超大城市交通治理的政策工具與效應(yīng)評估
——以深圳市為例

◎ 林雄斌 盧 源 王 杰

城市空間快速拓展與空間聯(lián)系的重組正在逐漸影響居民的生活方式與出行行為。隨著城市的發(fā)展，居民經(jīng)濟(jì)收入和生活水平等都實(shí)現(xiàn)不同程度的改善，但城市交通狀況卻不斷惡化。在這種空間問題下，需要及時調(diào)整交通政策尤其以多樣化模式來推進(jìn)公交優(yōu)先政策體系，以適應(yīng)并引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民交通需求，降低城市交通的負(fù)面效應(yīng)。目前，地方政府、規(guī)劃院和科研機(jī)構(gòu)都充分認(rèn)識到了基于“公交都市”理念的規(guī)劃和政策在解決交通問題和引導(dǎo)城市發(fā)展的作用，并制定了一系列的政策工具和行動方案。但是現(xiàn)有研究更多地采用工程或規(guī)劃的思路來應(yīng)對交通問題，仍比較缺乏用政策工具的理論視角來評估交通治理的效果。城市交通問題的解決不僅需要良好的工程設(shè)計(jì)和規(guī)劃手段，也需要更加精細(xì)的政策工具，以實(shí)現(xiàn)更有效率的管理。而且，現(xiàn)有交通規(guī)劃和政策工具可能會與交通行為產(chǎn)生相互的影響，且可能在政策執(zhí)行過程中面臨較大的困難，其交通績效也需要更深入地評估。作為首批部市合作“公交都市”示范城市，深圳市在交通治理上進(jìn)行了大量的規(guī)劃和政策探索，包括建立公交專用道、小汽車限購政策、互聯(lián)網(wǎng)公交供給模式等。因此，系統(tǒng)理解深圳市交通治理中各種規(guī)劃和政策措施的有效性，并提出相應(yīng)的完善方案，能為解決超大城市的交通問題提供思路，并推動“公交都市”戰(zhàn)略的落實(shí)。

一、超大城市交通問題與政策工具研究框架

（一）城市交通問題與治理需求

伴隨著城市空間的無序蔓延，土地利用緊湊度與空間聯(lián)系的降低，以及就業(yè)與工作空間距離過長，城市交通狀況日益惡化。尤其是進(jìn)入1990年代以來，我國私人小汽車數(shù)量年均增長率超過20%。在服務(wù)于小汽車的交通政策趨勢下，交通擁堵的頻次、持續(xù)時間和發(fā)生范圍日益增加，并帶來了交通延誤、能源消耗、空間污染和健康等問題。這些問題的一個共同點(diǎn)就是增加了包括時間成本、金錢成本以及犧牲健康等在內(nèi)的城市生活成本。然而，在過去30年中，城市和區(qū)域?qū)用婢藿舜罅坑欣谛∑囋鲩L的交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通政策，以滿足快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通需求。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交通需求之間的誘導(dǎo)關(guān)系，這種“服務(wù)于小汽車”的城市交通政策帶來了交通模式的不均衡發(fā)展以及相應(yīng)的社會公平問題。在交通模式不均衡上，城市道路系統(tǒng)極大方便了小汽車的使用，而侵占了非機(jī)動交通的道路資源，帶來了交通安全、環(huán)境污染和健康等問題[1]。在社會公平問題上，城市道路系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)極大占用了社會公共投資，但降低了對公共交通和非機(jī)動交通建設(shè)的投資規(guī)模，這使得擁有小汽車的群體得到較大部分的效益，而低收入群體卻未能得到相應(yīng)交通出行成本與出行條件的改善。因此，更為重要的是，綠色交通政策應(yīng)注重如何塑造公共交通與非機(jī)動交通的出行環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從“服務(wù)于小汽車”向“服務(wù)于人”的轉(zhuǎn)變。在目前的趨勢下，如果不限制小汽車的擁有和使用，快速的人口增長與機(jī)動化將加劇城市居民的生活質(zhì)量和社會公平問題。

