從“伙伴”到“合伙人”：粵港澳大灣區區域關系演變及合作路徑探討

◎ 蔡麗茹

一、粵港澳大灣區的概念和區域特殊性

（一）概念辨析

自2017年李克強總理在十二屆全國人大第五次會議上的政府工作報告中提出“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃”以來，粵港澳大灣區已引起社會各界的廣泛關注。筆者很同意王緝憲老師用OPP（Obligatory Passage Point，強制通過點）來形容粵港澳大灣區的概念，他認為“灣區”提法是一種主動的解決區域問題的尺度政治手段[1]。贊賞李立勛老師指出的：粵港澳大灣區的關鍵詞不在“大灣區”三字，而在“粵港澳”三字，而且核心是“珠三角+香港+澳門”，即原來的大珠三角如何作為一個整體來謀劃[2]。也就是說，我們理解粵港澳大灣區這個城市群的重點，應放在關注三地關系的發展和深化上面，“灣區”不勝枚舉，包含“粵港澳”三地的灣區才是真正特殊和重要的。

（二）區域特殊性

要研究粵港澳大灣區，首先要明確這個區域的特殊性。它不僅是一個地方指代或區域范圍，更是具有京津冀、長三角及世界上其他城市—區域所不具備的一些特殊屬性，主要表現在以下幾個方面：

1. “大而高”的區域

誠然，無論在人口數量、土地面積還是經濟總量上，粵港澳大灣區已經接近世界級灣區水平。另外，其特殊性實質還體現在高密度上面，粵港澳大灣區的城市呈現出巨大的人口與經濟密度。例如香港這個不到1100平方公里的彈丸之地，卻聚集了700多萬人口、2萬多億元GDP，而其土地開發強度只有20%[3]。如此巨大且高密度的城市區域不僅是一種空間現象，更是一個帶來效益與價值的空間過程。

2. “跨制度”的區域

粵、港、澳三地地域上相連，語言文化上相通，“九市兩區”一直以來是一個密切聯系的區域；但它同時又是一個跨制度的區域，簡而言之就是“一國、兩制、三個關稅區”。三地意識形態、政治體制、法律體系、經濟體系都存在較大差異，可以說，這是目前世界上最復雜的城市區域治理架構。大灣區區域協作是在“一國兩制”的條件下不同行政等級和制度體系的經濟體之間的合作，內部有特殊的運營成本和效率磨損。

3. “不平衡”的區域

大灣區內發展不平衡的現象比較明顯。首先，區內發達城市與發展中城市并存、城市與鄉村并存，不論是城市與城市之間，還是城市內部，貧富差距較大，基本公共服務不均衡。其次，中央對灣區內不同行政單元甚至不同類型的企業存在明顯的政策差異。

因此，在明晰概念和特殊性的前提下，我們可以得出這樣一個共識：粵港澳大灣區的建設，核心和關鍵是區域協作。

二、“伙伴關系”的嬗變：制度改革與創新釋放巨大推動力

40年的改革開放，30年的特區建設，20年的港澳回歸，粵港澳之間的協作始終是推動這個地區成為中國和世界明星區域的主要機制。如果把京津冀的區域關系形象比喻為“父子關系”，把長三角形容為“兄弟關系”的話，那么，回顧粵港澳城市群的發展歷程，我們發現其關系就好比“伙伴關系”，大體可劃分為三個發展階段。

（一）第一階段（1978年至20世紀90年代初期）：以港澳為中心的自發性產業協作

改革開放以前的計劃經濟時期，廣州一枝獨秀，與周邊形成城—鄉、工—農的二元體系[4]。1978年以后，隨著經濟特區的設立，深圳等沿海城市獲得了更為靈活的外貿和投資自主權，而香港經過20多年的發展也暴露出空間不足、產業轉型困難等問題。在市場作用力的驅動下，香港的城市空間和產業功能，首先選擇向距離臨近并具有廉價的土地和勞動力資源的深圳方向拓展。港資勞動密集型企業，連同技術、管理、營銷、信息等資源，以“三來一補”等形式，按“前店后廠”地域分工模式，大規模向珠三角轉移[5]。東岸的深莞惠有效地承接了香港制造業的轉移，以出口導向型經濟帶動了加工工業的高速發展，東莞成了名副其實的“世界工廠”。西岸的珠海、中山和江門一方面主動接受香港的產業轉移，另一方面利用自身較好的國有工業基礎發展鄉鎮和個體經濟。在此階段，各個城市經濟呈現出高度的外向型特征，從經濟關聯度來講，已經形成了直接指向香港或者以香港為代表的國際市場的區域經濟格局。1989年廣東外貿出口額81.7億美元中，經由港澳實現的超過80%；自香港進口的貨值達35億美元，占全省進口貨值總額的72.5%。概括而言，本階段里面香港是珠三角經濟發展的龍頭，與內地構成市場自發的加工貿易合作伙伴關系。

