模式的實(shí)施應(yīng)結(jié)合奇特扶貧模式，提高扶貧的精準(zhǔn)率，有些地區(qū)的人民教育水平和整體素質(zhì)較低的地區(qū)就要采取文化扶貧模式和科技扶貧模式，是金融扶貧發(fā)揮出更好地效果。

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