產城融合視閾下特色小鎮的推進對策研究
——基于溫州市省級特色小鎮的調查

施郁文，林 巍

（1.溫州職業技術學院；2.溫州商學院，浙江 溫州 325035）

2016年浙江省的《政府工作報告》明確提出，全省要在“十三五”時期培育高標準特色小鎮100個以上。建設發展特色小鎮已經成為在新常態下推進供給側結構性改革、加快經濟轉型升級的重要戰略舉措。特色小鎮是以特色產業和產業文化為核心，是高端產業、新興業態、優秀人才集聚的重要平臺，它在不斷的演化過程中整合了創新鏈、產業鏈、人才鏈、服務鏈等關鍵發展要素，成為了破解經濟轉型升級難題的重要抓手。溫州市現有26個省市兩級特色小鎮創建對象，其中列入省級特色小鎮創建對象5個，省級特色小鎮培育對象4個，市級特色小鎮創建對象17個。從主導特色產業分布看，溫州市目前26個特色小鎮中，旅游產業小鎮7個，時尚產業小鎮6個，高端裝備制造業小鎮5個，健康產業小鎮3個，金融產業小鎮3個，信息經濟、環保產業各1個。26個省市級特色小鎮創建對象投資建設從2016—2018年計劃投資784.35億元，其中2016年計劃投入205.7億元，2017年計劃投入263.65億元，2018年計劃投入315億元。

產城融合是新階段經濟發展的必然產物，符合城鎮化發展的客觀規律。特色小鎮的根本就是產城融合，要把產城融合共建擺在特色小鎮建設的重要位置。樹立“以產立城、以產興城、以產聚人”的發展思路，實現特色小鎮“產、城、人”的融合發展。本文對產城融合的內涵和意義，特色小鎮的形成機制進行研究和探討，并結合溫州省級特色小鎮的調查，找到現有特色小鎮的創建短板，提出特色小鎮的規劃要求和推進策略，為特色小鎮的提速發展提供合理的建議。

一、產城融合的內涵和意義

產城融合是我國在經濟轉型升級的過程中針對產城分離現象所提出的一種發展思路，即“以產促城，以城興產，產城融合”。產城融合是產業和城市功能的融合以及在空間上的整合，如果一個城市缺少產業支撐,即使再漂亮，也還是一座空城，而產業如果沒有城市作為依托，也只能是“孤島經濟”[1]。林華（2011）提出產城融合的核心是使產業結構能夠與城市發展的定位相匹配，是居住和就業的融合[2]。李文彬和陳浩（2012）認為，產城融合的本質是從功能主義導向向人本主義導向的一種回歸，其核心是就業結構與人口結構的匹配。只有產業結構、就業結構、消費結構相互匹配，才能促進真正的產城融合發展[3]。劉瑾等（2012）認為通過產城融合可以有效提升產業區的整體環境,完善生活和服務配套設施，從而加快傳統產業的轉型升級。并以濟南高新區為例，提出產城融合的關鍵是必須以生態環境為依托、以現代產業體系為驅動、生產性和生活性服務融合、多元功能復合共生[4]。杜寶東（2014）認為產城融合是我國實施新型工業化、新型城鎮化和農業現代化協調發展的基本戰略，產城融合是一個非常復雜而漫長的互動作用過程，在融合的作用過程中包含了產業業態和城市形態的融合[5]。孫國民（2017）從戰略性新興產業出發，提出產城融合是產業同城市規劃、建設、管理、發展理念、戰略的融合，其有助于實現產城互促、產城互動、產城互融，推動產城交相輝映[6]。

綜合上述觀點，本文所指的產城融合是居住與就業的融合，是社區與特色產業的融合，是以人本為導向，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀為發展目標的融合。產城融合的重要意義在于其體現了區域產業空間與社會空間協調發展的內在要求，它能夠促進特色小鎮的人口結構和社會網絡優化，從而為技術、人才等高端要素的聚集創造良好環境，這有利于推動溫州傳統產業的轉型升級和提升溫州城市化水平。所以在產城融合中，要形成特色小鎮產業發展與城市功能優化之間的互促關系，既要以特色產業發展為溫州城市功能優化提供經濟支撐，更要以城市功能優化為產業發展創造優越的要素和市場環境。

