國家治理體系視角下《校企合作促進辦法》的解讀與實施

郝曉云 張國祥

摘 要：新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設背景下出臺的《職業(yè)學校校企合作促進辦法》，其協(xié)商治理思想根源于具有中國特色的社會主義協(xié)商民主理論，具體表現(xiàn)為政府推動校企合作協(xié)商治理。其思想從宏觀層面上的政府、行業(yè)、企業(yè)、學校和微觀層面上的政府、行業(yè)、企業(yè)、學校每三個主體組合而成協(xié)商治理體系在《辦法》中得以體現(xiàn)。以政府推動校企合作協(xié)商治理思想指導《辦法》貫徹實施，有助于校企合作深度發(fā)展。

關鍵詞：現(xiàn)代職業(yè)教育；校企合作；校企合作促進辦法；社會主義協(xié)商民主理論；協(xié)商治理

作者簡介：郝曉云，女，助理研究員，主要研究方向為職業(yè)教育；張國祥，男，副教授，碩士，主要研究方向為職業(yè)教育。

中圖分類號： G710 文獻標識碼： A 文章編號：1674-7747（2018）18-0005-05

《職業(yè)學校校企合作促進辦法》[1]（以下簡稱《辦法》）的出臺引起了職業(yè)教育界廣泛關注。姜大源[2]從人力資源供給側改革角度，在宏、中、微三個層次上就《辦法》對發(fā)展職業(yè)教育學的意義進行了解讀；石偉平等人[3]從規(guī)范化治理等六個方面闡述了《辦法》促進校企合作發(fā)展的意義；劉曉等人[4]也就《辦法》強化企業(yè)參與校企合作社會責任的意義做了闡釋；謝維和[5]通過對黨的十八大以來職業(yè)教育政策的梳理，指出：“校企合作已從過去的政府主導轉變?yōu)檎苿樱@一轉變是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在職業(yè)教育的具體體現(xiàn)”；和震[6]建議“要從建立現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系的高度，開展職業(yè)教育校企合作制度頂層設計”。總之，《辦法》的理解與實施需要植根于新時代國家治理體系建設背景中，從具有中國特色的治理理論視角詮釋《辦法》，挖掘《辦法》校企合作治理思想，有助于《辦法》規(guī)范化地指導校企合作實踐。

一、詮釋《辦法》理論基礎

孫長遠等人[7]在總結現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系研究成果時指出：“在眾多成果中，‘協(xié)商治理說頗為流行，并提出了‘政府主導說”。由此，形成了現(xiàn)代職業(yè)教育協(xié)商治理模式的“政府主導”說[7]和“主體平等”說[8]兩種觀點。前者認為：“政府在職業(yè)教育治理中的主導地位是不容質疑的”；而后者認為：“參與職業(yè)教育治理的各主體地位是平等的”，其理論來源是西方協(xié)商民主理論。前者異于后者的原因是“多元主體平等性是不適合我國國情的‘悖論”[7]，但未給出深入的理論基礎解釋。就西方職業(yè)教育治理經驗而言，多黨單一制國家容易形成國家層面統(tǒng)合，建立起以學校為主、培養(yǎng)產業(yè)特定技能的職業(yè)教育系統(tǒng)；多黨聯(lián)邦制國家易形成行業(yè)層面統(tǒng)合，建立起培養(yǎng)企業(yè)特定技能的學徒制系統(tǒng)；兩黨制國家易于形成多元主義，以培養(yǎng)通用技能為主，并被納入普通教育體系。[9]這也就是說，西方協(xié)商民主理論對職業(yè)教育治理的影響取決于各國的政治體制，而非千篇一律。由此，只有將協(xié)商民主理論與本國政治體制相結合，即將職業(yè)教育治理植根于該國政治體制背景之中，才能最大地發(fā)揮職業(yè)教育治理效度。

西方國家治理體系有其自己的政治體制根源，產生了以主體平等性為特征的西方協(xié)商民主理論；同樣中國國家治理體系建設也有其自己的政治體制特征背景，并產生了具有中國特色的社會主義協(xié)商民主理論（以下簡稱“社會主義協(xié)商民主理論”）。社會主義協(xié)商民主理論與西方協(xié)商民主理論的根本區(qū)別在于中國共產黨或政府在協(xié)商過程中處于主導地位。[10]也正是如此，中國國家治理有其獨特優(yōu)勢，并為世界提供了國家治理“中國智慧”和“中國方案”。[11]

