淺析我國(guó)空域管理制度

顧梅　虞楊　馮一乘

關(guān)鍵詞 空域管理 自然資源 管理模式

基金項(xiàng)目：本文系中國(guó)民航大學(xué)市級(jí)創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目201710059079“我國(guó)空域管理的法律制度研究”的項(xiàng)目成果，主持人顧梅。

作者簡(jiǎn)介：顧梅、虞楊、馮一乘，中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.243

隨著當(dāng)下空中交通的不斷發(fā)展，空域資源這一概念被越來(lái)越多的提及，在空中交通與物流運(yùn)輸上達(dá)到人的使用剛需，對(duì)于勞動(dòng)生產(chǎn)率以及價(jià)值產(chǎn)生有影響的空域要素被稱為空域資源。空域資源由于它的稀缺性、實(shí)用性和非排他性，在航空交通市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的我國(guó)，是一種寶貴的戰(zhàn)略資源。同時(shí)空域資源作為一種經(jīng)濟(jì)要素對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)乃至航空制造業(yè)都發(fā)揮著重要經(jīng)濟(jì)作用。

民航業(yè)在我國(guó)近幾年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了高速穩(wěn)健發(fā)展，但在為民眾提供服務(wù)的同時(shí)，對(duì)于我國(guó)的空域資源管理分配也帶來(lái)了壓力，其中空域資源不足的問(wèn)題對(duì)于中國(guó)民航持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展產(chǎn)生了顯著的消極影響。不難看出，制約著我國(guó)民航事業(yè)發(fā)展最為突出的問(wèn)題就是空域資源的不足。根據(jù)公布的數(shù)據(jù)表明，僅2011年，235.3萬(wàn)家航班被計(jì)劃，其中近55萬(wàn)航班未能正常執(zhí)行，因空域資源不足而導(dǎo)致的航班不正常率為22.8%，在北上廣等國(guó)際化大都市，航班由于空域資源不足而導(dǎo)致的航班晚點(diǎn)情況更為嚴(yán)重。由于空域資源問(wèn)題導(dǎo)致的群眾的出行不便等問(wèn)題，航空公司因此也蒙受龐大的損失。

盡管我國(guó)就空域資源的相關(guān)法條已經(jīng)出臺(tái)，但現(xiàn)存的空域資源和管理制度顯然無(wú)法使適用于航空業(yè)現(xiàn)狀。如何去科學(xué)的分配空域資源是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，其涵蓋的范圍包括了政策制定、管理安排、技術(shù)需求等方面，制定出合理科學(xué)的空域資源管理?xiàng)l例和法律對(duì)于我國(guó)民航事業(yè)發(fā)展與未來(lái)是必不可少的一步。

一、空域資源管理的現(xiàn)狀

我國(guó)的空域資源管理是由中國(guó)人民解放軍空軍進(jìn)行管制組織，各個(gè)相關(guān)飛行管制部門根據(jù)不同的職能分工提供控制交通管制服務(wù)，運(yùn)輸?shù)暮骄€航路空域管理的由民航空管部門負(fù)責(zé)，除此之外的所有空域?yàn)榭哲娯?fù)責(zé)管轄范圍。

具體來(lái)看，我國(guó)空域資源管理現(xiàn)狀可以從三個(gè)層面分析：

一是我國(guó)空域資源管理的平衡度。我國(guó)空域使用情況的分布與我國(guó)人口密度的分布及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r基本一致，東部地區(qū)航線網(wǎng)絡(luò)密集，西部地區(qū)航線網(wǎng)絡(luò)稀疏，然而在部分地區(qū)如烏魯木齊、蘭州和西安等西部地區(qū)，空域資源嚴(yán)重不足。我國(guó)東部約 23%的空域資源產(chǎn)生了了約 81%的運(yùn)輸量，西部地區(qū) 77%的空域只承擔(dān)了了 19%的運(yùn)輸量，西藏自治區(qū)的航空運(yùn)輸量甚至不足全國(guó)的 1%。

二是空域管理制度下民航的空域資源使用量。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)狀態(tài)，我國(guó)民航業(yè)增長(zhǎng)速度達(dá)到了接近20%的高度，與此同時(shí)， 我國(guó)空域在民航領(lǐng)域所可以支配使用的面積卻沒(méi)有任何變化。無(wú)疑，這對(duì)于我國(guó)民航業(yè)的快速發(fā)展是一種不可忽視的阻礙。根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)得出，供民用航空使用空域不足五分之一。在各個(gè)主要航路上遍布著多個(gè)飛行禁區(qū)、限制區(qū)和危險(xiǎn)區(qū)，民航空域已經(jīng)有限的空域資源被迫進(jìn)一步的壓縮。

