我國公立醫院管辦分離體制改革與創新

張懷娟

摘要：公立醫院是我國醫療服務的主體，是我國醫療服務體系的基石。如何進行“十七大”提出的新醫改，完善公立醫院醫療資源，實現社會利益最大化是重點和難點。在當前的計劃經濟體制條件下，我國公立醫院大多實行“管辦合一”的管理模式，由政府出資建設并直接管理公立醫院，而衛生行政部門對公立醫院實行監督和管理。但是，隨著我國社會主義市場經濟的日漸發展，“管辦合一”管理體制的弊端也逐漸的顯現出來，市場也需要新的改革管理模式來解決這一問題。因此，“管辦分離”的模式在適應中國當前發展形式的呼聲中，孕育而生。本文通過對醫改文獻研究，結合各地實際改革的經驗，對公立醫院現行管理體制的弊端進行總結，對“管辦分離”模式進行更深一步的分析和探索，對現行我國公立醫院“管辦分離”體制提出改革和創新的建議。

關鍵詞：公立醫院;管辦分離;改革創新

一、公立醫院當前管理體制中主要存在的問題

（一）當前實行的產權制度不明確，政府的管理職能不清晰，公立醫院缺乏自主經營權

我國當前實行的產權制度是在我國計劃經濟條件下形成的，主要是由行政主管部門和主要企事業單位擁有，公立醫院是不具有法人產權的。政府部門既建辦了公立醫院，又對其直接進行管理。這不僅直接干預了公立醫院的日常內部事務，還使公立醫院成為了其相關部門的附屬產物。而對于公立醫院，自己不僅缺乏自主權，還缺乏了內部改進發展的動力和積極性，使得醫院運行效率低下，管理水平未見提升。這都是由于政府和醫院管理責任不明確，監督制約不健全而引起的不良影響，進而使得公立醫院缺乏競爭意識、責任意識和成本意識，導致了現有醫療資源的浪費和流失等現象。

（二）公立醫院補償機制不完善

公立醫院的補償實際上是整個醫療服務過程中，對衛生資源消耗進行的補償，其渠道是針對財政補助和服務進行收費。補償的主體包括財政、醫保和個人。然而，我國公立醫院普遍反映獲得的財政補助不足。一方面是政府支出結構中，醫療衛生的排序靠后，政府認為醫療支出的作用不大，見效慢，顯示出了政府對醫療服務的不重視。另一方面，公立醫院在運行過程中的收入不及成本增加，收支缺口逐漸擴大，再加上補償層次不夠明確，更加阻礙了醫療衛生服務的推進。例如，從福建省的情況來看，醫療衛生支出比例從20世紀80年代開始逐年下降，近幾年來才有所提升。尤其是在08年醫改后，所占比例提升較為明顯，但從整體來看，在醫療衛生方面的財政欠賬仍較為嚴重。（見表1）

（三）政府監管制度不完善，公益性得不到保障

管辦分離的根本目的就是加強對公立醫院的監督管理，確保其公益性。實行管辦分離后，公立醫院分賦予了更多的自治權，雖然保障了醫院的執行效率，但在規范醫院行為，運行制約方面的機制仍不健全，很難做到保證公立醫院的公益性。在缺少衛生部門和社會中介組織的監督下，公立醫院很有可能存在為利益驅動的行為，更加難以保障其公益性。監管應該是全方位的，單單靠政府難以完成的，為了保障管辦分離的根本目的，必須發揮社會組織和公眾輿論的作用。但我國社會團體、公益性社會組織建設嚴重滯后，對公眾輿論監督也還不夠重視。

二、我國公立醫院管辦分離的改革方向及創新探索

（一）真正實現“管”、“辦”分離，實現政府的職能轉變

從管辦分離的實質上看，就是將管理者和職能者分開，各司其職，剝離衛生行政部門“辦醫院”的職能，從而專注于醫療服務行業的規劃管理的職責。而對于公立醫院，在充分給予自主管理權的基礎上，將分散的管理權限進行整合、精簡，遵循責、權、利統一的原則下實行“辦醫”的職責。這種管理模式，能夠將衛生行政部門從繁瑣的十五中解脫出來，集中精力履行監督管理的職責，公立醫院也可以更加快捷有效的進行管理，從而推動我國的醫療服務的發展。

（二）完善公立醫院的資助機制，建立醫療集團理事會制度

為了進一步明確衛生部門的資助人職責，加強醫療集團的建設，完善醫療集團法人制度是改革的方向。完善公立醫院資產監管機制，需要在統一、權責一致的基礎上，對資產管理、審計制度進行加強深化，對公立醫院的預算、融資和財務的方面強化監督，完善績效考評方法。例如，鎮江市政府在09年組建了江蘇康復醫療集團和江濱醫療集團。兩大醫療集團都采用理事會的管理體制，而理事會對集團運行擁有重大事項的決策權，這樣一來，使得醫院的管理體系更加細化，明確。而行政部門則繼續履行公立醫院出資人的職責。這樣管辦分離的管理體制打破了地域和所有制的限制優化了醫療資源的配置，提高了醫院運行效率。

（三）讓公益性質成為前提

公立醫院作為我國公共衛生醫療機構的主體成分，承擔著公共衛生服務和社會基本醫療保障的責任，公立醫院的改革必須堅持其公益性，把人民群眾的健康權益放在第一位。因此，公立醫院為了完成公共衛生任務，應不折不扣的為其給予專項資金補助。藥品加成的取消會使醫院收入減少，國家和地方政府必須加大投入的力度，為公立醫院添加必要的設施設備，無償地予以支持。

三、結語

“管辦分離”已成為我國當前及未來一段時間內管理體制改革的普遍趨勢，如何正確認識其弊端，作出及時的改革調整，都是我們當前改革路上面臨的重大挑戰。我國的蘇州、鎮江、上海等地都結合自身的實際形式進行了“管辦分離”改革政策，卓有成效。然而，真正的實現“管”、“辦”職能的分離，實現政府部門的職能轉變，完善公立醫院的管理機制等方面仍有很長的路要走。希望筆者的建議能為公立醫院管辦分離的改革和創新探索貢獻微薄之力。

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（作者單位：淮安市博里鎮衛生院）