二、特色小鎮的形成機制

產城融合的一般路徑是產先于城，即首先通過產業的快速發展集聚人氣，然后為產業人員配套相應的較為完善的居住和公共服務設施，如醫院、市場、超市等[7]。產城融合在開發區、城市新區和傳統工業區的應用，其規劃思路和規劃方法主要是針對大尺度空間提出的，但是特色小鎮的規劃面積普遍在三平方公里左右，它不是傳統意義上的產業聚集區，因此傳統的規劃思路與方法并不能在特色小鎮的規劃中照搬，這就決定了特色小鎮如果走產城融合的一般路徑并不合適。特色產業是小鎮的基礎，小鎮優良的環境倒逼產業轉型升級，是小鎮產業培育和發展的推力，兩者相輔相成，缺一不可。特色小鎮的形成首先需要經過特色產業的選擇和高水準規劃，之后小鎮的特色產業培育和配套功能設施必須同時展開，共同推進，才能有效聚集其所需的高端要素，推動產業轉型升級（見圖1）。

圖1 特色小鎮的形成機制

甌海時尚智造小鎮所在甌海區，鞋服制造業發達，為了促進傳統產業由“制造”向“智造”轉型，推動溫州傳統產業向時尚產業升級，小鎮將時尚、設計、文化產業作為自身的特色產業，小鎮將鞋服行業內的國內外一流企業作為招商的對象，定位于傳統產業價值鏈的最高端，未來將打造成為溫州的“時尚中心”和“展示中心”。平陽寵物小鎮位于“中國皮革之都”水頭鎮，本身已經具備較強的產業基礎，通過創建特色小鎮，可以引導原有的產業進行轉型升級。由于皮革是高污染行業，打造寵物特色小鎮可以利用原先產業優勢，打造出一個集生產、研發、展銷、居住、休閑旅游等功能為一體的時尚特色小鎮，可以有效提升原有產業的層次，改善當地的生態和居住環境，吸引高端要素流入，從而推動整個水頭鎮的產業轉型。

三、產城融合視閾下特色小鎮創建中的問題

在浙江省目前公布的79個特色小鎮中，溫州市僅占5個，占比6.3%，溫州省級特色小鎮數量少，整體建設成績也不理想。通過溫州省級特色小鎮的走訪調查，特色小鎮創建中的問題主要表現在以下四個方面。

（一）產業基礎薄弱

1.土地制約問題突出。土地指標緊缺、歷史遺留問題多、征地拆遷難度大。例如蒼南臺商小鎮范圍內有3 000多間民房和30多處宗教宗祠，拆遷難度極大，導致土地這一關鍵要素極大制約著臺商小鎮的建設發展。2016年6月公布的《浙江首批省級特色小鎮考核情況》中,蒼南臺商小鎮被“警告”，其首要原因就是土地制約了整個小鎮的創建速度。

2.項目推進慢。從2016年一季度固定資產投資完成情況看，溫州市9個省級特色小鎮創建（培育）對象僅完成的13.9億元投資額，在全省居中后位置。受土地、項目前期審批繁瑣等因素制約，小鎮規劃范圍內的基礎配套設施建設進度不一，小鎮客廳、道路網等項目建設進度偏慢。目前除甌海時尚制造小鎮、甌海生命健康小鎮和平陽寵物小鎮的客廳已建成外，文成森林氧吧小鎮城市客廳于2017年2月正式動工，而蒼南臺商小鎮小鎮客廳建設項目于2017年3月才開始正式招標，這導致小鎮短期內缺少關鍵的形象展示地點，不利于招商引資工作的開展。

3.好項目難引入。近年來受全球經濟疲軟拖累，消費較為低迷，企業投資意愿不足，大部分原意向投資企業不愿來本地投資落地。而且本身小鎮現有基礎設施條件不佳，缺乏有效的展示形象和交通不便利等條件的限制，很難吸引到有實力的大企業，后續招商的難度較大。如蒼南臺商小鎮原來規劃將臺灣的光電產業作為重點引進的主導產業，但是因為全球光電產業低迷，不得不將原先的主導產業調整成為研發、設計、時尚類產業。