由此可見，職業(yè)教育治理的“主體平等”說和“政府主導”說之間區(qū)別在于二者的理論基礎不同：前者是西方協(xié)商民主理論，后者是社會主義協(xié)商民主理論。無論政府推動[5]、還是政府主導[7]都強調政府在職業(yè)教育協(xié)商治理中的“領導”地位，“領導”地位是靠政策、法規(guī)制度來保證的，而非行政權力，理論背景都是社會主義民主協(xié)商理論。但“政府推動”較“政府主導”相比：更具動態(tài)意義、直接來源于《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）[12]、避免“將‘政府主導誤解為‘行政主導”[13]，重歸政府管理思維誤區(qū)。為此，筆者認為，政府推動“協(xié)商治理”（以下簡稱“協(xié)商治理”）是新時代校企合作最佳治理思想，并且《辦法》應蘊含著其內涵。

二、《辦法》協(xié)商治理思想

根據(jù)政府主導社會治理理論[14]及職業(yè)教育協(xié)商治理思想[7]，構建圖1所示的政府推動校企合作協(xié)商治理運行機理，以揭示《辦法》協(xié)商治理思想。圖1中由行業(yè)、企業(yè)、學校三個頂點及中心位置政府所構成的正三角形表明：政府、行業(yè)、企業(yè)以及學校形成了一個校企合作協(xié)商治理動態(tài)網(wǎng)絡，四者缺一不可；在網(wǎng)絡中，行業(yè)、企業(yè)、學校的地位是平等的，而政府起到宏觀協(xié)調、主導推動作用。圖1中的外三角形Ⅰ（由行業(yè)、企業(yè)、學校構

成）主要從宏觀層面上理解《辦法》協(xié)商治理思想；由學校、行業(yè)、企業(yè)與政府之間各三項組合而成的內三角形Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ從微觀層面上解釋政府與行業(yè)、企業(yè)、學校之間的具體協(xié)商治理關系。

（一）協(xié)商治理基本思想

《辦法》明確指出：“為了徹底貫徹落實黨的十九大精神（以下簡稱“精神”）和《決定》而制定《辦法》[1]，落實精神不只僅僅是落實精神中的職業(yè)教育內容，更重要的是落實國家體制機制改革精神，以指導校企合作體制機制改革。黨的十九大報告提出：“要完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共治共享的社會治理格局”[15]，這就為《辦法》的校企合作治理思想奠定了黨的方針政策基礎和構建校企合作協(xié)商治理體系奠定了方法論。以此為原則，《決定》的“政府推動、市場引導”的加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育基本原則[12]落實到《辦法》中就形成了“校企合作實行校企主導、政府推動、行業(yè)指導、學校企業(yè)雙主體實施的合作機制”[1]的促進校企合作發(fā)展的總則。漢語詞典對“主導”的解釋：（1）主導的并且引導事物向某個方向發(fā)展的；（2）起主導作用的事物。[16]那么，總則中的“校企主導”是指那個含義呢？總則對校企合作的定義是“職業(yè)學校和企業(yè)通過共同育人、合作研究、共建機構、共享資源等方式實施的合作活動”。[1]根據(jù)校企共同體理論[17]，校企合作理想目標是形成校企共同體，在共同體內育人。《辦法》促進措施要求：“國家發(fā)展改革委、教育部會同人力資源社會保障部、工業(yè)和信息化部、財政部等部門建立工作協(xié)調機制，鼓勵省級人民政府開展產教融合型企業(yè)建設試點”[1]，則校企共同體其實就是試點建設的“產教融合型企業(yè)”，其具體建設保障措施是“國務院相關部門和地方各級人民政府應當建立健全校企合作的促進支持政策、服務平臺和保障機制”。[1]德國《職業(yè)教育法》中也有一個“教育企業(yè)”概念，其是指具有辦學資格的企業(yè)。[18]“教育企業(yè)”的存在說明并非德國所有企業(yè)都具有職業(yè)教育資格，只有符合職業(yè)教育資質、獲得審批的企業(yè)才可以承擔職業(yè)教育。教育企業(yè)在承擔社會教育責任的同時，也享受著國家關于職業(yè)教育的優(yōu)惠政策。教育企業(yè)的出現(xiàn)，一是意味著“教育機構”由學校擴展至企業(yè)，從而大大擴展了“教育機構”的內涵與外延；二是對企業(yè)參與校企合作資格進行了規(guī)范管理。由此可見，“產教融合型企業(yè)”與“教育企業(yè)”具有相同內涵，或者說，“教育企業(yè)”就是“產教融合型企業(yè)”的發(fā)展藍本。故此，總則中的“校企主導”是“主導”的第一層含義，即“產教融合型企業(yè)”是校企合作發(fā)展的主導方向。也就是說，校企主導是為校企合作指明了發(fā)展方向（建成產教融合型企業(yè)），而不是以“學校和企業(yè)”作為辦學實體領導、指揮校企合作；政府以支持政策等措施推動“產教融合型企業(yè)”建設，政府是校企合作發(fā)展（建設產教融合型企業(yè)）的領導力量，即“主導”的第二層含義。盡管德國職業(yè)教育很注重行業(yè)組織在校企合作中的重要作用，但德國政府在用法律的手段來管理職業(yè)教育、用政策的手段來推進職業(yè)教育、用制度的手段來促進職業(yè)教育及用科學的手段來發(fā)展職業(yè)教育四個方面起到主導作用，推動職業(yè)教育發(fā)展。[19]《辦法》內的支持政策、服務平臺和保障機制與德國促進職業(yè)教育發(fā)展手段具有一脈相通之處，則《辦法》已確定了校企合作的政府主導地位。此外，《辦法》是依據(jù)《精神》而制定的，政府在推動校企合作進程中的主導地位是與新時代我國遵循社會主義協(xié)商民主理論建設國家治理體系的政府主導地位相一致的，如將“校企主導”理解為學校和企業(yè)是推動校企合作發(fā)展的領導力量，與《精神》要求也有失偏頗。因此，推動校企合作主導力量只能是政府，而非其它。

