論建國后監察體系研究狀況概述

摘要：1949年以來，我國當代監察制度經歷了從行政監察制度向國家監察制度轉變的時期，作為事關全局的重大政治改革，監察委員會的制度設計正是在長期的監察實踐中不斷總結經驗產生的，展望專家學者對新中國成立以來我國監察制度發展歷程、演進趨勢及改革目標等研究狀況，更有利于把握監察體制改革的正確方向，完善國家監察體系，對開展有中國特色的國家監察體系和反腐敗體制的立法后評估具有十分重要的時代意義。在總結監察制度的研究現狀后，對國家監察體制未來的發展趨勢進行研究，以求監察制度的不斷發展，精益求精。

關鍵詞：監察制度;理論研究;演進趨勢

我國監察制度在1949年通過的共同綱領中就重視監察制度的構建，主要體現在第19條的規定中，但在憲法的修改過程中，1954年修改的憲法并沒有對此進行規定，也僅僅體現為國務院的組織由法律規定，但實踐中監察制度依然得以適用，后經過國家管理體制的不斷調整，監察體制也經過不斷地取消與恢復，期間，1975年和1978年修改的憲法中并沒有規定監察制度，直到1986年才得以恢復。這主要是因為改革開放以來，我國實行以市場為導向的經濟體制改革，在促進經濟社會快速發展的同時，也造成大量腐敗問題。所以，須了解國家監察體制改革的歷史發展。

一、我國監察制度發展歷程概述

（一）監察制度的發展歷程

建國以來，劉曉峰將我國監察制度的變革分為四個階段，分別是建國初期、社會主義建設時期、改革開放以來以及十八大以來的監察制度的發展時期。在第一個階段，監察機構的設置在中央成面以建國初期設立的原華北人民監察院為基礎，經過籌建成為中央監察委員會，經過兩年的時間變革，在地方層面制定了通則，為地方四級監察機構的設置提供了法律依據;對于監察對象，主要包括各級國家機關工作人員，主要為行政人員及司法人員。在第二個階段，在中央層面，監察機構的設置發生一些變化，政務院的名稱變為國務院，原政務院人民監察委員會變更為國務院監察部，監察部同國務院的其他部委地位平等，在地方層面，對縣和不設區的市以及各企事業單位的中、小型企業的監察機關予以撤銷，并適當調整了中央和地方財經部門國家監察機關的組織設置，還在重工業部等部設立了國家監察局;對于監察對象，在原來的基礎上增加了國營和合作企業及其任免或管理的人員。之后第二屆人大一次會議通過了國務院關于撤銷國家監察部的議案，各級監察機關相繼被撤銷。在第三個階段，經過23年的變革，在修訂現行憲法時恢復并確立了行政監察體制，并設置了三級行政監察體制，并在一些鄉、鎮也設立了行政監察機構;對于監察對象的變化，與第二個階段不同的是將由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員以及由法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織也納入其中。第四個階段，國家高度重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭的開展，各個地方深化國家監察體制改革的探索實踐，并不斷積累經驗;從監察對象來看，將所有行使公權力的公職人員納入監察范圍。學者李莉以國家監察體制改革視域下的制度設計變遷為主題進行研究，主要對新中國成立以來權力監督的歷史進行梳理，體現出監察制度變革的層次感。

（二）監察機關的演進趨勢

1、由人民監督慢慢轉變為公權力監督

監察機關最初設立時深受蘇聯理論的影響，為了緊密聯系群眾，監察的主體主要是群眾，但由于此時授予監察機關的職權較小，因此未能發揮群眾的監督作用。在1986年時，國務院副總理喬石提出需要設立一個專門的監察機關，受當時的認識的限制，當時監察機關屬于政府的組成部門，監察的對象也受限。后來經不斷地改革，“一府兩院”的結構慢慢轉變為如今的“一府一委兩院”的新格局，不僅發揮了監察機關的監督作用，而且達到了國家機關分工明確、權力之間達到相互制衡的狀態。

2、由寬泛的職權轉變為反腐敗的專職機關

由于監察機關最初屬于政府的組成部門，后來才轉變為國務院的組成部門，所以當時監察機關的職權非常廣泛，不僅要監督國家機關等工作人員的工作行為，還承擔貫徹落實一些具體行動的職責，因為權力過小，還得受阻于其他領導的職權。后來經過改革，目前由監察委員會承擔監督職能，獨立行使職權，反腐敗能力不斷提升。

3、由檢查、建議的職權轉變為調查、監督、處置的權力

最初的監察機關的職權是間接性的，只能臨時進行檢查，并將檢查建議報送給有關部門，并不能對被檢查部門進行處置，僅需提供一些材料進行說明，后隨著黨風廉政建設的加強，由政府部門承擔反腐敗工作無法保證權力制衡，為了保證全面從嚴治黨加快貫徹落實，最終將監察委員與一府一委兩院處于地位平衡的新格局，監察委員會也擁有了自我調查、自我監督、自我處置的權力。

