粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化的問題與對策

◎ 孔維宏

一、粵港澳大灣區城市群交通一體化的意義

（一）粵港澳大灣區

灣區是指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區域。[1]

粵港澳大灣區包括廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、惠州、江門、肇慶九市以及香港、澳門兩個特別行政區、包含了前海、橫琴、南沙等自貿區，從地圖上看，粵港澳大灣區呈A字形。

經過分析東京灣、紐約灣、舊金山灣的經濟發展特點，并與其他類型區域經濟形態進行比較后，冼雪琳認為灣區經濟的主要共同特征有：高度開放性、創新引領性、宜居宜業性、區域協同性。[3]

由國家發改委牽頭的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》中，對粵港澳大灣區的定位是：更具活力的經濟區、宜居宜業宜游的優質生活圈，內地與港澳深度合作的示范區，國際一流灣區和世界級城市群。發改委的這個定位即是粵灣澳大灣區未來的奮斗目標。

圖1 粵港澳大灣區地圖

（二）交通一體化

張曉（2011）認為，交通一體化有狹義和廣義之分，狹義的概念是指不同交通運輸技術和運輸模式上的一體化，即通過技術創新實現公路、鐵路、水路和航空運輸的無縫對接；廣義的交通一體化是指以社會發展一體化為目標，強調交通政策與社會福利政策、環境保護政策和土地使用政策的一體化。[4]

本文所探討的交通一體化主要是指狹義的交通一體化，個別地方也論及利用類似“轉移支付”的社會福利政策來助推交通一體化。

國家發改委《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》中指出，要推進基礎設施互聯互通，構建高效便捷的現代綜合交通運輸體系，優化高速公路、鐵路、城市軌道交通網絡布局，推動各種運輸方式綜合銜接、一體高效。強化城市內外交通建設，便捷城際交通，打造便捷區域內交通圈。[5]

毫無疑問，交通基礎設施一體化成為近階段粵港澳大灣區推進的重要工作任務，也是粵港澳大灣區建設不可或缺的一環。它有利于提高交通運作整體效率，降低運輸成本，是宜居宜業、區域協同的重要基礎以及先導條件，是大灣區加速一體化的重要保障。

本文主要研究粵港澳大灣區城市群陸路交通基礎設施的一體化，灣區內部的水路交通、航空等相對來講比較獨立，互相關聯性稍弱，本文不深入探討。

二、粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化存在的問題

粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化存在的問題主要有：交通規劃、交通結構、交通共建共享、交通工程項目實施過程、收費交通項目管理、一國兩制下通勤、交通服務評價等問題。

表1 粵港澳灣區與世界其他三大灣區相關指標對比[2]

（一）交通規劃存在的問題

珠三角交通規劃起步較慢，直到2010年，廣東省發改委印發的《珠江三角洲基礎設施建設一體化規劃（2009-2020年）》才意味著正式的規劃文件發布。

關于珠三角交通規劃存在的主要問題，《珠江三角洲基礎設施建設一體化規劃（2009—2020年）》指出：珠三角綜合性基礎設施缺乏規劃，部分基礎設施專項規劃缺少有效統籌，規劃綜合性不強，且與城市總體規劃、土地利用總體規劃等專項規劃銜接不夠，造成基礎設施布局不盡完善，結構不盡合理。

珠三角各地級市全部在廣東省的統籌管轄之內，交通規劃尚且存在這些問題；粵港澳大灣區涉及兩個特別行政區、一個經濟大省，實行一國兩制，不管是政治、經濟、社會等，還是交通基礎設施的建設模式、監管模式等都存在較大的差異，各自的利益訴求存在許多分歧，交通規劃復雜程度更高。粵港澳大灣區交通的基礎脫胎于珠三角交通，珠三角交通規劃存在的問題，是粵港澳大灣區存在問題的一部分，但粵港澳大灣區交通規劃存在的問題比這個更嚴重。