《辦法》印發(fā)通知中“教育部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、國家稅務總局制定了《辦法》”。[1]《辦法》中“職業(yè)學校和企業(yè)開展合作，應當通過平等協(xié)商簽訂合作協(xié)議”[1]等一系列校企合作實施細則都建議校企雙方或多方協(xié)商解決校企合作中的問題。由此可見，從《辦法》內容制定到實施都需要校企合作相關利益主體協(xié)商而定。

上述分析表明，《辦法》中包含了政府主導推動校企合作協(xié)商治理思想。位于正三角形I中心位置的政府以支持政策、服務和保障機制等方式主導推動行業(yè)、企業(yè)、學校協(xié)同參與“產教融合型企業(yè)”建設，實現(xiàn)校企協(xié)同育人，行業(yè)、學校及企業(yè)在校企合作育人中各行其責。總則僅僅給校企合作協(xié)商治理實踐提供了總體指導，原則性的指導思想還需要在參與校企合作的主體之間互動中才能實現(xiàn)，其互動的政策規(guī)范措施具體體現(xiàn)在《辦法》的合作形式、促進措施及監(jiān)督檢查中。

（二） 政府、行業(yè)、企業(yè)協(xié)商治理

大力發(fā)展職業(yè)教育基本原則是政府推動、市場引導[12]，即職業(yè)教育發(fā)展是以市場為導向的，介于政府與市場之間的行業(yè)組織在政府職業(yè)教育職能轉型中起到至關重要作用。[20]以同一行業(yè)共同的利益為目的，以為同行企業(yè)提供各種服務為對象，以政府監(jiān)督下的自主行為為準則， 以非官方機構的民間活動為方式的非營利性行業(yè)組織[21]的內涵為圖1中三角形Ⅱ所示的政府、行業(yè)、企業(yè)協(xié)商治理關系解釋奠定了理論基礎。其三者關系進一步理解是：企業(yè)以自愿或強制形式加入行業(yè)組織；行業(yè)組織是企業(yè)利益的維護者，爭取有利于企業(yè)的校企合作的政策法規(guī)和管理條例，把政府對校企合作的倡導和支持落實到具體操作層面上；行業(yè)組織承擔著政府對企業(yè)履行參與職業(yè)教育社會責任的監(jiān)督、服務職能；政府通過政策、法律制度對行業(yè)企業(yè)進行管理。《辦法》中規(guī)定了行業(yè)組織代替政府承擔統(tǒng)籌、指導和推動本行業(yè)的校企合作[1]、配合政府教育行政部門對企業(yè)的校企合作行為進行監(jiān)督[1]等職能。這些職能可通過行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會（以下簡稱“行指委”）[20]的職責具體化指導性實施。行指委是受教育部委托，由行業(yè)主管部門或行業(yè)組織牽頭組建和管理，對相關行業(yè)職業(yè)教育教學工作進行研究、咨詢、指導和服務的專家組織，同時也是指導本行業(yè)職業(yè)教育與培訓工作的專家組織。教育部規(guī)定行指委的主要職責是分析產業(yè)結構升級對職業(yè)崗位變化和人才需求的影響，提出人才培養(yǎng)標準；指導推進本行業(yè)的校企合作；指導推進職業(yè)教師到企業(yè)實踐；推進實施“雙證書”制度；研究教學標準、對專業(yè)設置、教學計劃制定、課程開發(fā)、教材建設提出建議；監(jiān)督校企合作效果等。[20]由此，教育部對行指委指導范圍的規(guī)定為行業(yè)組織落實《辦法》中規(guī)定的其職責提供了技術操作層面上的指南。在德國《職業(yè)教育法》中教育企業(yè)的主管機構是全國性的行業(yè)組織，其咨詢機構為全國性行業(yè)組織所設的職業(yè)教育委員會，而主管部門（執(zhí)法部門）聯(lián)邦教育與研究部和聯(lián)邦經濟與勞動部。[18]德國的行業(yè)組織在職業(yè)教育中的作用有三個方面：（1）為政府、企業(yè)、學校提供決策咨詢；（2）間接行使政府職能；（3）監(jiān)督企業(yè)、學校職業(yè)教育。[22]綜合我國行指委和德國行業(yè)組織在校企合作中的職能可知，行業(yè)組織作為政府與企業(yè)之間的紐帶和橋梁，其指導作用有兩個方面：（1）為政府制定職業(yè)教育政策提供指導性建議；（2）依據(jù)職業(yè)教育政策，可操作性地指導企業(yè)怎樣開展校企合作和落實政府倡導、支持政策。這就構成了政府、行業(yè)、企業(yè)協(xié)商治理關系。

