淺談當前環境行政處罰中的問題及對策建議

陳偲

摘要：行政處罰是政府部門環境管理的重要手段之一，但在實踐中往往存在著處罰幅度不夠大、執法主體不明確、處罰執行困難等問題。因此，需要通過采取健全相關法律法規、完善環境行政處罰監督機制、加強聯合執法等措施，進一步提高行政處罰在環境管理中所起到的震懾作用，以減少環境違法行為的發生。

關鍵詞：環境保護；行政處罰；問題分析；對策建議

改革開放以來，我國在經濟建設和社會發展方面取得了飛躍地進步，但環境問題也日益凸顯。2016年，全國338個地級及以上城市中，有84個城市環境空氣質量達標，254個城市環境空氣質量超標。全國地表水1940個評價、考核、排名斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。①面對如此嚴峻的環境問題，加大對環境違法行為的行政處罰力度，減少各類環境案件的發生乃是當務之急。但在實際實踐中，我們可以發現當前環境行政處罰仍面臨處罰力度不夠大、處罰執行難等問題。本文通過探討環境行政處罰中的問題，分析問題存在的原因，從而提出相應的對策和建議。

一、環境行政處罰概述

環境行政處罰是指環境行政執法主體給予違反環境行政法律規范尚未構成犯罪的公民、法人和其他組織的一種行政制裁。②在我國，環境行政處罰是行政機關在管理環境過程中最常用的一種制裁形式，是環境管理有效性的可靠保證，對維護公眾環境權益以及彌補環境違法行為造成的損害具有十分重要的意義。

二、環境行政處罰現狀

2016年，全國各級環保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元，比2015年分別增長了28%、56%。全國實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、涉嫌環境污染犯罪案件22730件，同比增長93%。③由此可以看出，我國環境行政處罰案件數量多，罰款數額總量大、增長勢頭迅猛。

三、環境行政處罰存在的問題

雖然我國環境行政處罰力度不斷增強，對環境違法行為形成了一定的震懾，但在實踐中仍然存在著不少問題有待解決。

（一）處罰幅度不夠大。雖然我國環境保護相關法律法規不斷健全，但從2016年的數據中我們可以估算出，全國環境違法案件平均每宗的處罰金額為5萬余元。這數額與企業獲得的利潤及其環境守法成本對比來說，無疑是少之又少。

（二）執法主體多甚至不明確。環境行政處罰的執法主體是指環境法律法規規定負有環境保護監督管理職責的部門或機構。由于環境因素涉及方面較廣，執法主體不僅限于專門管理環境問題的部門，如新《大氣污染防治法》中涉及到的執法主體就有14個之多。再者，對于同一環境違法行為，也存在執法主體不止一個、不明確的現象。在新《大氣污染防治法》中，“由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門”的字眼出現了7次，顯然不利于法律條款的執行。

（三）環境行政處罰執行困難。只有按照法定的程序和要求實施的環境行政處罰才具有法律效力。從調查取證到最后處罰決定的執行，都需要行政相對人配合實施。而在實際執法過程中，一是執法部門常常無法找到實施違法行為的主體，導致無法實施行政處罰。如露天焚燒、非法傾倒工業廢水等，違法主體往往完成違法行為后就離開現場。二是行政相對人不配合執行處罰決定，而執法部門無相應強制執行權。如工地未經審批擅自夜間施工，環境執法部門到達現場進行立案調查處理，并責令其立即停止施工，但如施工單位不愿停止，單憑一個環境執法部門之力也無可奈何。

（四）環境行政處罰執法受主觀意愿影響。雖然法律法規明確規定了什么樣的違法情形應作出什么處罰，且地方也對自由裁量標準做出了規定，但是對于是否立案、違法情形是屬于輕微、一般還是嚴重，則給予了執法部門一定的空間，而這空間往往受一線執法人員或是領導主觀意愿影響。

四、環境行政處罰存在問題的原因分析

（一）我國歷史傳統影響。我國是發展中國家，發展是第一要務。改革開放以來，我國處于經濟社會的高速發展階段，由此逐漸形成了唯發展至上、唯GDP論的“傳統”觀念，環境保護的意識較弱。其次，我國社會是人情社會，對于朋友、親戚的請求往往礙于面子難以推托。于是，在實施環境行政處罰過程中，存在著地方保護主義或是“特殊關照”等現象。

（二）環境保護法律法規不完善。相比于發達國家，我國環境保護法律法規建設起步晚、發展慢，環境問題又相對復雜，經常會出現新的問題。許多法律法規往往是問題長期存在后才進行修訂，因此許多條款存在不適應性和欠缺可操作性。

（三）政府及部門領導對環境保護認識不足。環境保護問題是綜合性問題，須由政府統籌協調開展。而我國部分地方政府領導仍然保有經濟發展為重的傳統理念，對環境保護工作不夠重視，存在為幫扶本地企業發展干預環境行政處罰的現象。在此影響下，環保部門以外的負有環境監管職責的部門往往只專注于其核心業務，單憑環保部門協調開展工作就變得非常困難。

（四）缺乏對環境行政處罰執法的監督機制。我國目前擁有環境行政處罰權的部門大多缺乏完善的監督機制，甚至缺乏獨立的監督機構。即便有獨立的監督機構，但礙于情面，監督機制也很難落實。

五、對策和建議

（一）健全相關法律法規。針對現狀，應對環境保護相關法律法規進行統一梳理，對存在職能交叉、處罰標準不一致的法條進行修訂。同時在法律上簡化處罰程序，賦予環保執法部門一定的行政強制權力，以確保排污行為能得到及時制止。

（二）完善環境行政處罰監督機制。一是設置專門的監督機構和監督人員，健全監督機制，對環境違法及投訴信訪案件的處理過程和結果進行檢查，發現不規范或者違反法定程序的，對相關責任人予以處理。二是實行重大環境違法案件全程公開化，從調查取證、立案、案審到最后下達行政處罰決定，全程在網絡平臺公示，接受全社會的監督。

（三）加強部門聯合執法。在目前的法律體系及政府組織架構下，只有加強部門聯動，采取聯合執法，才能更有效地發揮行政處罰的效力，同時還能增強環保部門以外負有環境監管職責部門的環境管理意識，促成多部門齊抓共管的局面。

（四）加快實施省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。按照中央部署，加快完成環境監察職能上收，強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任，將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，并由市級環保部門統一管理和指揮縣區級環境執法力量，進一步減少地方政府對環境行政執法的干預。

（五）提高執法人員素質及執法裝備力量。定期系統、多層次、全方位地對執法人員進行培訓，提高其業務能力，加強思想廉政教育，同時定期進行考核，考核不及格者不得從事一線執法活動。除此之外，各級政府應加大對一線環境執法部門的財政預算投入，完善環境執法所需設備，進一步提高執法裝備力量，實現執法手段的科學化。

注釋：

①③載《2016年中國環境狀況公報》。

②《環境行政處罰辦法》第十條。

參考文獻：

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[2]嚴厚福.環境行政處罰執行難中的司法因素：基于實證的分析[J].中國地質大學學報，2011，11（6）：25-30.

[3]龔揚帆.論我國環境行政處罰制度的完善[J].綠色科技，2013（12）：199-201.

[4]魏東凱.論環境執法中存在的問題及建議[J].黑龍江科技信息，2017（1）：290.