隨著城市交通問題的日益突出，在充分認(rèn)識高密度城市空間和小汽車主導(dǎo)的城市交通之間的不兼容后，中央政府和地方政府積極推進(jìn)“公交都市”戰(zhàn)略。2005年國家出臺了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，將優(yōu)先發(fā)展公共交通上升為城市交通發(fā)展的重要戰(zhàn)略。隨后，國家又出臺了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》，鼓勵城市公共交通采取低票價政策，并積極推進(jìn)公共交通補(bǔ)貼。同時，以推進(jìn)城市交通站點(diǎn)周邊土地利用綜合開發(fā)的公共交通導(dǎo)向發(fā)展（TOD）策略[2]，在不同空間尺度的交通規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃和開發(fā)中得到體現(xiàn)，特別是借助軌道交通的建設(shè)實(shí)現(xiàn)對城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整[3,4]。與西方城市相比，我國城市普遍具有相對較高的密度，這種空間密度對應(yīng)的交通主導(dǎo)模式也呈現(xiàn)差異，從理論上說，更適合發(fā)展低成本、高頻率的公共交通運(yùn)營模式，縮短出行時間，并且推進(jìn)周邊的土地利用配給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，這種空間尺度有助于提供非機(jī)動交通發(fā)展所需的充分的、高質(zhì)量的步行道和自行車道。然而，盡管各個城市投入大量財政資金用于緩解交通擁堵，由于擁堵的復(fù)雜性和影響因素的多元性特點(diǎn)，目前這些治理的效果仍然有限[5]。

（二）交通治理政策工具研究框架

政策工具是公共政策研究的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采用的具體措施。政策工具的選擇和良好的執(zhí)行是政策獲得成功的關(guān)鍵。例如，在可持續(xù)交通的建設(shè)上，有學(xué)者總結(jié)了國內(nèi)外的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，指出應(yīng)加強(qiáng)“機(jī)制建設(shè)、政策法規(guī)、交通設(shè)施建設(shè)和技術(shù)應(yīng)用管理”的綜合性框架[6]。政策工具研究出現(xiàn)了多種途徑，主要包括管理注意途徑、政治途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑[7]。近年來，政策工具尤其是政策工具之間的差異性和互動性的研究，在公共政策和城市治理領(lǐng)域更加流行[8]。例如，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)通常強(qiáng)調(diào)政策工具使用的制度背景、交易成本以及政策工具組合的重要性[9]。在具體的政策工具分類上，通常具有不同的分類準(zhǔn)則，如命令、財政補(bǔ)助、管制、勸誡、權(quán)威、契約等[10]。西方公共政策研究中，通常依據(jù)政府的參與形式和程度將政策工具主要分為三類[11]：①基于政府配置資源權(quán)力形式的分類，包括艾茲奧尼（Etzioni）的“強(qiáng)制性、獎懲性、規(guī)范性”和瓦當(dāng)（Vedung）的“管制性工具、經(jīng)濟(jì)性工具和信息性工具”；②基于政府參與程度的分類：包括豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）的“自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具”；③基于政府引導(dǎo)形式的分類：包括“權(quán)威式、誘因式、能力建設(shè)、勸說性、學(xué)習(xí)性”政策工具。

