論房地產土地增值收益分配應堅持的原則

李濟廣

摘 要：中國房地產的土地增值收益，為被征地農民、被拆遷城鎮居民、以房地產開發商為代表的用地單位、地方政府和住房投資者所獲取，國家利益體現非常不充分。房地產土地增值收益分配應遵循馬克思主義原理實行國家利益最大化原則，這符合分配歸屬的邏輯性、共同富裕的公正性、國民經濟的效率性和安全性。維護公有制、抑制國有資產流失和社會兩極分化，要求農村征地補償以生活需要為原則，城鎮拆遷補償以居住需要為基點，政府土地使用權出讓短期化，按稅制征稅，堅持土地使用權到期基本市場化續費。

關鍵詞：房地產；征地拆遷；土地增值；收入分配；共同富裕

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）03-0032-06

多年來，在中國房地產市場上，大多數被征地郊區居民、被拆遷城鎮居民、房地產開發商、地方政府和房產投資者都獲取了較大利益，而國家利益體現不足。房地產土地增值收益分配是多年來影響我國收入分配關系和造成國有資產流失的突出問題。黨的十八屆三中全會指出：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”①正確認識和處理我國房地產收益的收入分配問題，必須以土地國有或公有制為立足點，科學確立處理各方利益關系的基本原則，以此界定各方當事主體的利益邊界，進而采取相應的政策措施。

一、當前房地產土地增值收益分配對國家利益的侵蝕

土地在流轉和使用過程中會不斷地增值，房產增值主要是土地增值，建筑物和配套設施的建造成本上漲并不比一般物價上漲快，而且還要折舊貶值。中國建設用地土地增值收益的分配存在很多不合理之處，主要是國家利益被侵蝕。

1.部分農村居民征地拆遷所得總體偏多

農用地轉為非農用地必使土地房產增值，而村民和已為城市的“城中村”的居民土地征用、房屋拆遷補償所得在許多地區往往遠大于增值后的財產價值和安置所需。

一是房產補償數量多。不少城郊農民提早蓋了兩套甚至多套低檔房屋，每一套房屋都會獲得遠高于其原有價值的補償。二是房屋補償超原值超面積。在實際工作中，為便于推進拆遷，貨幣補償往往遠超過原房產價值。房產置換不僅能以舊換新，而且能以平房換樓房，安置房超出原面積部分可以低價購買或無償分配。三是耕地補償標準高。《中華人民共和國土地管理法》規定，耕地補償費為該耕地前3年平均年產值的6—10倍，每個需安置的農業人口的安置補助費為該耕地前3年平均年產值的4—6倍，每公頃補償最高不超過年產值的15倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過前3年平均年產值的30倍。這里的問題是，土地價格不應是產值的一定倍數，而應是地租的一定倍數或地租除以資本必要回報率，即地價V=下一期地租D1/（資本必要回報率K-地租增長率G）。地租按農村土地流轉費計每畝幾十元到幾百元，郊區就算2000元，資本必要回報率按10%計算，增長率假設為8%，換算為地價只應為每畝10萬元。四是安置補助費與耕地補償費屬重復設置。

2.城鎮居民拆遷所得顯著超值

按規定，城鎮拆遷補償不低于“類似房地產的市場價格”。類似房地產的市場價格已經包含了多年的土地增值，而在實際工作中，被拆遷戶通常是以舊房換新房，以不到70年的土地使用權換取70年的土地使用權，補償價遠超過“類似房地產的市場價格”，甚至超過新建房地產價格。在二線城市，一套舊房所獲補償額，會遠超過那些辛勞的普通一家人歷年來的勞動報酬總額，而一些人在舊城改造中獲得兩套乃至多套房產。這些土地使用權獲得超額高“補償”既勝過勞動所得，也勝過大多數個體經營所得。

3.用地企業多方面獲得土地利益，房地產開發盈利率高

一是民間資本和外資參與的非營利性——不一定不贏利——的教育醫療、文化體育、社會福利及基礎設施等項目用地，國家重點扶持的項目用地，可用劃撥方式取得土地使用權，國家土地利益無償轉移給了私人和外資。

