城市地下綜合管廊開發模式創新探討

◎ 陳 倬 葉金珠

一、引言

作為容納各類市政管線的城市地下集約化隧道，綜合管廊具備解決城市路面反復開挖、架空線網密集、管線事故頻發等問題的優勢，管線入廊已成為促進城市綠色、集約、安全發展的重要舉措。2015年8月3日，國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，成為第一份專門指導城市地下綜合管廊建設的國家文件。2016年2月6日，中共中央、國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，同日國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，都明確要求全面推進城市地下綜合管廊建設。在2016年3月16日全國人大表決通過的“十三五”規劃綱要中，地下綜合管廊被列為新型城鎮化建設的重大工程。至此，國家推動城市地下綜合管廊建設的頂層設計基本完成。

根據住房城鄉建設部的統計，截至2016年12月20日，全國147個城市、28個縣累計開工建設綜合管廊2005公里，全面完成2016年《政府工作報告》提出的2000公里以上的年度目標任務。2017年5月，由住房城鄉建設部、國家發展改革委組織編制的《全國城市市政基礎設施規劃建設“十三五”規劃》已將城市地下綜合管廊建設明確為十二大重點工程之一，規劃至2020年，全國城市新區新建道路綜合管廊建設率達到30%、城市道路綜合管廊綜合配建率達到2%，建設干線、支線地下綜合管廊8000公里以上。同時在地方層面，全面推進城市地下綜合管廊建設已寫入各省市的“十三五”規劃中，部分省市更是明確提出了“十三五”時期綜合管廊的建設目標，其中規劃建設或建成1000公里及以上的省份有湖北、河南、廣東、四川、吉林，500～1000公里的省份有遼寧、山東、湖南、云南、貴州。特別是規劃中的城市新區，如雄安新區、廣州珠江新城、杭州錢江新城、武漢長江新城等，都將地下綜合管廊作為未來新區建設的“標配”。

二、PPP+EPCO模式開發城市地下綜合管廊的優勢分析

（一）廊體與管線的割裂建設是目前城市地下綜合管廊項目的“硬傷”

目前，我國已經建成的地下綜合管廊一般是由城市政府發起項目，并將項目分為兩個部分各自建設和運營。項目的一個部分是管廊廊體，包括廊道及其附屬設施，由于屬于項目的公共部分，在PPP模式出現之前，一般由政府出面以各種形式籌措資金進行建設，風險集中于政府單方面，在給政府帶來財政壓力的同時，也阻礙了市場競爭機制的形成，導致開發效率低下。即使是BT模式，政府也需要協助項目的投融資工作，并且還要負責項目建成后的運營及其盈虧。項目的另一部分是入廊管線，由于各管線單位的壟斷性、市場化程度和專業性不同，有些是自行出資敷設，有些是管廊建設單位出資敷設然后出售或出租給管線單位，管線的運營和維護歸各管線單位負責，具體如表1所示。

廊體建設與管線敷設分別實施的情況，導致同一條管廊內存在多種不同訴求的利益主體，如政府、建設運營商、管線單位，它們或具有廊體或管線的所有權，或只具有使用權，并且這種復雜的格局貫穿綜合管廊從規劃、勘測、設計、施工到運營、維護、防災的全過程，各個環節上一個細小的矛盾都可能因為難以協調而引發利益沖突，很難實現集約化管理和高效率開發。特別是在項目的規劃編制、勘察設計等前端環節，如果這樣的兼容性矛盾不能協調處理，矛盾就會成級數增加并積累到后面的建設、運營階段，導致總體管理績效大打折扣、甚至管廊運行難以為繼的局面。

（二）PPP+EPCO 開發模式的優勢

作為一個涉及人、物、環境、管理等要素的復雜系統工程，綜合管廊的建設工作要運用系統思維的方法，統籌考慮其前期規劃、勘測、設計、中期施工和后期運營、維護、防災等各個環節。我們可以把綜合管廊項目整體（廊體和管線）理解為一個具有工藝操控特征的生產運營系統，它具備EPCO完整的工作鏈，適合采用工程總承包模式來開發建設。