對于交通治理而言，無論是交通規(guī)劃還是交通政策都是地方政府為了優(yōu)化交通組織、引導(dǎo)交通需求、實(shí)現(xiàn)交通目標(biāo)的重要政策工具。因此，公共政策中的政策工具理論能對交通治理提供一定程度的借鑒。我國交通治理的事務(wù)和權(quán)限分屬于不同的部門和機(jī)構(gòu)（圖1），例如，管理城市交通的職責(zé)（包括交通戰(zhàn)略、職責(zé)職能、決策、執(zhí)行和管理監(jiān)督等）通常分散在市政府、發(fā)改委、國土資源局、規(guī)劃局、交通委員會（交通局）、建設(shè)局、交警支隊(duì)、軌道辦公室和環(huán)保局等部門，這容易影響交通政策的制定和執(zhí)行，降低城市交通服務(wù)水平[12]。此外，一項(xiàng)交通政策的制定、執(zhí)行和潛在影響也涉及多個利益群體。考慮到深圳市近年來交通領(lǐng)域治理政策工具的動態(tài)調(diào)整，采用“自愿性、混合性和強(qiáng)制性”政策工具的分析框架，對深圳市交通規(guī)劃和政策干預(yù)開展評估，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，提出相應(yīng)改善方案。

二、深圳市交通政策工具與實(shí)踐

借助良好的區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，深圳市實(shí)現(xiàn)了城市化水平和經(jīng)濟(jì)增長的巨大跨越，但隨之而來的機(jī)動車迅猛增長、交通擁堵和環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻。在深圳市實(shí)施小汽車牌照限購之前，年均機(jī)動車保有量增長率約為16%，截至2014年12月，深圳市機(jī)動車保有規(guī)模達(dá)到314萬輛，車輛密度為500輛/公里[15]。與此同時，城市高峰期交通擁堵時長和擁堵范圍也不斷擴(kuò)大，晚高峰擁堵時長從2012年的38分鐘上升至2014年的55分鐘[15]，在原特區(qū)內(nèi)形成了“三橫六縱”擁堵帶，并且機(jī)動車尾氣成為主要大氣污染源，帶來嚴(yán)重的環(huán)境和健康問題。應(yīng)對小汽車快速增長和交通問題的挑戰(zhàn)，限制小汽車擁有和使用，提升公共交通和非機(jī)動交通的“公交都市”戰(zhàn)略成為深圳市交通戰(zhàn)略和政策工具的重點(diǎn)方向。作為首批部市合作示范城市，深圳市通過大量的規(guī)劃和政策探索，加強(qiáng)城市交通綜合管理，提升公交分擔(dān)率。

圖1 城市交通管理機(jī)構(gòu)事務(wù)與權(quán)限分配

圖2 交通政策工具研究的分析框架

（一）強(qiáng)制性政策

1.車牌限購與限外政策

2014年12月29日18時起，深圳市行政區(qū)域內(nèi)小汽車實(shí)行增量調(diào)控和指標(biāo)管理。根據(jù)《深圳市小汽車增量調(diào)控管理暫行規(guī)定》《深圳市小汽車增量調(diào)控管理實(shí)施細(xì)則》，深圳小汽車增量指標(biāo)額度暫定為10萬/年，其中，普通車競價方式、普通車搖號方式、電動汽車搖號方式獲得增量指標(biāo)的比例分別為40%、40%和20%。以個人普通汽車指標(biāo)為例，在搖號模式上，申請搖號的人數(shù)不斷增加，中簽率也不斷降低，從2015年1月的3.19%下降為2017年12月的0.33%；在競價模式上，目前最低成交價已經(jīng)超過7萬元。通過車牌限購的模式，有效增加了機(jī)動車擁有的經(jīng)濟(jì)成本，為優(yōu)化公共交通的發(fā)展贏得了時間。此外，為了有效發(fā)揮汽車限牌政策的作用，切實(shí)降低深圳汽車保有量的增長速度，也有必要限制外地車牌的使用。2015年2月起，在工作日早晚高峰期間（7∶00-9∶00和17∶30-19∶30），深圳市原特區(qū)內(nèi)的福田、羅湖、南山、鹽田區(qū)域內(nèi)的所有道路改為限行道路，非深圳核發(fā)機(jī)動車號牌的小型和微型載客汽車禁止通行[16]。