二是部分地方政府為了招商引資發展經濟，大幅壓低地價甚至零地價出讓土地。雖然有招拍掛制度，但招拍掛一定程度上是可以人為操縱的。事實上，一些招商引資項目都是一對一談判，實際上不通過招拍掛方式。定價靈活的邀請招標和協議出讓方式在一定范圍是合法的，而擴大范圍和在合規范圍內壓低地價也可以做得到。土地出租的租金水平也有很大的靈活性。

三是用地企業在土地利用中獲得較多的土地增值收益。企業使用過去低價獲得而現在市場價格已經很高的土地，會獲得超額利潤。土地增值分享的一個不合理現象是，住宅開發增值率最高，商業開發項目次之，工業用地增值率最低。據《胡潤百富榜2017》，2016年中國第一名、第四名、第五名富豪都居于房地產行業，房地產行業人數占上榜富豪的14.6%，居各行業第二位，前50名房地產業富豪平均財富高達313億元。②

4.政府所得很不充分

政府土地總收入要付出土地成本支出，包括征地拆遷補償、土地開發及土地前期開發資金機會成本、保持被征地農民原有生活水平補貼、被征地農民社保補助、土地出讓業務費、上繳新增建設用地土地有償使用費等。在實踐中，還有多種不規范行為導致國有土地利益流失。如農村非法出讓集體土地用于非農建設；使用劃撥土地出租、入股、投資、建房銷售乃至轉讓但不補交土地出讓金；房地產開發商超期動工而政府不按規定征收土地閑置費或無償收回土地；用地單位改變約定的土地用途不按規定增繳土地出讓金；對房地產開發企業土地增值稅征收力度不夠等。據朱道林（2017）研究，總體來看，在土地增值收益分配中，集體農民所獲土地增值在10%左右，地方政府所獲土地增值在20%左右，地產開發所獲土地增值占70%—80%。③我國公眾和學界普遍認為地方政府是房價上漲的強大推動力，為的是實現其利益最大化。④其實，地方政府對房價總水平的控制空間非常小。

5.住房投資者所得數額巨大，造成極大分配不公

由于未來幾十年土地收益增長和物價增長速度難以確定，所以土地使用權的購買者只能根據未來幾年的收益預測決定愿意付出的購買價格，政府也只能根據當前的行情出售土地使用權。由于土地使用權轉讓期限長，經濟增長加物價增長使得未來的土地收益大幅增加，結果就是現期地價低估致使政府收益不足，而土地的長期使用者獲益甚多。1990、2000、2010和2016年當年3年期存款執行利率分別只有10.08%、2.70%、3.85%、2.75%，而根據筆者計算，1990—2016年、2000—2016年和2010—2016年，全國商品住宅年平均銷售價格上漲率分別為9.72%、8.83%和8.10%。⑤同時，投資者投資收益率比房價上漲速度快得多，因為大部分投資者利用信貸杠桿投資，而貸款利率比房價上漲率低得多。另外，購買自住房看起來房價上漲無意義但也有投資價值。擁有兩套以上住房，更可以使社會經濟地位很容易地躍上一兩個臺階。住房投資者獲利豐厚的一個重要原因是稅收減免或未落實，房產稅未征收，土地增值稅對個人房產不征收，遺產稅未開征，當然也沒有房產閑置稅。這將大量的土地收益讓與了房產投資者。