表1 目前城市地下綜合管廊項目主要開發模式

1.PPP+EPCO模式體現政府與社會資本在綜合管廊開發中的全生命周期合作

PPP（Public-Private-Partnership）+EPCO（Engineering,Procurement,Construction and Operation）開發模式，就是城市政府在物有所值評價（Value for Money）及財政可承受能力論證的基礎上，通過公開招標方式引入社會資本，合資組建項目公司（SPV）作為總承包人，并獲得一定期限（建設期+運營期）的經營權，承擔綜合管廊項目整體（廊體和管線）的設計、融資、采購、建設、運營、維護等工作。項目建成后，政府根據項目公司經營性收益情況，即使用者付費（User Charge）部分（包括入廊費和日常維護費），以及績效考核結果向項目公司支付可行性缺口補助（Viability Gap Funding）。經營期滿后，項目公司將項目資產包括土地、建筑物、管線等無償、完好、無債務、不設定擔保地移交給城市政府或其指定機構并通過性能驗收，具體如圖1所示。

圖1 城市地下綜合管廊PPP+EPCO開發模式

2.PPP+EPCO模式改變以往在綜合管廊建設中“政府萬能”的做法，進而轉向“有限政府”的理念

政府可以通過有限的資金撬動綜合管廊大規模的投資需求，起到“四兩撥千斤”的效果，同時政府通過合同對總承包人進行監管，工作范圍和責任界限清晰，合同總價和工期固定，有利于項目費用和進度的控制，從而使政府從具體事務中解放出來，重點關注綜合管廊的規劃、布局以及發展方向等重大問題。

3.PPP+EPCO模式實現綜合管廊項目整體（廊體和管線）一條龍的集約化高效開發

由于整個項目只有一個總承包人，由其對項目整體實行統一策劃、組織、指揮、協調和全生命周期管理，這樣有利于專業的承包商發揮集約化管理的優勢，有效解決設計、融資、采購、施工與運營之間的銜接問題，消除設計、施工、運營方案中實用性、技術性與安全性之間的矛盾，減少采購與施工的中間環節，從而提升綜合管廊開發的總體績效。

4.PPP+EPCO模式建立廊體工程與管線工程從設計到運營的全過程無縫對接機制，實現項目全生命周期的安全管理

從項目風險的可控性而言，在項目整個生命周期中，設計、勘察等前端環節的管理作用要比運營、防災等末端環節的管理作用更為重要。整個項目實施過程中的風險由總承包人承擔，通過對項目前端環節進行嚴格管理，及時糾錯和追究責任，從而避免出現前期風險向后期積累而造成末端管理矛盾重重的被動局面。

三、PPP+EPCO模式在城市地下綜合管廊開發中的試點與可能的障礙

（一）PPP+EPCO模式鼓勵政策出臺，試點項目逐步落地

2015年底召開的中央城市工作會議的一項工作部署就是“統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性”，這為采用PPP+EPCO模式開發城市地下綜合管廊提供了政策指引。2016年2月16日，財政部《關于開展2016年中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》中明確指出，對于采取EPCO模式、實現項目全生命周期高效管理的綜合管廊PPP項目給予重點支持。這是政府首次以政策文件的形式對采用PPP+EPCO模式開發綜合管廊的做法予以充分的肯定。2016年9月28日，國家發展改革委發布《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創新工作的通知》，鼓勵政府和社會資本實現全產業鏈和項目全生命周期的PPP合作。

隨著鼓勵政策的出臺，采用PPP+EPCO模式開發綜合管廊的做法已在部分城市地下綜合管廊項目中開始試點，如表2所示。這些項目雖已開始建設，但都還沒有建成運營，剛進入執行期。根據財政部PPP中心發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》，截至2017年6月底，全國入庫項目中管廊的落地項目金額已達1558億元，而表2中采用PPP+EPCO模式的項目僅占其中的11%，尚存在很大推廣空間。

表2 試點PPP+EPCO開發模式的城市地下綜合管廊項目（落地項目*）

（二）PPP+EPCO模式在實施中可能存在的障礙

采用PPP+EPCO模式開發城市地下綜合管廊，作為國家力推的一項改革措施，亟須在制度建設、融資設計、社會資本培育等方面掃清障礙。

1.制度安排方面的障礙

作為城市重要的地下基礎設施，綜合管廊屬于典型的準經營性項目，具有很強的公益性和一定的收費機制。2015年11月26日，國家發展改革委、住房城鄉建設部發布的《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》規定，綜合管廊運營單位可以向入廊管線單位收取入廊費和日常維護費，用于彌補管廊建設成本以及日常維護、管理成本。由于項目的公益性特點，其收費不宜過高，很難彌補項目全部成本，完全市場化并不可行，需要政府給予缺口補助。因此，PPP+EPCO模式成功的關鍵在于如何增強項目的可經營性、保障項目的公益性。