（二）第二階段（20世紀90年代初期至2002年）：多元競爭主體與空間碎化

研究這一階段的區域關系必須結合政區調整政策來談。1993年，國務院頒布了《關于調整設市標準的報告》和《關于加強小城鎮建設的若干意見》，大力鼓勵發展中小城鎮。在中央“放權”政策的誘導下，全國上下興起了“設市熱”。廣東的“撤縣改市”的高潮也出現在1992年-1994年（如圖1），珠三角地區3年內共新設縣級市16個。到了1994年，整個珠三角核心區除了斗門縣以外，都成為了城市型政區（如圖2）。

政區升級使得原來的縣一級行政單元減少了行政管理約束，獲得了更大的發展自主權，它們能在規劃、土地使用、稅收、招商引資上享有一些原來沒有的優惠政策。此外，為應對1994年推行的分稅制改革帶來的地方政府財政壓力，各縣級市最大限度地集中轄區內的自然資源和土地資源，并通過加強本地基礎設施建設、招商引資等策略，積極擴大本級財政收入。有學者形象地比喻到，這時期的縣市政府就像企業家一樣經營著城市，好與相鄰縣市展開競爭[6]。城市多元競爭主體的分散化發展確實推動了區域經濟水平上臺階（如圖3），但與此同時，也帶來了市縣同城的行政管理單元越來越“破碎化”（Fragmentation）等一系列問題[7]。

圖1 廣東省城市數量變化（1978年-2016年）

圖2 1990年與1999年廣東政區空間格局——空間破碎化、分散化的發展

隨著經濟全球化和一體化進程加快，粵港澳原有的“前店后廠”合作模式開始逐漸轉變。香港服務業向珠三角大中城市滲透，深圳迅速崛起，在生產性服務業如物流、金融等部分取代了香港的“店”的功能。“后廠”向內地擴展，“后店”呈現本地化，珠三角逐漸形成了“后店后廠”的格局。概括而言，此階段珠三角呈現多極化“拼圖式”的區域格局，三地處于“普遍繁榮、分散決策、全面競爭”的關系狀況，地緣關系逐步從過去的互補性轉變為競爭性。

（三）第三階段（2003年至今）：大城市再中心化與政府制度性合作

至21世紀初，經過改革開放20多年的分權化發展，珠三角地區的工業化和城市化進程取得了舉世矚目的偉大成就。但與此同時，行政區經濟的壁壘阻隔、區域發展不協調的問題也日益突出，主要表現為區域市場分割和市縣之間矛盾不斷。為進一步鞏固分權化發展的成果，推進區域一體化發展，中央和地方政府開始在分權與集權中尋找平衡點，主要措施包括以下兩方面。

1. 通過“撤縣（市）設區”的行政區劃手段實現大城市再中心化

圖3 1992年珠三角新設縣級市區劃前后人均GDP變化情況

如果說之前的“撤縣設市”是為了增加行政主體，通過競爭促進經濟發展的話，那么從2000年后開始的撤縣（市）設區，則是為了減少管理層次，以便集中權力，發揮大城市的資源組織和配置能力，在更廣闊的空間內進行調控（如圖4）。在此，撤縣（市）設區成為了突破行政壁壘最簡單直接的手段[8]。

2. 通過政府主導的區域規劃和制度性合作推動區域協調發展

圖4 1999年與2017年廣東政區空間格局——大城市再中心化

在中央和省政府層面，采取的措施是通過區域規劃的手段，使得國家和省級的大政方針能更切實有效地轉化成區域議程和城市政策[13]。2003年，《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004-2020）》頒布；2008年，國務院批準出臺《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（ 2008-2020年）》；2009年粵港澳三地聯合編制完成了《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》，作為我國第一個橫跨不同制度邊界的空間協調研究，把統籌城鄉和促進區域協調作為區域發展的主要任務[9]。在地方政府層面，創新性舉措是嘗試將權力上移到城市區域尺度，建立區域聯盟或區域協調機構：廣佛肇、深莞惠、珠江中三大都市圈政府聯席會議在此背景下相繼召開。2010年和2011年，《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》分別簽署，三地合作逐步從產業經濟延伸至科技教育、基礎設施、社會民生等多個領域[10]。2015年開始深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴這三大“自貿試驗區”啟動，開啟以點對接的合作平臺的探索。