二、房地產土地增值收益分配應遵循國家利益最大化原則

房地產土地增值收益分配應當遵循國家利益最大化原則，或土地增值收益歸公，維護土地的國有性和公有性。

1.土地增值收益分配遵循國家利益最大化原則的邏輯性

土地增值分配的合理性首先取決于土地增值的歸屬是否與土地增值的原因相對應。根據經濟學的一般原理，土地收入決定土地價格。土地的購買價格，就是土地未來提供的收入除以折現率——利率加風險溢價。由此可知，土地價格上升是土地收入增加的結果，而土地收入增加是社會經濟發展的結果。馬克思指出，“改良土地，增加土地產量，并使土地由單純的物質變為土地資本”，“土地的價值現在就要增加”，“這就是隨著經濟發展的進程，土地所有者日益富裕，他們的地租不斷上漲，他們土地的貨幣價值不斷增大的秘密之一。這樣，他們就把不費他們一點氣力的社會發展的成果，裝進他們的私人腰包”。⑥同時，“地租以及土地價值會隨著土地產品市場的擴大，也就是隨著非農業人口的增加，隨著他們對食物和原料的需要和需求的增加而發展起來”⑦。而近代地價上升的基本原理是，“人口的增加，以及隨之而來的住房需要的增大，而且固定資本的發展”，“一方面，土地為了再生產或采掘的目的而被利用，另一方面，空間是一切生產和一切人類活動的要素”，“對建筑地段的需求，會提高作為空間和地基的土地的價值”。⑧一般規律是“土地價格上漲是由于對地產的需求超過供給”⑨，而在不同的地塊之間，“較好土地的級差地租從而土地價格可以增加”⑩。產權主體開發利用、政府規劃和基礎設施建設從屬于社會經濟發展及其生產與生活對房地產的需要這一歷史條件。總之，土地增值是在生產發展條件下社會發展的成果，主要由土地所有權的需求超過供給直接引起。

從土地收入的價值來源看，“和資本主義生產方式相適應的地租，——它始終是超過利潤的余額，即超過商品價值中本身也由剩余價值（剩余勞動）構成的那個部分的余額”B11，在租金里面，還可能有一部分“是平均利潤中的扣除，或正常工資中的扣除”，“它們都形成土地所有者的收入”，“對于土地的價格也有決定的作用”。B12就是說，土地的經營收入的價值來源都是勞動，其中超額利潤和平均利潤的扣除價值來源是剩余勞動，正常工資的扣除來源是必要勞動。出售房地產所得資金，其價值的基礎也無一不是勞動的耗費及其轉移。

既然土地增值是社會發展的成果，是社會需求增加引起的，而土地經營收入是剩余勞動形成的，土地增值收入是房地產購買者轉移過來的勞動創造的價值，土地又是一切生產和人類活動的重要要素，土地增值收益理應歸社會占有，而社會的代表是國家。當然，中國非城郊農民收入低，純農村土地增值歸個人和集體也在情理之中。19世紀美國亨利·喬治土地歸公思想影響廣泛，孫中山也主張通過征稅或贖買的辦法把地價增值部分全部收歸國有。臺灣地區土地改革“照價課稅，照價收買，漲價歸公”，1992—2001年，直轄市與縣（市）的土地稅收收入占總稅收收入的95.1%，并且抑制了土地的集中。B13

農民集體的土地增值分配遵循國家利益最大化原則并不違反法律和產權規則。在計劃經濟體制下，農村土地在法律上屬于集體所有，但在經濟產權上是國家所有，集體使用，土地收入即剩余歸國家。憲法規定可以對城鄉土地征購、征用或收歸國有，而征購是把集體土地強制性變為法律上的國有土地，征用權是把集體土地作為國有土地來使用的權利。市場經濟體制下，國家仍然對農村土地具有征收或征用權，并擁有規定土地使用者、使用時間和使用方向的權利，規定土地必須承包給農民，商品糧食基地必須種植糧食；國家決定土地非農化的可否，決定土地農轉非的規模與補償金額。另一方面，農民的承包權從30年不變到長久不變，農民家庭有權決定土地的具體使用、流轉、抵押，獲得全部收益，并且能繼承，使承包土地成為農民的現實家庭財產。集體仍然只是土地的名義所有者。經濟學普遍認為，長久的使用權、轉讓權和收益權比法律上的所有權更重要；所有權實現于財產的最大利益，經濟所有權由產權的權利束所實施。總之，目前農村土地所有制屬于國家掌握使用控制權和最終處置權的農民個人所有占主導的所有制。