（二）交通條件不佳

溫州現有的特色小鎮大都位于城鄉結合部或城市邊緣，交通道路、水網電網、綠化等基礎設施建設滯后，與溫州主城區以及周邊的社區缺乏有效銜接。其中最突出的問題就是交通不夠便利。例如，甌海時尚智造小鎮雖然緊鄰104國道，但公共交通滯后，要去機場、高鐵站或者市中心需要轉車并且時間較長，出租車的費用也比較貴。在溫州市現有的五個省級特色小鎮中，甌海健康生命小鎮和甌海時尚智造小鎮處于溫州市甌海區范圍內，距離溫州南站和飛機場較近，交通相對便利。而平陽寵物小鎮位于平陽水頭鎮，蒼南臺商小鎮位于靈溪鎮，均距離主城區和交通樞紐較遠，而文成森林氧吧所在地距離溫州主城區約120公里，乘車需三個小時以上，是五個特色小鎮中交通最不便利的一個。交通不夠便利，距離主城區較遠，非常不利于高端要素的聚集。

（三）產城功能融合度低

特色小鎮的城市服務功能仍然需要依托主城區，但是其本身所需要的服務功能，如商務辦公、休閑、人才公寓、酒店餐飲以及部分公共服務設施需要比較完善甚至根據小鎮的特色要有所超前。溫州市現有特色小鎮都處于創建初期，小鎮管理方的主要工作聚焦于招商引資和小鎮基礎設施建設，特色產業的聚集度不夠，生活居住功能的建設還未展開，吸引好項目和高素質人才入駐都有很大的難度。而且絕大多數小鎮普遍都缺少大型的綜合商場與休閑場所，銀行網點等也較少，前期入駐人員生活不便，產業社區的融合度低的問題非常突出。特色小鎮引入的人才未來要常年居住在小鎮中，在衣食住行方面的軟硬件條件都是小鎮建設方需要優先考慮到的問題。甌海時尚制造小鎮地處甌海區仙巖鎮，所在地處于甌海和瑞安的交界，商業服務設施匱乏，缺少綜合性商務中心。如果特色小鎮沒有完善和超前的城市社會功能基礎，就會只是產業的集聚區，很難吸引優秀的時尚設計師的入駐。

此外，特色小鎮與所在地的旅游資源的融合度還不顯著。特色小鎮創建的目標是“宜業、宜居、宜游”，特色小鎮不僅僅是將產業區和生活區簡單地疊加，它需要強有力的產業特色、深厚的文化底蘊，別具一格的旅游功能和宜人的居住環境。平陽寵物小鎮雖然緊鄰南雁蕩山景區，甌海時尚制造小鎮緊鄰仙巖景區，甌海生命健康小鎮處在三垟濕地景區，但是特色小鎮目前還未能與上述風景名勝形成一體，也缺少商務度假酒店、購物休閑中心等重要的配套設施，導致特色產業、社區、旅游等關鍵功能難以融合。

（四）對高端人才的吸引力不足

在甌海時尚制造小鎮的人才優惠政策中，除了省市高層次人才引進政策外，入園企業引進人才，需要根據溫州市《實施人才新政十條推進領軍型人才團隊建設意見》、《甌海區支持引進高層次人才創新創業的實施辦法（試行）》等市、區人才政策，才能享受人才個人獎勵、創業補助、子女就學等系列優惠政策的支持。特色小鎮的企業迫切需要技術型、技能型和應用型專才，而現有的溫州市各級政府人才引進政策卻偏向理論研究型人才，缺少和企業進行有效的溝通與對接，導致現有人才政策和企業實際需求脫節，這對行業領軍人才和優秀的團隊而言吸引力不足。此外，溫州與杭州、寧波等城市相比區位優勢較差，整體的商務成本較高，好的教育資源稀缺，缺少優質的環境配套，這對高端人才聚集產生了相當大的制約。

為了破解高端人才引入難的問題，特色小鎮更多采取的方式是和溫州本土高校進行對接。例如，甌海時尚制造小鎮已與溫州職業技術學院合作共同推進時尚設計學院項目，打造產品、設計、設計師與企業家集市。小鎮也積極同其他各個院校進行對接，爭取能與多個院校建立長效合作機制，為小鎮時尚創客基地、SOHO辦公、大師創意村等項目的啟動提供人才和智力支持。甌海時尚智造小鎮的產業核心定位于溫州傳統優勢行業鞋帽服裝的設計，核心人才對接的是溫州職業技術學院，但是未來小鎮的時尚產業想在全中國起到引領作用，還需要在更高層面上對接國內外著名的時尚機構和高校。

四、產城融合視閾下推進特色小鎮建設的策略

（一）一把手牽頭塑造產業內核

特色小鎮的工作只有黨委政府的主要領導高度重視，親自抓，才能強勢推進。要成立以一把手為組長的小鎮建設領導小組，建立小鎮開發建設聯席會議，定期召開推進會、攻堅會，迅速協調解決小鎮建設的各類難題。