目前的事實也印證了以上邏輯，截至目前，粵港澳之間的交通規劃比較零散，港珠澳大橋推進的時間跨度就大致說明了這樣的問題。總而言之，粵港澳大灣區交通規劃缺乏更高層次的協調機制。筆者相信，在已經上報國務院的粵港澳大灣區綜合規劃中，應該涉及這方面的內容，并且應該已經有了解決方案。

（二）交通結構存在的問題

目前粵港澳大灣區內大部分城市的交通，主要依賴的是公路，軌道交通發展相對滯后，軌道交通密度偏低，交通結構不合理。

1.交通結構不合理

從表2可以看出，2006—2015年十年期間，廣東省鐵路公路單位客運量、貨運量比值分別為3.03、3.28，也就是說每公里的鐵路的運客量、運貨量是公路的3倍多，從數據上再次印證了鐵路運輸效率遠高于公路。這里的鐵路是指各種類型的軌道交通。珠三角的軌道交通建設已經走在全省的前列，香港澳門的體量較小，對于整體比例及相關數據的影響不大，因此以上廣東省的鐵路數據，大致可以反映出粵港澳大灣區中的廣東省九個地級市的情況，以下分析類同。

從表2可以看出，2015年底，廣東省鐵路營業里程為4035公里，公路里程為216023公里，單從營業里程上來看，鐵路營業里程不及公路里程的2%。

一方面，鐵路的運輸效率遠高于公路，另一方面，鐵路的營業里程不到公路的2%，這樣的結構，對于提升整體效率是不利的。

從表2第①行可以看出鐵路營業里程是趨于增長的，從第③行可看出鐵路客運量也是呈現快速增長趨勢的，但第⑤行鐵路貨運量卻沒有顯著上升，這大致可以推測，新增的鐵路里程主要是以客運為主，而且客運軌道與貨運軌道大致是分離的，難以做到一軌多能。根據筆者對歐

洲一些城市的觀察，例如巴黎的RER高速鐵路的部分路段，同時具備客運與貨運兩種功能，客運時段大致是在白天的繁忙時段（5∶00-24∶00），貨運則大致是在深夜(0∶00-5∶00)，當然這樣的路段在設計時必須充分考慮到客運與貨運兩種功能，以及相應的客貨運兼備的配套設施，以便更好地利用運能。

表2 廣東省鐵路公路客（貨）運量比較（2006年—2015年）

以上分析從數據方面反映了交通結構不合理。事實上，在一些政府官方規劃文件中，也承認了交通結構不合理的事實，例如《深莞惠交通運輸一體化規劃》中指出“深莞惠軌道交通發展相對滯后，交通運輸過度依賴公路”。

2.軌道交通密度偏低

從表3可以看出，廣州、深圳兩市人均軌道交通長度分別為26.3和23.5毫米，遠低于歐洲主要城市平均水平，也低于美國主要城市平均水平，比起北京、上海也要低出許多。當然，自2011年以來，廣州、深圳的軌道交通快速發展，新增里程不少，除去廣州、深圳繼續人口凈流入之后（圖2），應該比目前的人均軌道長度要高一些。

表3 世界主要城市軌道交通里程和人均長度

圖2 廣州、深圳常住人口變化（2011年—2015年）

從另一個側面看粵港澳大灣區九市的軌道交通密度，根據《珠江三角洲基礎設施建設一體化規劃（2009—2020年）》中關于綜合軌道交通樞紐，僅有3個城際軌道交通樞紐，數量非常少。

按照歐洲的經驗，許多大城市都有重要的軌道交通樞紐，例如日內瓦、柏林、法蘭克福等城市的中心城區都有城軌樞紐，可以實現中心城區之間以及與其他城市之間的快速聯接。

國內城際軌道交通在設計時，對城市未來發展考慮得多，有些地方試圖通過在一些很偏僻的地方設置站點來拉動郊區經濟發展，形成地方新的經濟增長點或是所謂的“新城”，例如廣珠城軌在佛山市順德區的北滘站就設置在兩邊都是工業園區的偏僻處，當地政府規劃時將這個站點附近的大片土地開發成商業區，但許多年過去了，這個規劃到目前還沒有實施的跡象。