在社會主義社會，個人所有占主導的所有制不應人為強化而應在可能的情況下向社會所有制演化，以帶來更大的公平與宏觀效率。國有土地增值收益分配更應堅持漲價歸公和地租歸公的原則。賣給企業和個人土地使用權就是允許企業和個人使用土地，而通過投資房地產獲土地增值之利是把國有土地增加值轉為己有，等于通過價值分割使國有土地部分地私有化。至于企業經營中的土地資本，讓其實現平均利潤也就可以了。

2.土地增值收益分配遵循國家利益最大化原則的公正性

一般來說，隨著住房價格超過機會成本較大幅度上漲，無房戶包括下一代無房戶必須增加房租支出，或需要付出更多的財產來購買住房。這類家庭多支付的租金或購房資金大部分轉化成了住房投資者的投資收益，而擁有投資性住房的家庭多為中高收入者，無房戶的大部分是低收入者。住房價格的上揚致使財產從低收入者轉移至高收入者，拉大貧富差距，并傳至下一代。同時，支持購房投資的住房信貸政策加劇了住房方面的貧富分化。住房信貸給富裕家庭提供融資杠桿便利，導致低收入買不起房的儲蓄者支援那些投資房產的富裕和較富裕家庭。

當代世界房產方面的財產分化成為社會分化的首要因素。Flippen（2004）的實證研究結果顯示，英國家庭住房財產的基尼系數在1985年和1991年皆達0.58，家庭住房凈財產基尼系數1985年達0.67，1991年達0.65。B14經濟日報社中國經濟趨勢研究院編制的《中國家庭財富調查報告（2017）》顯示，2016年中國城鎮居民房產凈值的增長占家庭人均財富增長額的75.62%，而城鎮家庭房產凈值占人均財富近69%。房產增值對收入差距擴大貢獻突出。崔光燦（2013）研究發現，我國城鎮居民住房財產差距不斷加大，其基尼系數已高達0.78，投資性房產對住房財產不平等的貢獻度已高達80.75%，投資性房產分布的不平等程度遠高于美國。B15

社會主義或新時代中國特色社會主義分配的導向是共同富裕，土地增值收益擴大社會級距的狀況需要扭轉，而這要求土地增值主要為社會所占有。

3.土地增值收益分配遵循國家利益最大化原則的效率性與安全性

土地是生活與經濟活動的基本條件，具有特殊的重要性，自古以來就受到各國政府的高度重視。對土地或自然資源而言，國家所有權越大，社會整體的宏觀效率越有保障。國家掌握充分的土地所有權，便于對國土資源統籌規劃并加以落實，便于將歸集的土地增值收益配置于弱勢而重要的領域，便于維護國家經濟安全。

無論發達國家還是發展中國家，土地私有制使城市建設和國家基礎設施建設十分困難，有些土地主甚至無論價格高低都不愿意把土地房產賣出去，而極少數人堅持不賣地，整個大項目就會被擱淺；一些土地主在面臨建設土地需求時成為壟斷者，漫天要價，使城市改造和鐵路公路等的建設成本極大提高。正如馬克思所說：“土地價格這個和生產本身無關的要素，在這里可以提高到使生產不能進行的程度（東巴爾）。”B16土地經濟所有權為私人所有，國家也難以通過“土地財政”籌集大量的建設資金。如果增加國家所得，土地收益統一使用，必然有利于實現建設資金的計劃調節，提高資金的宏觀使用效率。國家可以將土地增值收益用于落后農村的農業開發和基礎設施建設、生態保護、城市改造、廉租住房、公有制經濟建設等急需支出。建設資金的計劃分配也包括重點建設的暗補貼，例如經濟開發區和工業園區的土地優惠做法，雖有過分之處，但也可降低投資成本，有利于產業聚集。柯緹祖（2011）認為，土地公有制是中國出現發展奇跡的最大原因之一；中國依靠土地公有制低成本高效率地滿足了工業化、城市化的土地需求，保障了現代化的快速推進；我國憑借土地公有制形成的新型投融資渠道，使城市建設資金問題迎刃而解，失地農民生活也得到保障。B17