從目前已建成并投入運營的綜合管廊項目實施情況來看，管線單位特別是壟斷性強、公益性高的管線單位，入廊積極性并不高，甚至抵觸，普遍存在“入廊費是讓管線單位留下買路錢”“日常維護費是向管線單位攤派管廊運營成本”的固化觀念，嚴重影響了兩項使用者付費的收繳，使得項目的可經營性大打折扣。與此同時，政府的保障、激勵、監督機制尚待完善，例如政府的資本金在PPP項目公司中應該占多大比例，項目后期運營的可行性缺口補助應該如何核定，才能在起到“四兩撥千斤”杠桿效應、保障項目公益性的同時，又兼顧項目的經營性，實現社會效益與經濟效益的平衡。

2.融資渠道方面的障礙

作為“十三五”國家全面推進的有效投資項目，城市地下綜合管廊建設亟須大量資金支持。按照每年2000公里的建設規模和1.2億元/公里的投資強度來測算，未來每年綜合管廊的投資規模至少在2000億元以上。采用PPP+EPCO模式開發城市地下綜合管廊，雖然政府可以以最少的資源實現最多最好的項目供給，社會資本也可以獲得長期、穩定的投資回報，但是隨著中央對2017年貨幣政策要保持穩健中性的定調，主要依靠政府資金、社會資本自有資金和商業銀行信貸資金來建設的方式已很難完成綜合管廊的大規模開發。因此，資金問題已成為PPP+EPCO模式順利實施的“痛點”。

從目前情況來看，以商業銀行貸款方式來籌集項目建設資金是城市地下綜合管廊開發常用的一種融資方式。由于商業銀行貸款的期限要求和效益原則與綜合管廊項目較長的開發期和較低的經濟效益不相匹配，因而存在貸款成本高、風險大的缺陷，且貸款資金的使用也往往受到嚴格的條件約束。因此，綜合管廊開發的資金來源渠道尚待拓寬，要從短期性的、間接的融資渠道轉向更多地利用長期性的、直接的融資渠道，實現間接融資與直接融資的優勢互補，在降低金融風險的同時，推進資金高效配置與運作的良性循環。

3.總承包人能力方面的障礙

在PPP+EPCO模式中，政府與社會資本簽訂合同，把綜合管廊項目的設計、勘察、采購、施工、調試以及運營、維護等全部工作委托給總承包人來實施，由其統一策劃、統一組織、統一指揮、統一協調并進行全過程控制，風險也由其承擔，這就要求總承包人要擁有雄厚的工程設計資源、豐富的工程施工經驗和強有力的運營管理隊伍，并具備強大的資源整合與協調能力以及抗風險能力。特別是在項目特許經營期，總承包人還要繼續承擔項目的運營管理，這對其來說應該是一個新的考驗，也進一步加大了對總承包人能力要求的深度和廣度。因此，對社會資本的選擇和培育也是PPP+EPCO模式成功的關鍵。

從目前實際情況來看，采用PPP+EPCO模式開發的綜合管廊項目的社會資本方基本上是大型施工企業，主要有中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中交集團等主營建筑業務的央企。嚴格來講，它們只是初步具備綜合管廊項目全生命周期開發的能力，因為在它們以往承包的項目中還沒有綜合管廊這樣的涉及它們所屬行業以外的專業管線工程，特別是各類管線的前期設計和后期運營，對它們來說可能是一個陌生的領域。因此，具備綜合管廊一體化開發能力的全產業鏈型企業集團尚待培育和壯大，需要激發有實力的設計類、運營類企業以及地方性、民營類資本參與到綜合管廊開發中來的潛在動力，實現社會資本的多樣化。

四、完善城市地下綜合管廊PPP+EPCO開發模式的建議

（一）政府、社會資本與管線單位要形成基于項目全生命周期的協同

作為市政管線的公共隧道，綜合管廊建設運營涉及眾多相關單位。特別是綜合管廊建設運營單位（PPP+EPCO合同總承包人）與管線單位相比，處于相對弱勢地位，比較難以掌握項目全生命周期管理的主動權，必須依賴政府部門進行強有力的干預和協調，城市政府始終是綜合管廊建設管理工作的責任主體，體現在以下三個方面：