（三）政府、行業(yè)、學校協(xié)商治理

職業(yè)教育的職業(yè)性要求學校要按照工作過程開展育人活動，以企業(yè)生產過程來組織教學內容，這些教學內容制定正是教育部規(guī)定的行指委職能[20]，即《辦法》中合作形式具體細則[1]實施的指導性框架不是由學校和企業(yè)來制定的，而是由行指委來編制的。我國卓越工程師培養(yǎng)計劃標準體系[23]形成經驗也說明了這一點：其體系由通用標準、行業(yè)標準及學校標準三個層面構成。通用標準是國家對各行各業(yè)各種類型卓越工程師培養(yǎng)宏觀上提出的基本質量要求，是制定行業(yè)標準和學校標準的宏觀指導性標準；行業(yè)標準是卓越工程師培養(yǎng)必須達到的中觀要求，它不僅是通用標準的具體化，還應體現(xiàn)專業(yè)特點和行業(yè)要求，由行指委根據(jù)通用標準和行業(yè)特點制定；學校標準是在通用標準的指導下，以行業(yè)標準為基礎制定的各校卓越工程師培養(yǎng)的可操作性標準。從德國的職業(yè)教育教學計劃制定經驗上看，德國職業(yè)學校教學計劃是在聯(lián)邦政府文化部長聯(lián)席會議統(tǒng)一制訂的框架教學計劃基礎上，由各州文化部下屬的學校發(fā)展研究院，組織專家、職業(yè)學校優(yōu)秀教師組成的團隊負責開發(fā)，各州州長或文化部部長簽發(fā)，各州可具有自身特色。各職業(yè)學校嚴格按照教學計劃確定本校教學大綱、教學任務等并組織實施。[24]無論我國卓越工程師培養(yǎng)計劃標準和行指委職能、還是德國教學計劃制定都表明：學校教學課程內容的制定并不是學校和企業(yè)兩者毫無指導下簡單合作開發(fā)的，而是在國家、行業(yè)標準（框架）指導下實施的。由此可見，教學內容作為人才培養(yǎng)的載體，是由政府宏觀觀、行業(yè)中層觀、學校微觀觀三觀構成的。學校教學內容所提出的要求要包容行業(yè)標準、行業(yè)標準又要包容國家通用標準。這就構成了圖1中三角形Ⅲ所示的、以教學內容（標準）為載體的國家、行業(yè)、學校校企合作協(xié)商治理思想。

（四）政府、企業(yè)、學校協(xié)商治理

《辦法》中明確指出“學校企業(yè)雙主體實施校企合作”要求，并詳細給出了合作形式、促進措施及檢查督導機制[1]，《辦法》即突出強調了企業(yè)參與校企合作的社會責任[4]，也規(guī)范了企業(yè)怎樣參與校企合作。[3]政府通過《辦法》等系列支持政策、服務平臺和保障機制“組合拳”，以行業(yè)組織指導為中介，推動校企合作深度發(fā)展，最終目標是建成產教融合型企業(yè)，即產教深度融合、校企合作長效機制建設的理想結果和校企合作努力方向。這就構成了圖1中三角形Ⅳ所示的政府、企業(yè)、學校協(xié)商治理關系。