概括來說，進入21世紀，粵港澳的合作機制顯現出以政府主導的戰略性調控與制度性合作為主的特征。但事實表明，撤縣（市）設區只是通過行政強制力把城市的“外部矛盾”轉化為“內部矛盾”，內生性的體制性問題仍然沒有得到根本性解決。近年來，粵港澳原有的互補性有所減弱，并在一些領域出現分歧，更助證了自上而下的制度安排作用有限。

三、珠三角與港澳的協同關系遭遇挑戰及其背后的制度瓶頸

在粵港澳大灣區城市群的發展過程中，一系列的制度改革與創新起到了重要的作用。然而，制度有其時效性和局限性，隨著國內外發展環境和條件的變化，一些舊的制度已經無法適應當前粵港澳城市群發展的新形勢。仔細分析可見，當前粵港澳城市群面臨的一系列問題背后都存在相應的制度瓶頸。

（一）三地尚未就共同行為目標達成共識

粵港澳三地涉及九市兩區，每個城市都是獨立的行政主體，政府在資源配置中依然起著十分重要的作用，而政府各自關注的重點仍是自身的“一畝三分地”，典型表現為行業地方保護。比如香港的醫療服務和法律服務作為傳統優勢服務業，為了保持其行業權威和經濟地位，對內地放開一直持謹慎態度。相比內地在線支付及其衍生產品的發展，香港基于金融安全考量，在線支付一直管制較為嚴格。此外，各市對于行政區劃邊界或跨行政區劃的區域公共問題，并沒有進行整體性和一致性的思考和頂層設計。例如海水、船舶污染等區域性污染問題涉及灣區中的多個城市，但從來沒有被作為一個灣區共同問題去協調和處理[11]。總的來說，粵港澳三地目前仍著眼于利益驅動的短期性、事項性的協作，對整合灣區的整體發展愿景和資源流動的機制設計探討比較少。

（二）區域協作治理機制尚不完善，深度融通面臨制度挑戰

粵港澳三地的緊密協作是粵港澳城市群發展的重要動力。近年來，盡管粵港澳三地在合作的形式和內容上已經有所進展，但在一些核心利益面前，依舊缺乏一個有效的協調機制，深度合作僅僅處于初步階段。以港珠澳大橋為例，從促進要素流動的角度出發，連通深圳前海的“雙Y”布局顯然比目前的“單Y”布局（連通珠海、澳門和香港）更加合理。然而，粵港澳三方出于自身利益的相互博弈導致這一方案未能實現。另外，“條塊經濟”與“空間破碎化”現象也反映了粵港澳城市群內部協同治理機制的缺失。目前，粵港、粵澳聯席會議雖然建立多年，但由于行政法律制度的差異，過去很多事項都停留在口頭契約、君子協定的層面，缺乏一個具有約束力的執行機制和公平的成本收益分擔機制。總體而言，粵港澳城市群著眼于世界級城市群的協同治理機制還遠未形成。

（三）創新能力和協同創新不足，推動自主創新缺乏制度保障

如何提升粵港澳城市群的創新能力，已經成為粵港澳大灣區實現戰略轉型的關鍵問題。從粵港澳城市群的實際情況來看，在三個方面存在較大的不足。一是科研力量相對不足。根據2010年第二次全國R&D資源清查的數據，作為中心城市的廣州，各類科研院所總數僅有975個，遠遠低于上海（2084個）與北京（2026個）。同時，由于實體產業外遷珠三角，香港的研發創新水平已多年停滯不前。二是粵港澳創新人才缺乏互動與交流。香港有亞洲一流的教育資源，每年都培養大量的科技人才，但由于缺乏制度激勵，很少進入珠三角地區創業就業。三是由于知識產權缺乏有效的法律保護，極大地影響了企業開展創新活動的積極性，導致很多企業不得不放棄自主創新，而采用以抄襲和模仿為主的創新策略。

（四）生態環境問題日益突出，跨區域環境治理存在制度性障礙

粵港澳三地的制度障礙已經成為導致區域環境質量總體惡化的一個主要因素。制度障礙主要包括兩個方面，一是法律層面的障礙。由于粵港澳分屬不同法域，廣東環境部門在管理和協調區域性環境問題時，會涉及區際法律關系的處理，需要得到國家的授權才能執行。二是標準層面的障礙。粵港澳在環境質量標準和污染物排放標準方面存在一定差異，這也成為區域環境協同治理的主要障礙之一。