首先必須以更大的力度推進征地拆遷。緊隨“大拆大整”行動步伐，深入開展“拔釘清障”行動，落實責任干部分片區制度，全面完成小鎮已征用土地范圍的房屋拆遷。積極做好2017年度專項指標規劃落實工作。此外，爭取在土地指標上予以政策傾斜，加強和浙江省國土廳的溝通協調，爭取浙江省落實土地指標。同時召開協調會解決相關歷史遺留問題，各部門聯合執法，開展征遷攻堅。

其次要以更大的力度抓好項目建設。要做好項目審批提速，根據小鎮建設實際情況，提前啟動前期審批工作，簡化審批環節，實行特事特辦。臺商小鎮提出要做好臺灣產業園項目建設，確保完成固定資產投資10億元以上，特色產業完成投資6億元以上。同時狠抓臺商小鎮十大重點項目進度，按照時間節點推進小鎮客廳、道路網等項目建設，爭取小鎮盡快出形象。

最后要出臺更優惠的定向產業招商政策。以更大的力度推進定向產業招商，引入具有影響力的本產業的大企業和大項目，進而引發馬太效應，形成特色產業規模化聚集。因為產業的互補性和相似性能夠幫助小鎮塑造濃厚的專業產業環境，能夠進一步提升特色產業的聚集度，也有利于本產業高端人才的聚集。可以發揮以僑引僑、以僑引外的優勢，不斷挖掘僑商資源，做好引才、引智工作，吸引僑商回國創業。目前，蒼南臺商小鎮正在全力進行臺灣青年創業園、臺商小鎮創業學院等對臺交流合作平臺建設，積極對接臺灣企業和大陸臺商，大力開展特色招商、精準招商。在繼續做好25個臺灣項目的引進工作的基礎上，按照實施、招商、前期三大類分步驟予以推進落地，2017年力爭引進臺資企業10個，新增招商引資資金5億元的目標。

（二）提升小鎮的交通便利性

特色小鎮是融合了產業、文化、旅游和社區四大功能的高端要素集聚區，必須要高起點規劃，高水平建設，同時在創建過程中優化建設管理方案，才能提升小鎮整體的交通水平和影響力。特色小鎮的交通必須先行，特色小鎮的創建期人口規模不足，開通或增加公交線路肯定虧本，但是新入駐的居民又有實際的需要，這就需要政府行為來彌補這一“市場失靈”現象。還可以增加小鎮班車以及機場專線，小鎮班車可沿途經過市中心、火車站、長途車站等地。在小鎮周邊的人流量達到一定數量時也可著手建設更多的大型的綜合商場與休閑場所來提升生活水平以及新增產值。此外，在小鎮創建的初期，政府還要起到主導作用，在政策上給予提供服務的主體企業扶持鼓勵。

（三）產人融合，加大人才引進力度

人氣、人群、居民、市民等等是基礎，特色小鎮需要人的數量和質量的支撐，需要越來越多的人，需要高素質高能力的人持續去打造，需要精細化的管理和用運營的眼光去有規劃推進相關建設，所以這些是特色小鎮考慮的基礎，沒有人，只是空城、空鎮，或者地不廣人太稀，也是無法推進的。特色小鎮要加大特色人才的引進和培養力度，尤其要下大力氣引入在設計、產品研發等方面的高層次人才。要針對特色小鎮的實際情況，強化和企業的溝通與對接，給予小鎮適度的靈活性，以增強對高層次專才的吸引力。要培育具有工匠精神的高技能人才，可以采取對接本土高校的方式培養具備現代技能的“藍領”人才。此外，必須落實和強化在住房、子女就學、社會環境方面留住外來技能型專才的政策力度。

另外，各級政府要幫扶小鎮充分利用多種方式宣傳小鎮，聚集人氣。甌海時尚智造小鎮客廳于2016年年底落成，2017年3月份成為了溫州文博會的分會場，小鎮積極與市委宣傳部等相關單位做好對接，精心策劃逐步完善文博會分會場的實施方案，使得溫州文博會的分會場取得較好的效益，有力地宣傳了小鎮。后續會通過溫州文博會會場、溫州人大會永久地址、亞洲青年微電影極拍基地和電影節舉辦地等三大會址來聚人氣、提名氣，并爭取以兩年為界實現從分會場到主會場的華麗蛻變。與溫州創意設計協會等合作，舉辦“時尚文化”秀、“時尚創意成果邀請”秀、“時尚T臺”秀等，打造時尚秀場。甌海時尚智造小鎮同時借助互聯網，面向全球，并與中國服裝協會、亞洲時尚聯合會等機構開展戰略合作，通過市場化運作，邀請部分國際知名時尚品牌企業進駐，吸引國內外的廣泛關注。