中國是個人口大國，面臨的國際政治、軍事形勢十分復雜，糧食問題必須自己解決。如果任由市場和私人所有者配置土地資源，收益很低的農田很可能被大量挪作他用，危害國家糧食安全。只有國家掌握強有力的土地調控權力，才能確保充裕的農產品生產能力，從而維護我國的糧食安全。

三、房地產土地增值收益分配堅持國家利益最大化的措施

1.農村征地補償以生活需要為標準，逐步推行農村土地國有化

馬克思恩格斯認為無產階級掌握國家政權后，土地應歸國家所有或共同占有，但可以租給或交給合作社經營。一些媒體和學者抨擊征地制度，認為政府是行政主體，不應當從事土地使用權出讓的市場交易行為。這種觀點是公有產權觀念缺乏的表現。根據前述理論，理想的農村土地制度是國家所有、農民無償使用、土地增值收益基本歸國家，對高收入農民收取地租用于農村扶貧。

在各項政策基本不變的前提下，應隨著農村土地和農民的城鎮化進程，相應調整農村土地所有制結構。恰如李太淼研究員所說，要推進土地集體所有制向土地國有制的動態結構調整，我國不可能長期在城市建成區中保留土地集體所有制，如在條件具備的地區，可通過征地把部分不再從事農業生產經營的城中村、城郊村集體土地轉制為國家所有，在城市規劃區內的個別農村可變土地集體所有制為國家所有制，并賦予當地農民部分土地經營開發權。B28

如果是在農村征地，按市場價補償是比較合理的。但城市郊區的土地具有壟斷性，其價格上漲是城市發展的結果，堅持國有產權利益最大化才是合理的。對耕地，科學的補償標準就是地租收益折現加城市社會保障體系和戶籍，或者再略高一點；只有主要以農業為生的勞動力才需要按農業收入比重給予安置補償費。對住房，只能作價能以舊換新，第二套及以上住房不能予以市場化補償，經過批準修建的第二套以上住房只應補償成本。

2.城鎮拆遷補償以居住需要為基點

對建設用地使用權提前收回的，《物權法》規定退還出讓金，《城市房地產管理法》規定，根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予補償。根據實際年限補償也就是根據建設用地使用權的剩余年期補償。對被征收房屋，《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，補償不得低于類似房地產的市場價格。類似房地產的市場價格也就是以被拆遷房屋的結構和折舊程度劃檔的價格或重置成新價。但在實踐中，為便于推進，并不退還土地使用金，而是對舊房已經使用多年的土地補償新房使用權從頭算起，不是按“類似房地產”的市場價格和折舊程度，而是參照新建商品房的價格以舊換新。

對此，如果按規定以被拆遷房屋的結構和折舊程度或重置成新價補償不易操作，那么，補償最多也不能超過新房市場價；如果原地舊房改造，只能由原戶主承擔改造費用，被拆遷人按規定獲得補償后無力解決住房的，由廉租房安置；如果實行房屋產權調換，則新房土地使用權期限應減去舊房土地使用權期限；基于住房的居住定位，一對夫妻只能享受一套以舊換新待遇，一定面積以上或二套以上舊房只能按實有價值評估價來補償。

3.政府土地使用權出讓應試行短期化、堅持市場化

目前政府土地收入集中于土地出讓過程，因此地方政府有更大的動力圈地創收，這可能造成過量賣地，建造很多空房子。同時，國有土地使用權出讓一次性出售使用權幾十年，不能保證土地收入的可持續性，一旦快速城鎮化的進程完結，人口增長停滯，未來地方財政將會面臨困難。同樣重要的是，土地出讓金一次性繳納看起來很高，但隨著社會經濟發展、收入提高和物價膨脹以及住房需求的擴大，土地使用費或租金將大幅上漲，地價大幅上漲使得原先的售價顯得很低，這也是住房投資獲利的奧秘所在。長期租約是土地所有者權益損失的根本原因，而國家一次性出售長期土地使用權極大減少了土地增值收益。