三是在目前的空域管理制度下，民航飛機(jī)與軍用飛機(jī)對(duì)于空域資源的爭(zhēng)奪矛盾。由于我國(guó)空域資源管理是以國(guó)防為核心，因此軍方對(duì)于空域資源分配占有主導(dǎo)地位。民用航空在空域資源的申請(qǐng)上相對(duì)于軍方顯得困難重重，導(dǎo)致許多被軍方閑置的空域資源無(wú)法進(jìn)行合理的利用，并且難以對(duì)新航路進(jìn)行開(kāi)辟。造成了民航空域資源日趨緊缺和航班延誤不斷增多的不合理現(xiàn)狀。

二、空域資源管理存在的問(wèn)題

隨著近些年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民航業(yè)飛速發(fā)展，而空域作為民航業(yè)發(fā)展的根本承擔(dān)著至關(guān)重要的作用。而伴隨著民航業(yè)勢(shì)如破竹的發(fā)展趨勢(shì)的卻是許多為人所詬病的現(xiàn)象，如航班延誤、取消等，這漸漸暴露出許多我國(guó)空域資源分配中存在的問(wèn)題。

（一）專門關(guān)于空域管理的法律制度缺失

空域作為一項(xiàng)重要的自然資源，我國(guó)目前的法律法規(guī)卻沒(méi)有規(guī)定其作為一種自然資源的法律地位，更并沒(méi)有制定類似水資源、礦產(chǎn)資源之類的單行法規(guī)。

另外，目前我國(guó)空域的管理制度大多是原則性條款如“空域管理的具體辦法，由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)制定” ，關(guān)于空域資源的具體內(nèi)容，如權(quán)屬關(guān)系、管理主體、使用主體與劃分方式等沒(méi)有明確的法律規(guī)定。

（二）空域分配不合理，使用效率低下

建國(guó)初期，民航局由空軍進(jìn)行統(tǒng)一管理，民用航空所使用的空域也由空軍進(jìn)行劃分。之后民航局脫離了空軍的指揮管理，成為國(guó)務(wù)院下的民航總局再到如今鐵道管理總局下的民用航空局，民用航空的管理者發(fā)生了很大的變化，然而空域的管理劃分卻始終掌握在空軍手中。民用航空所使用的空域也一直沒(méi)有發(fā)生較大的變化。

根據(jù)相關(guān)資料顯示，在我國(guó)民用航空可以指揮使用的空域僅占7%，而空軍占93%。相比于其他國(guó)家，比如美國(guó)90%以上的空域?qū)γ窈介_(kāi)放甚至由民航直接指揮管理，我國(guó)的民用空域數(shù)量實(shí)在不可觀。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民用航空迅速發(fā)展，本來(lái)就稀少的民用空域更顯得捉襟見(jiàn)肘，導(dǎo)致航班延誤等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。而軍方控制使用的93%的空域資源很多卻都閑置在那兒，得不到充分的使用。兩廂比較，這就造成了我國(guó)空域資源管理的最大問(wèn)題，即軍民空域資源分配不合理，無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，利用效率極其低下。

（三）空域的管理模式落后，管理主體與使用主體身份重疊

《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》中規(guī)定由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)空中交通管制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的飛行管制工作，然而在建國(guó)初期形成的由空軍掌管劃分全國(guó)空域的思想觀念依舊存活，因此實(shí)際上我國(guó)的飛行管制與空域資源管理工作仍由空軍掌管，空中交通管制委員會(huì)名存實(shí)亡。這種“準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)”的軍隊(duì)管理體制已經(jīng)無(wú)法很好的適應(yīng)當(dāng)今飛速發(fā)展的民航經(jīng)濟(jì)形勢(shì)， 國(guó)家空管委也只能流于形式，使得國(guó)家空域分配、飛行管制和各部門之間的分工無(wú)法明確。

特別是我國(guó)目前的空域由軍民雙方共同管制，然而軍民雙方的性質(zhì)和目的各不相同，又缺少高效靈活的協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致軍方和民方管理機(jī)制大相徑庭。使得空域的分配和利用效率低下，有悖于我國(guó)政府努力實(shí)現(xiàn)軍民航統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和高效利用有限空域資源的初衷。