2.鼓勵公交專用道政策

深圳于1997年開始進(jìn)行公交專用道建設(shè)，根據(jù)《深圳市創(chuàng)建國家“公交都市”五年實(shí)施方案(2013-2017)》，至2017年底深圳市公交專用道的規(guī)模將達(dá)到1000公里，逐步實(shí)現(xiàn)公交專用道的規(guī)模化、系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展[17]。此外，深圳市加強(qiáng)對社會車輛占用公交車道、在公交車站違停等行為的監(jiān)管，確保公交車優(yōu)先通行。截至2016年2月，深圳公交專用道里程達(dá)到990車道公里，較2014年底增加了170車道公里，公交專用道占用的道路面積率約為3%[18]。隨著公交專用道網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展，目前深圳可在專用道上運(yùn)行的公交線路達(dá)到了848條，占全市線路的94%，高峰時約有190余萬人乘坐公交出行，在道路態(tài)勢不斷惡化的情況下，深圳高峰期常規(guī)公交車速依然穩(wěn)步提升，從2010年的時速15.9公里提高到2015年的時速20.2公里，提高了27%，人均公交出行時間較2010年的38分鐘節(jié)省了6.8分鐘[18]。

3.停車指標(biāo)限制與經(jīng)濟(jì)政策

大城市停車難問題日益凸顯，而且擠占非機(jī)動車道和公共空間的現(xiàn)象更加明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，深圳市停車位總計(jì)約104萬個，但相比超過300萬的機(jī)動車總量[15]，仍存在較大的停車缺口。在停車位無法得到有效滿足的情況下，亂停車現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為了規(guī)范停車、增加機(jī)動車出行的成本以鼓勵居民降低小汽車使用，深圳市交警部門先后出臺了加強(qiáng)機(jī)動車道路（臨時）停車管理的通告，并制定了機(jī)動車違反停放和臨時停車的處罰標(biāo)準(zhǔn)[19]。對于正在創(chuàng)建“公交都市”的城市而言，加強(qiáng)停車管理這一政策其實(shí)反映了機(jī)動車出行的成本問題。公共交通可達(dá)性較高的地區(qū)降低停車位配置成為城市交通政策制定的主要觀點(diǎn)[20]。例如，Chatman（2013）研究指出，路內(nèi)路外停車供給對地鐵站點(diǎn)周邊新建住房家庭小汽車擁有和比例具有顯著關(guān)系[21]。為了實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先和公交發(fā)展，通過停車管理或經(jīng)濟(jì)政策來限制小汽車使用具有重要的意義。

4.禁摩限電政策

2016年2月25日，深圳在全市開展“禁摩限電”整治專項(xiàng)行動，共設(shè)置120余個整治點(diǎn)，共查扣車輛2070輛，主要為二輪摩托車、三輪車和電動自行車，駕駛者將被處以2000元罰款及行政拘留[22]。

（二）混合性政策

1.可變車道的設(shè)置與管理。在道路基礎(chǔ)設(shè)施資源短期難以建設(shè)完成的背景下，針對不同地區(qū)、不同時段的交通流量及轉(zhuǎn)向特征，“彈性”分配交通流成為應(yīng)對交通擁堵的一個重要措施。2014年9月，深圳市在福田區(qū)新洲路實(shí)施第一條早高峰時段潮汐車道，有效提升道路通行能力。在“紅荔—新洲”路口，北往南左轉(zhuǎn)通行每小時增加429輛，通行能力提高了43%，在“蓮花—新洲”路口，北往南方向車輛通行能力提高45%[23]。對于違反規(guī)定逆行駛?cè)氲能囕v，按照“逆行”違法處罰。2015年10月，深圳市第二條潮汐車道（羅湖區(qū)東昌路）投入使用，東昌路交通呈現(xiàn)明顯的潮汐現(xiàn)象，早高峰北往南、南往北方向的車流比例為8∶2，晚高峰比例為4∶6[24]。

