全球城市電子治理比較及趨勢分析

◎ 陳 雋

一、電子治理是未來公共管理的主要形式

智慧城市建設是全球城市發展的熱點。新一代信息技術應用于城市建設、公共服務、產業升級、經濟發展、公共管理等方面，是智慧城市建設的主要內容。電子治理是智慧城市建設的重要一環。面對信息技術和信息社會的挑戰，世界各國均致力于發展治理電子化的政策，這是智慧城市的重要組成部分?？v觀各類研究的角度，無論是智慧城市概念的詮釋，還是智慧城市的評價、評估指標體系都包括了電子治理的內容。

電子治理不同于電子政務和電子政府，更注重于政策制定和執行過程中的公眾參與和互動。由于信息技術的推動，民主決策的成本大幅降低，使得大量的社會事務能夠以公眾參與的形式做出決策。這不僅是治理方式的改變，更是根本理念的轉變。管理上不僅需要以服務為主，更需要民主參與。在中國的特大型城市管理中，電子治理已經運用到城市運行、管理的某些方面，公眾參與也越來越多。電子治理借助信息科技提高政府服務效率與施政質量，因此電子治理與政府的管理方式息息相關。政府的管理理念、方式和效率直接影響電子治理的方式和效果。隨著信息社會的到來，管理體制上的電子治理時代也終將到來，分析電子治理的趨勢，也就是分析管理理念、方式變革的趨勢。

二、城市電子治理的分析對象及方法

智慧政務、智慧治理、電子治理、電子政務等相關的研究已經非常豐富。電子治理建立在電子政務的基礎之上，其主要評價和研究內容是網上辦公、社會管理服務、公眾參與等公共服務方面的內容。在聯合國發布的《聯合國電子政務調查報告》中，治理的范圍包括了面向公民（G2C）、面向商務（G2B）、面向政府（G2G）的服務以及電子參與四個方面。城市的電子治理基本也包括在這四個方面中，大多數的電子治理的指標、評價體系都能概括到這四個方面中。參考已有的這些研究，本研究采集了芝加哥、柏林、紐約、東京、巴黎、倫敦、洛杉磯、新加坡、多倫多、首爾、香港、莫斯科、布宜諾斯艾利斯、悉尼、北京、上海、迪拜、孟買、里約熱內盧、開羅等全球20個主要代表城市的數據以分析電子治理的趨勢。統計城市治理中的政府網站、APP等公共服務信息化服務中市民服務、商務服務、公共服務以及公眾參與四個方面提供的信息、功能和服務的情況，并根據服務提供的內容、種類以及服務的深度定量。由于世界各個城市對電子治理有各自的理解，各個方面包括的內容難以歸納到統一的框架比較，因此對城市電子治理的比較采用的方法是城市電子治理所提供的功能、服務信息越多，內容越具體，功能越豐富，則相應的統計分值越高，以此比較城市電子治理之間的區別，并總結趨勢。本研究采集了2014年、2017年的數據，以比較分析發展趨勢。

相較于國家或者區域的電子治理，城市電子治理的對象更具體，差異性也更大。對于城市來說，面向公民的服務實際上就是面向市民的服務。當今世界上城市對市民的服務，以市民為對象，提供“一口式”或者“一站式”服務，以市民身份在入口分流。無論是本市市民、外來市民還是外籍人士，都按照其身份提供對應的服務，服務的內容涉及城市生活的方方面面。信息社會發展中，公民是當今時代社會治理的基礎、出發點和歸宿。發展和促進公民社會的完善是實現電子治理的本質要求。公民社會的每一位公民在電子政府服務系統中已經成為服務的“中心”了，而在電子治理過程中將成為“主體”，是市民社會的要求和社會發展的必然趨勢。

每個城市都很重視企業、法人的商務活動。企業作為社會生產力的直接創造者和市場經濟的直接主體，在社會治理活動中處于至關重要的地位。電子治理尤其需要較高的生產力水平和高科技發展作為基礎和依托。現代面向商務活動的服務，需要從申請開辦企業、企業經營、投融資、勞動力雇傭等商務活動環節上提供“一口式”服務。政府不僅需要服務于企業的商務活動，而且在此過程中要形成與企業的互動。在電子治理過程中，企業為了實現利益，會積極地參與到經濟決策和施行的整個過程之中。在信息社會時代，商務活動將成為電子治理發展的重要推動力量。

城市作為一個有機體，為大眾提供的服務包括醫療衛生、公共交通、環境保護、社會安全、各類教育、政治生活等方面。公共服務領域是智慧城市建設的重點。智慧交通、智慧醫療以及社會安全都是近年來創新的主要方面。近些年來，由于國際整體環境的變化，各個城市都更加重視社會安全問題，如防止外來人員犯罪、防范恐怖分子和恐怖襲擊等。