四、從“伙伴”走向“合伙人”：粵港澳大灣區區域關系的重構與合作路徑

新時代，粵港澳大灣區迎來新的發展機遇。一個更加高品質、平等化、網絡化的世界級城市群將會是中國更好參與全球競爭、融入全球價值鏈的關鍵。而在“一國兩制”下創新區域治理模式，如何重構粵港澳區域關系，促進三者深度連接和融合呢？筆者認為，從“伙伴”走向“合伙人”是粵港澳大灣區關系重構的方向。合伙人是法學中的一個概念，通常是指以其資產進行合伙投資，參與合伙經營，依協議享受權利、承擔義務，并對企業債務承擔無限（或有限）責任，是一個基于長遠共同目標的利益和命運共同體的概念。如果說以往的粵港澳合作是優勢互補、各顯神通、普遍繁榮的“伙伴”關系的話，那么未來的發展應當走向目標一致、紅利共享、共同締造的“合伙人”關系，具體的合作路徑有以下建議。

（一）探索建立更高層次的跨界城市協調平臺

針對當前珠三角地區面臨的“行政壁壘”和“空間破碎化”等問題，必須要對現有城市治理體系進行整合和創新，構建完善的、面向世界級城市群的協調治理機制。

首先，在加強橫向的區域協作方面，可探索建立新型“中央集權”制度，由中央政府協調成立一個常設的跨界城市協調平臺。這里采用“平臺”，是指一種“弱化層級”的、通過連接實現雙方或者多方直接對等交流的構建。在平臺內部，一方面可以把灣區其他重要主體如商會、協會、學會、非政府組織等納入，增加其與各級政府機構的溝通和“配對”（比如資金供需或者區域發展戰略）；另一方面，賦予此平臺足夠的協調組織權力、約束力和執行力，下設特別行動基金以及針對不同領域事務的部門，就基礎設施建設、營商制度環境構建、公共服務銜接、征稅收費等方面進行全面的協調統一，實現合作收益和合作成本的合理分攤。此平臺可在現行粵港澳聯席會議制度基礎上進行深化。

其次，在加強縱向部門協作方面，通過部、省、市的工商、人社、經濟、科技等重點部門的銜接合作，推動城市群市場經濟制度和社會保障制度的一體化，最大限度降低要素在城市群內部流動的成本。

（二）關注和順應民心，加強三地非正式合作交流

要從“伙伴”關系走向合作無間的“合伙人”關系，除了切實加強跨界地方政府間的正式交流與合作之外，還必須要在社會各界和普通民眾之中取得共識。用習近平主席的話就是：“民心是最大的政治。”一個跨界的區域協調規劃只有順應民心才能成功。而一個得民心的發展規劃，不是單靠政府力量和長官意志自上而下打造出來的，而是靠上上下下尋求共識和認同的基礎上逐步營造和推進的[11]。這方面可以做的事情就比較多，包括推進區域旅游合作，加強人文交流，加快探索跨區域人口流動政策[12]，著力搭建粵港澳三地民間機構合作平臺等，從而切實加強社會公眾對跨界合作收益的認可，奠定堅實的基礎，最終達到通過整體的社會進步，促進背景不同的城市更進一步的目標。

（三）推動粵港澳產研協同創新，構建良好的自主創新環境

要實現粵港澳大灣區由要素驅動向創新驅動的轉型，就必須提升粵港澳城市群的自主創新能力。目前珠三角地區已經成為全球最重要的生產制造業中心和和物流運輸樞紐，香港是世界級金融中心并擁有亞洲一流的科教資源，深圳是高科技創新中心。因此，從現有粵港澳城市群的實際情況來看，推動粵港澳產學研協同創新無疑是提升粵港澳城市群的最佳路徑。然而，目前粵港澳之間的產學研協同創新由于缺乏制度保障仍然較為滯后，急需從以下三個方面進行制度改革與創新：第一，建立健全珠三角企業與港澳大學、研究機構的產學研合作體制機制，包括研發平臺的合作建設、項目審批、人才培養、資金管理、知識產權和成果的分配；第二，建立港澳人才引入內地創業、就業的激勵和保障體制機制，在通關、住房、稅收、教育等方面給予一定政策優惠和支持；第三，探索成立知識產權保護法庭，完善知識產權保護的立法和執法，構建與國際接軌、適宜自主創新的知識產權保護制度環境。

（四）推進大灣區環境污染協同治理，營造高品質生活空間

目前粵港澳城市群的跨區域生態環境問題日益突出，亟須建立深化跨區域的環境治理體制機制。一是繼續深化和完善粵港澳現有環境治理合作機制，建立統一的粵港澳環保合作協調組織；二是在環境規劃、管理、標準、監測和評估方面實現統一，促進環境信息互通共享、治理行動同步和技術措施匹配；三是完善區域協調機制，充分發揮綜合決策委員會、城市聯盟等民間組織協調機構的作用，協調解決跨地區、跨流域重大或突發環境問題，聯合審批有區域影響的建設項目；四是盡快建立大灣區跨區域的環保聯合執法機制，建立統一的環境執法工作臺賬和動態檔案，聯合查處跨區域的環境問題和污染糾紛。