2.合乘車道（HOV）設(shè)置與管理。根據(jù)調(diào)查，深圳市高峰期70%～80%的車輛僅有駕駛員一人[25]。為了有效提高道路使用效率，降低小汽車使用規(guī)模、緩解交通擁堵，深圳市于2016年4月18日在濱海大道、濱河大道（濱海白石立交至濱河下沙人行天橋段）西往東方向主道最內(nèi)側(cè)一條車道試行合乘車道[26]，上下班高峰期只允許乘坐兩人及兩人以上車輛通行。為了便于識別，HOV車道與其他車道的分界線為綠色虛線，地面設(shè)綠色標(biāo)志。

（三）自愿性政策

隨著地理定位技術(shù)和交通服務(wù)創(chuàng)新模式的發(fā)展，基于地理定位服務(wù)的定制公交模式逐漸成為城市公交供給的新模式。這一模式在更有效率地提供交通供給的同時，能較好地滿足居民的交通服務(wù)水平的需求。這種輔助公交模式，逐漸受到青睞，而不斷發(fā)展。這種定制公交模式不僅有政府單一提供模式，也有經(jīng)政府許可的由私營部門進(jìn)行定制公交服務(wù)供給的模式。東部公交公司推出“互聯(lián)網(wǎng)+新能源+定制公交”，其開發(fā)的“深圳EBus”移動終端APP，目前已有4萬多用戶，日均活躍人數(shù)達(dá)5000人，已開通150條定制的上下班線路，覆蓋深圳10個區(qū)[27]。與常規(guī)公交相比，定制公交的起訖點(diǎn)、停靠站點(diǎn)、線路安排都更加靈活，盡管比常規(guī)公交的價格稍高，但因更好的服務(wù)水平而受到城市居民的歡迎。

三、交通治理政策工具的評估與優(yōu)化

20世紀(jì)90年代以來，公交導(dǎo)向的空間模式和治理成為熱點(diǎn)[28]。在公交都市的戰(zhàn)略框架下，提升公交服務(wù)水平和公交分擔(dān)率，降低小汽車使用頻率和出行距離，對構(gòu)建可持續(xù)的交通體系具有重要的作用。基于現(xiàn)有深圳市超大城市公交優(yōu)先和公交都市戰(zhàn)略構(gòu)建趨勢，對其所采取的交通規(guī)劃或交通政策改善策略展開合理的評估，對提升超大城市交通政策體系具有重要的意義。基于政策工具的分析，深圳市超大城市的交通治理具有以下特點(diǎn)：

第一，上述深圳市城市交通政策工具主要圍繞公交優(yōu)先和道路暢通兩個目標(biāo)開展，以強(qiáng)制性政策和混合性政策工具為主，且對交通供給側(cè)和交通需求側(cè)均有良好的作用。通過強(qiáng)制性、混合性和自愿性政策組合，給不同交通模式、不同社會階層的交通模式選擇提供了選擇空間。不同的政策工具對公交、機(jī)動車、非機(jī)動交通都產(chǎn)生了不同程度的影響，而且有些政策的影響是相互的。城市交通問題的產(chǎn)生是多維度的，單從交通政策上看，深圳市交通政策工具的經(jīng)驗(yàn)表明，單一的政策工具的效力往往是有限的，需要通過若干個政策的組合才能更好地發(fā)揮交通政策的作用。例如，深圳市同時開展了車牌限購、公交專用道和停車限制政策，通過這些政策的組合作用，增加了機(jī)動車擁有和使用的成本，同時提升了公交服務(wù)水平，這樣能更好地引導(dǎo)城市居民的交通行為從機(jī)動車向公交轉(zhuǎn)變。