公眾參與的電子政府或電子治理，以用戶為中心，體現政府與公眾之間的互動，有助于政府和社會信息資源、服務的整合以及信息化水平的提高。網絡治理環境下的公眾參與，能夠充分發揮公民的積極主動作用。公眾參與影響政府的公共管理，可以促進政府公共服務的創新，建立起政府與市民、企業和其他組織之間的互動，擴大公眾參與社會治理的途徑，有利于建立公開、透明、與公眾良性互動的服務型政府。

三、全球城市電子治理的主要特點及趨勢

（一）市民服務

全球城市對市民的服務包括網上辦事、信息服務、文化體育、旅游觀光、就業保障、寵物照顧、房屋及不動產登記和租售等城市居民生活的各個方面。在對市民服務的領域，全球各個城市的電子治理具有自身獨特的特色。

圖1顯示，發達國家城市提供的市民服務內容和功能整體領先于發展中國家的城市。2014年至2017年，發展中國家城市的市民服務電子治理發展迅速，服務的內容更加豐富。發展中國家與發達國家城市之間的差距正在逐步縮小，這是全球化趨勢的必然結果。

圖1 全球城市市民服務電子治理比較圖

在服務的內容上，全球城市在提供市民服務方面差異較大，沒有統一標準的服務內容，這是全球城市居民需求差異巨大所導致的。例如，倫敦由于其對創意經濟的重視，特別重視為藝術家、音樂家等文化創意活動提供服務，為街頭表演提供場所管理，為環保文化產業提供空間等。巴黎對于歷史遺跡、美術、電影藝術的電子治理具有特別的偏好，特別注重對此類活動的管理服務。宗教生活的管理和服務則是開羅、迪拜等國家城市電子治理的重要部分，這體現出電子治理具有鮮明的民族、文化特色。

全球城市在市民服務上提供相對比較統一的服務是文化體育、房產地產及租賃、市民就業以及各類網上辦事。這些服務是與市民生活休戚相關的電子治理服務，也是幾乎所有城市都提供的電子治理。對文化、體育活動的服務，無論是民間的體育活動，還是職業體育，各個城市政府主要提供信息、場館、空間服務。2014年倫敦的很多電子治理仍然與2012年倫敦奧運會相關的后續體育活動關聯。莫斯科的文化體育活動與俄羅斯舉辦的冬季奧運會密切聯系。藝術文化的服務則是通過電子治理把虛擬空間和物理空間的管理結合起來，實現演出、表演的信息與場館、場地的管理結合起來。

房地產售賣和租賃、就業保障的電子治理趨勢則是向每個人或者每個家庭提供能夠實現全生命周期的服務。房地產售賣和租賃除了提供相關業務的信息咨詢和網上辦事服務以外，還有一些城市（主要是發達國家的城市）提供了完全住房保障的電子治理方案。一個市民無論是有房還是無房，是買房還是租房，在市政府電子治理提供的服務中都能夠按照市民身份和自身條件解決住房問題。這一點說明電子治理是以國家或者城市的法律、制度和法規為依托的。全球城市的電子治理正在打通線上與線下。電子治理并不僅僅在網上辦事，而是逐漸實現網絡虛擬空間與市民實際城市生活的互動。

就業保障服務是城市管理最重要的電子治理之一，主要趨勢是實現全人群覆蓋。無論什么年齡的市民都能得到相應的服務。無論是職業培訓、就業援助，還是技能競賽、合同補貼、靈活就業等都能通過網絡或者APP得到相應的服務和幫助。能夠做到全人群覆蓋電子治理的仍然主要是發達國家的城市。

網上辦事是發展中國家在電子治理方面進步最大、發展最快的部分，尤其是北京、上海以及孟買等城市。各種證件，如結婚證、駕駛證、停車證、房屋租賃證明、地產證、建造許可證等的預約、辦理服務都能夠在網上進行，甚至獲取。隨著網上辦事的項目越來越多，發展中國家城市的電子治理水平也取得了巨大的進步。

有些城市把對弱勢群體的保護，比如對家庭暴力的遏制、婦女兒童權利的維護、殘障人士的服務等作為市民服務的重要內容。這些是越來越受到重視的電子治理部分。初始階段，電子治理的重點在無障礙連接上，即殘障人士能夠使用互聯網，婦女兒童能夠通過網絡表達訴求等。隨著這些基本問題得到解決，電子治理的重點逐步轉到通過網絡維護這部分人群的人權、與周邊的環境和政府保持接觸、有效監督家庭暴力或事故發生等問題上。這也是從線上向線下發展的趨勢。這部分電子治理首先也是因發達國家的城市重視而發展起來的。

從為市民服務的電子治理可以看出，城市政府掌握著重要的信息資源，具有巨大的服務能力，差異性主要體現在管理理念上。不同的管理理念造成了內容整合的不同和最終服務的巨大差異?！耙匀藶楸尽敝鸩竭^渡到個性化服務，并且電子治理從線上向線下發展是全球城市一致的趨勢。

（二）商務服務

由于經濟對城市的重要性，因此面向企業和法人的服務是所有城市都非常重視的部分，為商業服務一直是全球城市最為看重的電子治理功能。大部分城市都能夠提供面向商業活動的服務，為企業、法人的商務活動提供的服務正呈現全生命周期服務的趨勢。