（四）城人融合，打造特色小鎮宜居的工作環境

在小鎮的規劃設計中要充分體現產城融合特色，清晰劃分各個功能區域，進行合理地布局和配置。高水準地規劃和建設高端人才的生活居住場所，并引進高質量的教育、醫療和休閑資源，打造優質的居住、生活環境吸引高端人才愿意入駐。特色小鎮不是高樓大廈建筑，建設密度要低，適合年輕人口味，走時尚路線，適合創業者生活口味。在創新人才的集聚方面，應重點考慮特色小鎮的特色人才需求，為特色人才提供宜居的生活環境。

特色小鎮中的居民未來主要以中青年為主，針對這類人的社區服務應該包括醫療衛生、配套教育、餐飲、休閑娛樂、安全防范服務、信息中介服務以及停車等問題。特色小鎮距離主城區有一定距離，附近缺少大型醫院，因此小鎮中的醫療衛生服務應是重中之重，小鎮管理方應將小鎮內的診所與大型醫院相掛鉤，招收高素質的醫學人才進行服務。加速教育設施的引入和建設，建設幼兒園或者與優秀的學校合作，讓一些外地戶口的工作人員的子女也能夠更方便地入學并且接受高質量的教育。對于餐飲以及休閑娛樂方面，小鎮可拿出一些空間當做健身房、電影院等休閑娛樂項目的場地，專門在小鎮中設立一條商業街。小鎮管理方以及人才公寓物業也要加強小鎮內的安全防護措施，對小鎮內的人員進行安全知識教育。對于停車難和停車亂的問題，可以加大停車場的面積或者建造立體停車庫，并且適當地降低停車費的收取。小鎮管理方也要做好信息咨詢與信息傳遞，做到服務熱情。例如，甌海生命健康小鎮正在打造健康之芯區，緊密圍繞發展醫療健康科研產業，安排相應的配套商業、酒店、商務等，為廣大公眾服務。居民、辦公科研人員、病患及游客都可以在此工作、運動、休閑。

（五）產城融合共建，為企業和人才提供優質的服務

特色小鎮不能由政府大包大攬，必須堅持企業為主體、市場化運作。政府要有所為、有所不為，做好編制規劃、保護生態、優化服務，不干預企業運營。要摒棄“先拿牌子、政府投資、招商引資”的傳統做法，引入有實力的投資建設主體，讓專業的人干專業的事。要給予小鎮獨立運作的空間，發揮當地居民、村（社區）的主動性和積極性，引導各方社會力量參與小鎮的規劃建設，使市場主體和當地居民成為特色小鎮開發建設的真正主體。同時要抓好針對企業的保障服務，要創新服務機制，強化企業服務窗口建設，同時做好項目申報審批、證照發放、建設施工等有關手續，為投資者提供“一站式服務”。此外，要積極對接金融機構，完成各類項目融資授信，保障項目建設資金需求。甌海生命健康小鎮已經引入精準醫學實驗中心、眼視光科技創新先導基地、溫州市生物醫藥協同創新中心、美國杰克遜實驗室等國內外一流科研團隊開展醫學科研孵化。小鎮招商引才服務中心為入駐企業開展包括創業管家、金融支持等保姆式服務。而代表政府部門的小鎮建設服務辦公室則為小鎮各項發展提供優惠政策、產業支持、對外聯絡等全天候全方位服務。此外，在特色小鎮創建的過程中，要重點提升小鎮的社會服務功能，吸引越來越多高素質、高收入的人才進入小鎮生活，并促成他們能夠依托小鎮完善的服務設施進行密切的交流和合作，從而改善溫州社會網絡的結構和功能，增進高端人才對于本土文化的認同與信任，為特色小鎮的發展奠定堅實基礎。

特色小鎮健康發展的關鍵在于“產城融合”，隨著城鎮化水平和人均收入水平的持續提高，特色小鎮未來一定會成為高端產業發展和高水平人才聚集的重要載體，與城市核心區形成協作互融的良好關系，并成為溫州傳統產業轉型升級和城市化水平提升的有力助推器。

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