當然中國與歐洲的現實情況是有差異的。歐洲經濟社會已發展成熟，城鎮化率高，基建比較完善，快速擴張的時代已經過去。他們考慮的是“如何滿足已發展成熟的當下”，因此很多城軌設在中心城區，方便市民，提高出行效率。中國還處在高速發展期，城鎮化率還有相當大的上升空間，基建也有大量的續建空間，因此，考慮更多的是如何給未來留有余地，同時部分城市對于將中心車站設置在中心城區是有教訓的，如廣州火車總站曾經給周圍片區帶來極大的交通擁堵，目前傾向于以相對城郊的地方作為交通樞紐，再用地鐵等實現接駁。

中國與歐洲的不同方式，沒有對錯，只有合適，要發揮更好的作用，最重要的就是實現無縫對接，地鐵與城軌之間的無縫對接，或是公交與城軌之間的無縫對接等等。

3.交通共建共享存在的問題

《珠江三角洲基礎設施建設一體化規劃（2009—2020年）》指出：受現行許多財政、稅收、投資等方面的政策和機制制約，加上項目業主各異，利益訴求可能相互矛盾，區域基礎設施一體化布局建設難以到位；省市雖已初步建立了溝通協調機制，但由于沒有相應配套政策和利益共享機制，基礎設施布局建設協調管理難度較大，區域性基礎設施共建共享步履緩慢。

以上道出了粵港澳大灣區交通共建共享存在的部分問題：共建共享心態缺乏、推動共建共享執行主體的微觀動力不足、共享利益分配機制缺失、對資金使用效率敏感性不強、未有共建共享不作為的懲罰機制等。

（1）共建共享心態缺乏

由于行政區塊切割，“各掃門前雪”心態嚴重，不同行政區域內與兄弟地級市之間的合作共建共享心態缺乏，同一城市不同部門的共建共享合作比較薄弱。有些城市甚至為了提高招商引資的競爭力，在共建共享上存在認識上的問題，甚至具有排他心態，合作共贏意識淡漠。

（2）推動共建共享執行主體的微觀動力不足

目前大部分共建共享主要由政府部門主導，部門工作人員在共建共享方面大有作為也未建立起相應的獎勵機制。相反，共建共享可能意味著增加一些部門的工作量，導致微觀執行人員推進共建共享的動力不足。

（3）共享利益分配機制缺失

共享需要體現互惠互利，你來我往。但在共享利益分配方面，目前尚未發現有機制來保證分享者也能在其他方面得到好處。

（4）對資金使用效率敏感性不強

共建共享可以提高效率，減少走彎路，減少重復投資等。很多交通基建項目是政府投資，投資建設管理方對于資金的使用效率不是太敏感，特別是一些按實結算的項目，最后由納稅人買單，建設管理方對節約資金沒有內在動力。

（5）未有共建共享不作為的懲罰機制

經常可以看到在一些城鄉結合部，有許多斷頭路或路面已經破舊不堪卻長期失修，成為“三不管”地段。出現類似問題，原因在于沒有建立共建共享不作為的懲罰機制。

4.收費交通項目管理中存在的問題

目前大部分交通收費項目，收費標準與投資建設成本存在極大的相關性。這樣看來似乎是合理的，因為投資總要回報。但實際上，交通收費項目，帶有很強的準公益性質，除了發揮其在公益上的作用之外，還應該適當考慮所謂的“轉移支付”問題。

從單位里程票價來看，武廣高鐵為每公里0.43元，貴廣高鐵為每公里0.31元，前者為后者的1.39倍。客戶體驗上，武廣高鐵的票價遠高于貴廣高鐵的票價。實際上，貴廣高鐵的定價，在某種程度上蘊含著對貴州的扶持，即所謂的轉移支付。類似這樣的情況，在德國柏林也有，筆者觀察發現，相對于市中心地鐵來講，德國柏林市中心到遠郊的S線（類似于城軌）的票價性價比高，這里面也是轉移支付的理念，是對郊區發展的間接支持。