總之，新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設背景下頒布的《辦法》體現(xiàn)了協(xié)商治理思想，其思想根源于社會主義協(xié)商民主理論。在明確政府、行業(yè)、企業(yè)及學校參與校企合作意義基礎上，應突出政府主導推動作用，主導推動作用是通過《辦法》等系列政策“組合拳”提供的支持政策、服務平臺和保障機制等治理措施來保證的。政府推動的校企合作協(xié)商治理，不但根源于中國政治體制，也是新時代校企合作最佳治理模式，以此模式實施《辦法》更符合國情。

參考文獻：

[1] 教育部等六部門.關于印發(fā)《職業(yè)學校校企合作促進辦法》的通知（教職成〔2018〕1號）[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/s7055/201802/t20180214_327467.html.

[2] 姜大源.校企合作促進辦法的教育學意蘊[J].中國職業(yè)技術教育（綜合版），2018（7）：15-18.

[3] 石偉平，王啟龍.促進校企規(guī)范合作 全面推動產教融合——《職業(yè)學校校企合作促進辦法》解讀[J].中國職業(yè)技術教育（綜合版），2018（10）：15-18.

[4] 劉曉，黃卓君.強化企業(yè)社會責任 切實促進職業(yè)學校校企合作——《職業(yè)學校校企合作促進辦法》出臺之思[J].中國職業(yè)技術教育（綜合版），2018，7：9-14.

[5] 本刊編輯部.深化產教融合筆談會[J].中國職業(yè)技術教育（綜合版），2018（1）：16-32.

[6] 和震.建立現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系 推動產教融合制度創(chuàng)新[J].中國職業(yè)技術教育，2014 （21）：138-142.

[7] 孫長遠，龐學光.職業(yè)教育“協(xié)商治理”說辨正[J].教育發(fā)展研究，2017（3）：29-33.

[8] 肖鳳翔，賈旻.協(xié)商治理：現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的路徑探析[J].中國職業(yè)技術教育（理論版），2016（3）：5-10.

[9] 馬凱慈，陳昊.政治制度、產業(yè)關系與職業(yè)教育的起源與發(fā)展——基于西方國家的比較研究[J].北京大學教育評論，2016，14（3）：2-17.

[10] 楊建平，向陽.中西方協(xié)商民主理論與實踐的比較研究[J].貴州社會主義學院學報，2017（4）：55-59.

[11] 辛向陽.當代中國國家治理體系的獨特優(yōu)勢[J].中國特色社會主義研究，2014（3）：44-48.

[12] 國務院.關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定[Z].國發(fā)〔2014〕19號.

[13] 韓慶祥.政府主導與國家治理[J].毛澤東鄧小平理論研究，2014（10）： 43-44.

[14] 公維友，劉云.當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2014（3）：52-59.

[15] 邢暉，郭靜.職業(yè)教育協(xié)同治理的基礎、框架和路徑[J].國家教育行政學院學報，2018（3）：90-95.

[16] 羅竹風.漢語大詞典[M].上海：漢語大詞典出版社，1993：705.

[17] 葉鑒銘，周小海.試論“校企共同體”的共同因素及其特征[J].學術交流，2010（3）： 198-201.

[18] 姜大源.職業(yè)教育立法的跨界思考——基于德國經驗的反思[J].教育發(fā)展研究，2009（19）：32-35.

[19] 黃日強，何小明.德國政府在發(fā)展職業(yè)教育中的主導作用[J].職教通訊，2006（10）： 58-61.

[20] 李術蕊.充分發(fā)揮行業(yè)指導作用加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育[J].中國職業(yè)技術教育（綜合版），2013（4）：5-11.

[21] 吳宗祥.行業(yè)協(xié)會治理機制的制度需求和制度供給[J].學會月刊，2003（7）：13- 16.

[22] 丁紅玲，石慧慧.德國行會組織參與職業(yè)教育的文化及制度保障[J].職教論壇，2018（7）：167-171.

[23] 林健.卓越工程師培養(yǎng)——工程教育系統(tǒng)性改革研究[M].北京：清華大學出版社，2013：83.

[24] 張俊.學習德國職業(yè)教育教學計劃制定的思考[J].中國成人教育，2012（21）：144-146.