1.在城市地下綜合管廊的規劃階段，必須強調規劃的先行性與法制性

城市地下綜合管廊規劃應由地方政府主導，按照“規劃先行”的要求，在城市總體規劃的基礎上，結合地下空間規劃、市政設施規劃、道路交通規劃，會同各管線單位，合理確定管廊布局、管線種類、斷面形式、平面位置和豎向控制。要將城市地下綜合管廊規劃作為一種公權力，并制定專門的制度保證其權威性。即使規劃的具體編制與研究可交由民間組織去完成，但是政府對規劃方案的選擇和實施應具有最終決定權。

2.做好強制性與激勵性相結合的管線入廊制度安排，確保綜合管廊的使用率

一方面，制定管線強制入廊規定，即城市新區和建設有綜合管廊的地區的相關管線單位必須通過管廊來敷設其管線，不得再采取傳統的直埋方式；對于舊城區的已有管線要按規劃逐步有序遷入綜合管廊，各管線單位要積極配合地方政府做好各自管線入廊工作。另一方面，為激勵管線單位入廊，對一些公益性強的入廊管線單位，收費標準可予優惠；對入廊運營初期難以盈利的管線單位，給予適當的財政補貼。

3.在PPP+EPCO合同實施階段，充分發揮政府與社會資本相互融合而產生的“杠桿+聚合”效應

一方面，政府通過公開招標的方式選擇具備條件和實力的社會資本，可以是具有設計資質以及施工、運營、融資能力的單一總承包商，也可以是由分別具有這些能力的社會資本組成的聯合體，招標文件就是項目PPP+EPCO合同的要約邀請，對政府和社會資本都產生約束。另一方面，為了保障PPP+EPCO合同的順利實施，還需要建立必要的運營保障和補償機制，如規定入廊管線單位要按照一定的比例向PPP項目公司交納入廊費和日常維護費，政府根據運營維護績效考核情況給予項目公司可行性缺口補助。

（二）探索適合城市地下綜合管廊PPP+EPCO開發模式的創新融資方式

大規模開發城市地下綜合管廊，對以PPP+EPCO模式開發的總承包人來說，資金問題是核心。一般來說，PPP項目公司在設立之時，政府和社會資本應以各自的自有資金來出資作為項目的資本金；在EPCO合同實施階段，PPP項目公司可以將項目的使用者付費（入廊費和日常維護費）和政府支付的可行性缺口補助作為項目融資擔保條件（應收賬款質押）進行融資。

1.設立城市地下綜合管廊開發專項基金，發揮政府資金的杠桿效應

2014年12月26日，財政部發布《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，明確規定對采用PPP模式達到一定比例的綜合管廊試點城市，在給予正常專項資金補助（直轄市、省會城市、其他城市分別為每年5、4、3億元）的基礎上額外獎勵10%。中央財政補助資金在起到“四兩撥千斤”的引導帶動作用的同時，也為地方政府資金推動綜合管廊大規模開發起到示范作用。因此，建議城市政府安排一定數量的財政資金設立城市地下綜合管廊開發專項基金，以股本金的形式注入各個綜合管廊PPP項目公司中，股權占比以1/3～1/2之間為宜，既起到資金杠桿作用又具備對重大事項的否決權，從而兼顧公平。

2.吸納保險資金入股社會資本組成的聯合體，為項目提供長期穩定的資金來源

保險資金的投資需求具有規模大、期限長、收益穩定、安全性高等特點，這與綜合管廊項目的融資需求特征相契合，為保險資金投資綜合管廊項目提供了極佳的合作機會。保險資金的股權投資以長期持有為策略，不謀求短期退出，與管廊項目較長的特許經營期相匹配，有利于PPP+EPCO開發模式的順利實施。2017年5月4日，中國保監會發布《關于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》，也為保險資金參與綜合管廊PPP+EPCO開發模式提供了政策基礎。