表4 武廣高鐵與貴廣高鐵單位里程票價對比

5.一國兩制下通勤存在的問題

目前大陸居民前往香港、澳門，需過關安檢，進入香港、澳門安檢時間長，通勤效率低。實際上，目前持港澳通行卡的大陸居民，已經可以通過“指紋+刷卡”的方式，快速離開深圳出關；但到了香港關口等待入關時，仍要進行人工安檢。既然出關深圳可以采用“指紋+刷卡”的方式，那么入關香港能否也采用類似的方式呢？若出于特殊人群出入境管制考慮，可通過深圳的出關與港澳的入關數據的共享來解決這一問題。

6.交通服務評價上存在的問題

目前，市民對于交通服務大體上是沒有太多評價入口的。個別城市例如佛山，市民可對公交服務進行評價，但評價效果并不明顯。交通基礎設施的項目后評價，也似乎比較少開展，有開展可能也只是對其進行經濟上的評價，服務質量的外部評價，似乎沒有硬約束。市民通過市長熱線等舉報的問題，也大多只是考核其解決率，但并未就它本身出現的問題進行考核。

三、粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化存在問題的應對之策

粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化存在問題的應對策略主要有：規劃協同、完善交通結構、實施共建共享補償機制、政府引領市場運作、實施“轉移支付”、香港澳門智能通關、建立評價問責機制。

（一）規劃協同

粵港澳大灣區已上升為國家戰略，其重要程度與重視程度與2010年出臺珠三角基礎設施規劃時不可同日而語。規劃的協調部門也由廣東省發改委上升到國家層面，應該好好利用這個契機，發揮好交通規劃的綜合效果，盡早開展規劃工作。具體工作包括成立高級別委員會（例如粵港澳大灣區委員會）、開展規劃硬約束與問責、利用大數據等技術輔助開展規劃等。

1.成立高層級的委員會

針對規劃存在的問題，可借鑒美國和日本的做法，籌劃成立相關的政府組織或非政府組織，如日本的都市圈整備局、都市圈整備委員會，美國的紐約區域規劃協會、紐約城市規劃委員會。高層級委員會是推動規劃協同的主要執行主體。

2.規劃硬約束與問責

在項目預可/工可中，增加與其他地方對接的相關篇章，并使之大致標準化，讓工程從可研階段就開始介入規劃對接，落實《珠江三角洲基礎設施建設一體化規劃（2009—2020年）》中提出的“對未與相鄰城市進行銜接的跨地區規劃建設項目，原則上不予批準”；對未進行規劃對接的實施主體，開展相關的問責或進行相關的信用評價（黑名單）等。

3.技術大數據等技術輔助規劃

利用大數據進行交通規劃，解決交通規劃建模時存在的缺陷，用實際發生的數據來引領規劃。交通一體化重點任務在于解決人流、物流問題等，可利用現有大量的互聯網平臺的物流數據，或者物流公司在大灣區的貨物流轉數據，進行貨物路線規劃；可以借助移動手機的數據、高速公路出入口車輛數據、滴滴等網約車平臺、港澳通關數據，進行人流規劃，從而優化人流、物流的線路需求。

用好已經開通的廣珠城軌、廣深鐵路等平臺的訂票需求甚至訂票查詢數據，智能分析路線需求，做好班次、頻次的調整；利用好常用接駁線路的數據，開展必要的支線建設。

（二）完善交通結構

軌道交通是專線，車廂容量更大、可擴展性更強，有其天然的優點，例如高效、準點、環保、節能。公路則存在行駛過程中的堵車、準點率問題，運行過程中交通事故產生的風險更高。表2也用數據說明了軌道交通在客運與貨運上具備優勢。而目前大灣區軌道交通的占比較低，軌道交通密度偏低。

應大力發展軌道交通，包括地鐵、城軌、輕軌、高鐵等。粵港澳大灣區核心城市核心城區內部通勤以地鐵為主，其他地方通勤以輕軌之類為主，灣區內城市之間的通勤以城軌為主，隔岸相對的深圳與中山盡快推進深中通道，港珠澳大橋通車后則可以實現香港、珠海、澳門三地的快速連接。