這種軍隊(duì)主管模式也使得空域資源的管理主體與使用主體重疊，軍隊(duì)具有雙重身份，不利于空域資源的公平分配。

三、對(duì)空域管理制度的解決措施與完善

這些空域管理過(guò)程中所展現(xiàn)出來(lái)的許多問(wèn)題，有的是歷史遺留下來(lái)的，有的是隨著民航業(yè)的飛速發(fā)展而漸漸暴露在大家面前的。解決這些問(wèn)題是保證之后民航業(yè)的發(fā)展乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的關(guān)鍵所在，通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析，我們可以從以下幾個(gè)方面采取相應(yīng)的措施進(jìn)行改進(jìn)。

（一）制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)

空域作為一類重要且特殊的戰(zhàn)略性國(guó)家資源和公共資源，無(wú)論對(duì)民航發(fā)展還是國(guó)家軍事方面都具有不可小覷的影響，應(yīng)由全體人民所共同享有使用權(quán)，必須明確其自然資源的法律地位。空域的如何分配與管理關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，因此為了保證航行安全，必須對(duì)空域資源進(jìn)行法律上的管理與分配，實(shí)現(xiàn)空域資源合理有效的利用，建議制定類似《礦產(chǎn)資源法》、《水資源保護(hù)法》等專門性的《空域資源管理法》。

（二）改進(jìn)空域管理模式

對(duì)于空域管理體制，應(yīng)該更加適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展，認(rèn)真貫徹“和平時(shí)期，重點(diǎn)保障民航運(yùn)輸業(yè)的高效發(fā)展，同時(shí)保證軍事需要，做到軍民航統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期一切服從國(guó)家需要” 的原則。借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于空域管理方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，在平常至少保證民用空域占75%左右，而在戰(zhàn)時(shí)則主要由空軍領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)民航和空軍管制機(jī)構(gòu)的交流協(xié)商，逐步推動(dòng)空域管理體制和飛行管制體制一體化。

（三）建立空域資源的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

目前越來(lái)越多的國(guó)家建立起統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)管理空域資源，這已經(jīng)成為一種全球趨勢(shì)。但各個(gè)國(guó)家的做法各不相同，總體來(lái)說(shuō)可以分為兩類。一是將空域下放給私人企業(yè)進(jìn)行管理，引入市場(chǎng)機(jī)制，由私權(quán)利性質(zhì)的空中航行服務(wù)公司管理。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為空域作為一種自然資源，可以借鑒我國(guó)海域所實(shí)施的市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，將空域納入一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)，讓商業(yè)化的公司或者企業(yè)對(duì)其進(jìn)行分配管理，來(lái)提高我國(guó)空域的利用效率。二是建立專門統(tǒng)一的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，由公權(quán)力對(duì)空域進(jìn)行分配管理。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者指出空域資源有其特殊性和獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與軍事意義，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)簡(jiǎn)單的分配，必須由政府發(fā)揮其不可替代的調(diào)控作用，來(lái)掌控空域資源的管理分配。

本文贊同第二種觀點(diǎn)，即由公權(quán)力統(tǒng)一管控空域資源。空域是一種國(guó)家戰(zhàn)略性資源，若是由市場(chǎng)配置會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題，比如如何制定合適的空域價(jià)格，市場(chǎng)能否合理分配軍民雙方的空域量等。因此本文提出應(yīng)該建立一個(gè)直接隸屬于政府，獨(dú)立于民航與空軍的專門管控機(jī)構(gòu)對(duì)空域進(jìn)行分配。在這種管理模式下，民航和空軍都僅僅只作為使用主體，只能通過(guò)空域管理部門的許可使用空域資源。民航和空軍管制部門都必須服從于該空域資源管理部門，且要及時(shí)向其報(bào)告空域使用情況，使所有空域都不再被閑置，得到充分的利用，從而提高空域使用效率。

四、結(jié)語(yǔ)

空域資源的合理配置是我國(guó)航空業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，那么推進(jìn)目前的空域管理模式改革就更加迫在眉睫。國(guó)家應(yīng)該加快制定專門化的規(guī)定空域性質(zhì)地位、管理配置等方面的法律法規(guī)，改進(jìn)當(dāng)前的管理體制，建立起統(tǒng)一的空域資源管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)空域資源的有效分配與利用，實(shí)現(xiàn)空域管制與飛行管制的一體化，真正做到國(guó)家隊(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。

注釋：

王海蘢.我國(guó)空域資源管理法律制度研究.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016年碩士學(xué)位論文.

《中華人民共和國(guó)民用航空法》第七十二條.

劉凡.我國(guó)空域管理體制的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究.上海交通大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文.

《加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)空中交通管制工作的意見(jiàn)》.

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