二、“四位一體”監察體制的實踐價值

2018年憲法修正案專章規定了監察委員會，完成了監察體制從三位一體到四位一體轉變的新格局，陳堯認為，四位一體的新格局不僅是對傳統政體模式的突破，也適應新時代形勢的呼求，監察權的確立也是我國政體改革的創舉。吳健雄、劉峰主要對該項改革的實踐價值進行了研究，除了具有共同推進國家治理體系和治理能力現代化的價值，還包括有利于整合國家監督資源及進一步完善國家權力制約體制的作用。王雙娜認為在工作職責上，改革后的紀檢監察機關的職責包括違紀、違法、犯罪三個層面，在戰略上更加立體、層次分明，戰術上更加有效精準;工作手段上豐富了調查措施，解決手段單一的問題;監督領域層面填補了工作部門銜接不暢導致的監督空白。王立峰、呂永祥對權力監督視角下的國家監察制度的現實問題及現實意義進行了闡述及分析，認為監察制度的改革不僅有利于提升監督機構的獨立性和權威性，同時保證了人大機關實施監督權的權威性，對于監督權的整合具有實際意義。

三、監察體制改革的過程性分析

（一）現行憲法沒有規定監察機構的原因

對于現行憲法僅僅規定了監察制度卻沒有規定監察機構的原因，李忠認為，首先歸因于馬克思主義代議制。其次是為了平衡強大的政府權力。我國的國家機構主要由立法、執法、司法機關組成。在三個國家機關中，行政機關的內部事務非常多，自然成為監督防范的對象。最后是為了汲取“文化大革命”時期權力過于集中給黨和國家帶來深重災難的深刻教訓，現行憲法增加了有關監察制度的規定，提升了監察的分量。

（二）國家監察體制改革啟動的原因

藍恭彥、劉春以監察體制改革的邏輯起點為起點概括改革啟動的原因，主要從三個方面進行闡述，首先其認為國家監察體制改革不僅僅是為了適應我國形式的要求，在當前黨內監督面臨重大挑戰的新形勢下，加強黨的治理能力現代化建設、鞏固黨的執政基礎和地位、實現歷史使命，監察體制改革是必然的選擇。其次其認為改革源自反腐敗體制的結構性壓力，在改革前，反貪機關、政府以及檢察機關內部均有自己的監察機構，由于三者的職權不一致，導致監察機關的職權無法統一，三者的工作也無法銜接起來。最后改革源自反腐敗機制的功能性壓力，這一是體現在反腐敗的監督范圍導致機關職權銜接之間存在盲區，二是黨的紀律與國家法律銜接不暢。一方面，黨內執紀由于沒有搜查權，只能以“雙規”為主要手段，但是這一手段本質上是黨內的紀律手段，法律依據不足，造成法律上的一些爭議;另一方面，紀委調查權實際上處于優先地位，對于黨員干部的犯罪查處以“雙規”為前置手段，而司法的介入相對滯后，可能造成執法的漏洞，同時“雙規”取得的證據也有可能不滿足司法證據的要求，造成重復偵查、資源浪費。劉曉峰認為，國家監察體制改革作為重大政治改革，需要適應新形勢、新任務的變化，需要各項改革的配套與支持，也須明確改革的基本方向。彭新林認為該改革有著深刻的現實動因，是完善反腐敗體制機制的客觀要求，強化權力運行制約和監督的重大舉措，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的現實需要，推進國家治理現代化的題中應有之義。

四、總結

通過對現有文獻的梳理可以發現，學術界對國家監察體制改革的研究已取得了很大進展，但隨著形勢的不斷變化，可以從如下三個角度加強研究：一是從文化角度加強研究，不能僅僅將該主題的研究集中于制度、機制等方面，需要開拓文化角度促進監察體制改革，并綜合運用新時代文化進行分析，并集中專門的力量界定這些腐敗文化。二是需要形成新時代中國特色社會主義的監察理論體系，不能簡單照搬西方的理論，即使我國監察基礎理論研究方面確實還存在著很大的空白，但我國學者仍需結合我國的國情及社會結構，在借鑒國外有益成果的基礎上，提出完善具有我國新時代特色的監察體制的建議。三是各學科需均衡研究。從查找的文獻中發現，研究所涉及的學科主要為憲法、行政法及刑法，對于經濟學及社會學學科對監察制度的研究成果寥寥無幾，要知道各個學科的均衡研究對促進監察制度的發展具有重要意義。

參考文獻：

[1]劉曉峰.新中國成立以來我國監察制度發展歷程、演進趨勢及改革目標[J].社會主義研究，2018（2）.

[2]李莉.國家監察體制改革視域下的制度設計變遷——新中國成立以來權力監督的歷史梳理[J].當代世界與社會主義，2018（3）.

[3]吳健雄，劉峰.國家監察體制改革[J].求索，2017（1）.

[4]王立峰，呂永祥.權力監督視角下國家監察體制改革的實踐需要與現實意義[J].南京社會科學，2017（8）.

作者簡介：

謝霞（1994-），女，漢族，江西吉安人，貴州民族大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。