可以考慮豐富軌道交通的功能。目前大部分軌道交通的功能比較單一，多是以客運為主。實際上，按照歐洲一些城市的經驗，可以探討軌道交通功能豐富化，在條件成熟的城軌或者輕軌，研究在白天的繁忙時段（5∶00-24∶00）開展客運，在深夜時段(0∶00-5∶00)開展貨運，增加運能，這樣的路段在設計時必須充分考慮到客運與貨運兩種功能。當然這可能會涉及客運與貨運的協調與維穩問題，而且目前鐵路運輸體制管理上，管理單位可能存在內生動力不足的問題。

推進廣珠城軌支線等線路的建設。目前珠江東岸軌道交通推進順利，珠江西岸的軌道交通有廣珠城軌，現在的建設基本停滯，可探討利用現有的基礎，進行延伸，或者開支線，同時降低通勤成本，提高發車頻次，必要時政府進行適當補貼。

（三）實施共建共享補償機制

由粵港澳大灣區委員會（或類似機構）牽頭建立共建共享補償機制，建立共建共享基金，整合共享信息系統，建立共建共享黑名單制度。

對于交通一體化建設的共建共享貢獻資金、建筑實體、信息、優秀建議的地方政府/企業，進行加分；對于在共建共享過程中淡漠的地方政府/企業，或者對共建共享產生負面影響的地方政府/企業，進行減分。每3至5年進行分值匯總，對低分序列進入一定比例的，納入黑名單。對納入黑名單的地方政府，需要繳納一定數額的資金充實共建共享基金；對優秀的地方政府/企業納入白名單，可以享受一定數額的共建共享基金。

由粵港澳大灣區委員會（或類似機構）牽頭整合現在的信息系統或新建立更高層面的信息系統，推進規劃、立項、各項報批手續、征拆難點、標準、規劃對接現狀與需求等過程中的各類信息的共享。對提供有效信息者給予表彰，對長期不提供信息者給予通報批評。對共建共享較差的地方政府，問責其地方行政負責人。

（四）政府引領，市場運作

目前大量的基礎設施項目主要還是由政府或者國有企業主導去實施，資金來源主要還是以財政投入為主。可以借鑒香港地鐵以及國際通用的TOD運作模式。大陸一些城市也開始這樣的探索，但是土地招拍掛機制的限制，使得TOD模式的實施存在相當的難度。

建議利用粵港澳大灣區已經上升為國家戰略的有利契機，向國家爭取政策紅利，在大灣區內實行比較靈活的土地制度，同時為了不動搖國家土地招拍掛政策，可以將土地政策的例外區域限制在大灣區的基礎設施建設領域，同時加強督查、強化問責，使土地政策真正為推進基礎設施的建設開花結果。

土地政策若能得到局部突破，則可能大面積盤活資源，政府引領，市場運作的TOD等模式，大大提升項目綜合開發，更加快速推進一體化，同時可能也可以較好地解決當下存在的征地拆遷問題。

（五）實施“轉移支付”

在粵港澳大灣區交通一體化建設過程中，需要在一定程度上采用“先富帶動后富”的政策，對相對落后的地方，開展更多類似于貴廣高鐵這樣的“轉移支付”，降低交通基礎設施的使用成本，提升社會效率，間接扶貧相對落后的地區，實現精準扶貧，這也是廣義交通一體化應有之義。對于采用PPP模式的項目，也可以通過適當的可行性缺口補貼，降低交通一體化的通勤成本。

（六）實施更為智能的香港澳門通關措施

1.轉變理念

香港澳門通關難，主要的關卡還是在香港以及澳門。目前這種通關模式來源于十幾年前開始實施港澳通行證的年代，香港澳門也慣性地延續十幾年前的做法。這樣的做法可能有控制入港澳客流荷載的考量，但是通過降低通行效率的方式來提高通行成本，從而控制人流，實在不是一個好的策略。如果香港澳門真的有游客負荷需求，可否參照一些景區，實施總客流管制。它需要做的配套是及時在手機APP應用等終端發布人流情況，并且最好可以預約，預約時也可以對一些能提供證明的重要商務活動、出境轉機等提高優化級別，確保其在預約人數滿員時仍舊可以通關。辦法總比困難多，關鍵是要先轉變理念。