3.發行城市地下綜合管廊建設債券、資產證券化（ABS）產品，擴大直接融資比例

2017年7月召開的全國金融工作會議將發展直接融資提到了前所未有的高度。大力發展債券和股票市場以降低企業的融資成本，已成為服務實體經濟的重要舉措和未來發展的方向。以PPP+EPCO模式開發的城市地下綜合管廊項目屬于可市場化程度較高、社會需求穩定、現金流可預測性較強的公共設施項目，具備合同體系完備、運作模式可復制、風險分配合理的特點，適合探索以項目未來收益權為依托發行建設債券、資產證券化產品的方式，拓寬項目融資渠道。2015年3月31日國家發展改革委印發的《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，2017年6月7日財政部、中國人民銀行、中國證監會三部門聯合印發的《關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》，都明確鼓勵并優先支持城市地下綜合管廊PPP項目開展此類直接融資業務。

4.發揮政策性、開發性金融的中長期信貸支持，改善間接融資結構

綜合管廊項目具有投資額大、沉淀成本高、建設運營期長的特點，與商業銀行追求短期盈利性的特點并不符合，也與商業銀行以吸收居民儲蓄和企業存款為主的資金來源期限不匹配。因此，以“大額長期”為優勢的農發行、國開行等政策性、開發性金融機構提供的中長期信貸應成為城市地下綜合管廊開發所需巨額資金的重要來源。2015年10月9日，住房城鄉建設部、中國農業發展銀行發布《關于推進政策性金融支持城市地下綜合管廊建設的通知》，緊接著2015年10月19日，住房城鄉建設部、國家開發銀行發布《關于推進開發性金融支持城市地下綜合管廊建設的通知》，都明確要加大政策性、開發性金融對綜合管廊建設的信貸支持力度，打造大型專業化的綜合管廊建設運營主體。2016年初，中國人民銀行同意把城市地下綜合管廊列入抵押補充貸款（Pledged Supplementary Lending，PSL）的支持范圍，貸款期延長至20～30年，貸款利率按大約4%執行。

（三）培育大型專業化開發主體，形成綜合管廊建設運營的全產業鏈

綜合管廊PPP+EPCO開發模式的門檻體現在對產業鏈的整合能力上，具備設計、融資、施工、運營綜合實力和產業鏈優勢的企業，在綜合管廊建設中更具優勢。特別是目前國內綜合管廊還沒有大規模建成，具有運營維護經驗的企業較少。積極培育大型專業化的綜合管廊一體化開發型企業，開展跨地區業務，為管廊業主提供系統、規范的服務，是推廣和復制PPP+EPCO模式的前提。

1.以大型施工企業為龍頭組成聯合體，實行全產業鏈跨企業的集成，形成綜合管廊建設運營的“國家隊”

大型施工企業有應用EPCO模式建設其他工程項目的成熟經驗，適合以其為龍頭組成聯合體，以總承包方式承接綜合管廊項目的建設運營。在產業鏈縱向關系上，與上游實力強勁的、具備相關資質的設計單位建立合作伙伴關系，在產業鏈下游組建綜合管廊運營公司；在產業鏈橫向關系上，積極與城市政府接洽、對接項目，與具有實力的金融機構合作、做好融資準備，典型的成功案例有中鐵十七局模式。2015年10月，中鐵十七局集團率先整合綜合管廊產業鏈上下游優勢資源，牽頭組建“聯合艦隊”，成立了集設計、融資、施工、運營、維護管理全產業鏈功能的“城市地下綜合管廊一體化服務中心”，并實現在貴州省貴安新區綜合管廊項目中的成功運作，成為國內首例基于項目全生命周期的綜合管廊開發模式。

2.成立城市地下綜合管廊投資公司，實行綜合管廊全產業鏈運作，打造綜合管廊建設運營的“地方軍”

在地方層面上，建議組建混合所有制的城市地下綜合管廊投資公司，作為綜合管廊項目的投資者和建設者、資金的籌集者和后期運營的管理者，儲備、建設和運營城市地下綜合管廊項目（包括其他運營期滿后移交過來的綜合管廊項目），實現綜合管廊全產業鏈和全生命周期管理，做大做強并跨區域運作，典型的成功案例是廈門模式。廈門市率先在國內實行綜合管廊建設運營一體化管理，于2014年4月組建廈門市政管廊投資管理有限公司，對全市綜合管廊進行統一規劃、建設和管理，逐步形成了綜合管廊“一條龍”全產業鏈，不僅服務于本地建設，而且憑借先行先試積累的經驗走向全國市場。

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