第二，以公交優(yōu)先的思路來解決城市交通問題，不僅需要提升公交本身的服務(wù)水平和競爭力，也需要結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。交通政策的執(zhí)行和實(shí)施效果受到眾多因素的影響，其中更重要的是如何落實(shí)持續(xù)的制度建設(shè)，例如持續(xù)地發(fā)展公共交通，建立穩(wěn)定的公共交通補(bǔ)貼機(jī)制等。深圳實(shí)踐模式也呈現(xiàn)了一定的不足。首先，強(qiáng)制性和混合性政策工具很好地約束了機(jī)動車出行，提高了公交的供給和服務(wù)水平，但自愿性政策工具較少，這說明了一項(xiàng)交通政策的制定和執(zhí)行，沒有較好地考慮社會的自主選擇效應(yīng)。其次，上述工具政策中，缺乏對非機(jī)動交通的直接關(guān)注。非機(jī)動交通的比例也是緩解交通問題、實(shí)踐公交都市的重要策略。在非機(jī)動交通方面，深圳市通過規(guī)范機(jī)動車出行和停車，在一定程度上保障了非機(jī)動交通的路權(quán)和出行安全。但深圳市“禁摩限電”政策在很大程度上限制了非機(jī)動交通的使用和發(fā)展，同時并沒有很好地給出相應(yīng)的替代方案。一個可行的方式是加強(qiáng)電動自行車的規(guī)范管理，而不是直接取締。盡管這種模式會增加城市交通管理的成本，但對加強(qiáng)非機(jī)動交通和公交的接駁，重塑非機(jī)動交通的優(yōu)勢，激勵居民減少小汽車使用會有較好的效果。

表1 交通治理政策對不同交通模式的作用

四、結(jié)論與討論

快速城市化、機(jī)動化和空間拓展的背景下，城市交通問題變得更加復(fù)雜，“公交都市”建設(shè)和綠色交通逐漸成為大城市空間規(guī)劃和發(fā)展的重要方向。在單一的交通政策工具難以有效應(yīng)對城市交通問題的現(xiàn)狀下，加強(qiáng)各有針對性的政策工具之間的組合與互動，對提升交通系統(tǒng)的效率，加強(qiáng)公交和非機(jī)動交通的競爭力，會很有幫助。深圳市各種交通政策工具的執(zhí)行和組合效果，為大城市交通治理提供了良好的觀摩窗口。此外，目前城市地理學(xué)和城市交通運(yùn)輸學(xué)多側(cè)重空間形態(tài)、通達(dá)性和交通網(wǎng)絡(luò)分形等物質(zhì)空間形態(tài)的研究，對交通政策和公共管理的系統(tǒng)探討相對較少[29]。本文的研究也表明，政策工具理論來有助于分析城市交通政策的效果，并且為交通政策的優(yōu)化提供相應(yīng)的決策支持。

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[19]深圳新聞網(wǎng).關(guān)于機(jī)動車違反停放、臨時停車規(guī)定分檔處罰具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的通告[EB/OL].http：//www.sznews.com/news/content/2015-06/27/content_11815543_3.htm.

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[22]騰訊網(wǎng).深圳“禁摩限電”行動，駕駛者將罰款2000元[EB/OL].http：//gd.qq.com/a/20160226/027927.htm.

[23]徐龍晨.深南大道將設(shè)潮汐車道[EB/OL].http：//gd.qq.com/a/20141110/004602.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052.

[24]深圳特區(qū)報.深圳第二條潮汐車道啟用，實(shí)施24小時實(shí)施潮汐通行[EB/OL].http：//city.shenchuang.com/city/20151009/249960.shtml.

[25]深圳商報.深圳擬推出合乘車道，多人共乘享有專用車道[EB/OL].http：//sz.bendibao.com/news/201638/759690.htm.

[26]大洋網(wǎng).深圳交警官微民調(diào)顯示：六成反對目前推行HOV車道[EB/OL].http：//news.dayoo.com/guangdong/201604/22/139996_47412778.htm.

[27]深圳晚報.深圳將投入700輛定制巴士，已開通150條線路[EB/OL].http：//gd.qq.com/a/20160324/009466.htm.

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