2.技術輔助手段

采用指紋技術、臉部識別技術，輔助開展通關檢查，提高通關效率，確保通關安全。

3.通關信用評價機制

建立通關人員黑名單制度。對“水客”等并非真正需要通關的人員或者有案底的人員等，實施黑名單制度。

（七）建立評價問責機制

在交通工程規劃、工程可行性研究時，就加入銜接周邊交通的要求；在工程驗收時，增加預留接口、標準統一、后續所需對接說明等交通一體化所需的指標的驗收；對于工程開展后評價，特別是由公眾開展評價，由大灣區委員會（或類似機構）牽頭或委托民間機構開展，結合黑名單制度，將經常差評的納入黑名單，并開展相應的懲罰與問責。

四、結論

隨著粵港澳大灣區上升為國家戰略，交通基礎設施一體化成為近階段粵港澳大灣區推進的重要工作任務。交通一體化對于粵港澳大灣區有著極為重要的意義，有利于提高交通運作整體效率，降低運輸成本，是宜居宜業、區域協同的重要基礎以及先導條件，是大灣區加速一體化的重要保障，是大灣區建設不可或缺的工作。

粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化存在許多問題，主要體現在交通規劃起步慢、交通規劃零散；交通結構上過度依賴公路、軌道交通發展相對滯后、軌道交通密度偏低；交通共建共享上缺乏共建共享心態、推動共建共享執行主體的微觀動力不足、共享利益分配機制缺失、對資金使用效率敏感性不強、未有共建共享不作為的懲罰機制；交通工程項目實施過程中，由于國家土地政策約束，類似于國際上比較通用的TOD綜合開發模式，似乎很難有發揮的空間，項目所需用地中征地拆遷協調難度大等；收費交通項目管理中，適當考慮所謂的“轉移支付”支持相對欠發達地區的理念尚未深入；一國兩制下通勤中入關效率低；交通服務評價缺失；等等。

針對粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化存在的問題，本文提出了相應的對策。主要有如下：一是開展規劃協同，應用好上升為國家戰略的契機，成立高級別委員會（例如粵港澳大灣區委員會），提升綜合規劃的層級，發揮交通規劃的綜合效果，盡早開展規劃工作，開展規劃硬約束與問責、利用大數據等技術輔助開展規劃。二是完善交通結構，大力發展運能效率更高的軌道交通，探索城軌、輕軌等運輸功能豐富化的問題。三是實施共建共享補償機制，由粵港澳大灣區委員會（或類似機構）牽頭建立共建共享補償機制與共享信息系統，對共建共享進行評分，建立共建共享黑名單制度。四是爭取土地政策局部突破，為TOD等模式的推進創造條件，實現政府引領、市場運作的基建模式。五是樹立“轉移支付”的理念，適當降低欠發達地區對交通基礎設施的使用費用。六是轉變觀念，實施更為智能的香港澳門通關。七是建立評價問責機制。

粵港澳大灣區城市群陸路交通一體化的推進是一個較長時間的過程，推進會遇到很多困難，應盡早做好整體規劃，建立協同機制，抓重點任務推進，盡早開花結果。

參考文獻：

[1]百度百科.灣區[EB].https：//baike.baidu.com/item/%E6%B9%BE%E5%8C%BA/6785902?fr=aladdin.

[2]閻常銘.紫荊花盛開，粵港澳大灣區綻放！[N].興業證券公司研報,2017-06-30.

[3]冼雪琳.世界灣區與深圳灣區經濟發展戰略[M].北京理工大學出版社,2017：113.

[4]張曉.國外一體化交通規劃及對我國的借鑒意義[J].經濟與管理科學,2011(S1).

[5]深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議[S].

[6]中企顧問網.世界主要城市軌道交通里程和人均長度[EB].http：//www.cction.com/info/201301/89646.html,2013-01-15.