全生命周期服務包括從開辦商業、商業經營、企業存續，到企業金融、勞動力招募、稅務、財務等商務生命周期的各項內容。對于商業活動，全球城市基本已經從面向服務對象集成服務，向提供一攬子全生命周期服務的階段過渡。與對市民服務的趨勢一樣，對商務活動的電子治理也具有全生命周期覆蓋的趨勢。開辦業務的企業或法人能夠在網上辦理營業執照、政府的各項許可、招募勞動力等。經營期間的企業能夠找到公司金融、勞動力培訓、資產拍賣、項目工程招標等各方面的電子治理服務。無論什么樣的企業，處于什么狀態的企業都能夠在電子治理中找到針對自身業務的服務和辦事途徑，這是面向商務活動電子治理的總體趨勢。

圖2顯示，全球城市電子治理在商務服務這項指標上競爭相當激烈。無論是發達國家，還是發展中國家，對于企業、法人單位的商務活動，都不斷積極提高自身的服務能力。從趨勢上看，不僅發達國家的城市提供更多網絡功能，增強電子治理能力，發展中國家的城市也在迎頭趕上，但發達國家和發展中國家在商務服務上仍然維持著一定的差距。

（三）公共服務

公共服務是城市作為一個有機體必須提供的功能，包括公共事務管理、公眾的參與等管理服務。面向公共的服務，包括教育、環境、衛生、醫療、健康、安全、交通等城市公共服務的各個方面。這些公共事務是城市管理中重要的組成部分，不僅需要政府提供服務，而且需要民眾的參與。與國家或者區域的電子治理不同，城市面向公共服務的電子治理是由城市的需求和特點決定的，因此面向公共的服務既是電子政府服務的內容，又能體現電子參與的程度，這也是城市之間電子治理存在差距的方面。

圖2 全球城市商務服務電子治理比較圖

圖3 全球城市公共服務電子治理比較圖

城市公共服務的電子治理是多元化、多樣化的。例如，芝加哥在管理公共交通方面，特別有關于水上交通工具的管理，因為其位于五大湖畔，水上交通工具成為其電子治理的內容，而這并不是其他城市電子治理的選項。布宜諾斯艾利斯和里約熱內盧都有關于城市公共場所跳舞的電子治理，特別規定了時間、地點、規格以及相應的措施，這是由其民族熱愛在公共場所跳舞聚會的特點決定的，其他城市則無此需求。在開羅、迪拜的電子治理中，宗教活動所占的比重非常高，這是由其民族信仰決定的。城市公共服務的多樣化和多元化是主要特征。

面向公共服務的電子治理也是智慧城市建設中創新最多的領域。無論是交通、醫療、教育，還是環境保護、城市安全，人工智能、大數據應用等新一代信息技術的應用都率先在這些領域展開。

圖3顯示，發展中國家的城市在公共服務方面發展迅速，已經逐漸縮小了與發達國家城市的差距。公共服務也是發展中國家城市最能夠發揮后發優勢的領域。在人工智能、云計算、物聯網等新一代信息技術發展的推動下，智慧城市的建設能夠引領城市跨越式發展。例如，上海城市精細化管理，使用無人機巡視城市河道，上傳沿河拍攝的圖像和視頻，通過人工智能識別，判斷沿河企業和居民有無新增污染源，以保護環境。孟買為市民提供線上的健康服務，為市民建立健康檔案，與一般的醫療服務相結合，擴展了城市的醫療健康服務能力。

（四）公眾參與

公眾參與是公眾社交評價城市網絡社會領導能力的渠道。網絡社會人人有權獲取政府信息，并參與治理過程。要實現網絡社會的領導不僅需要遵從網絡的平等化精神實質，而且治理機構必須依照公眾的期望進行設計和構建。

社交網絡和社交媒體平臺目前是各城市公眾參與電子治理的主要渠道。全球城市的政府也相繼在各類社交網絡和社交媒體平臺上開設政府的主頁和賬號，與市民互動，實現扁平化的電子治理。各城市在社交媒體上的活躍度、解決問題的能力能夠體現網絡社會城市政府的領導能力。世界各國城市使用社交媒體平臺存在著巨大的差異。歐美國家的城市主要使用的是Facebook、Twitter、Instagram、Flickr、LinkedIn等社交網絡平臺。中國主要使用的是微信、微博等國內的社交媒體平臺。布宜諾斯艾利斯、里約熱內盧、上海開發了城市的移動APP，提供與市民互動的工具。還有的城市仍然主要通過郵件、論壇等比較傳統的信息通信技術維持與市民的互動，如孟買等。社交平臺不僅能夠體現城市使用信息技術的能力，而且能夠體現公眾電子參與的程度。

公眾參與是電子治理中比較難以定量化分析的部分。僅從使用社交網絡媒體平臺數量的角度看，紐約、東京、首爾、洛杉磯、新加坡等使用了近十種社交網絡平臺，覆蓋了各種主要的社交網絡平臺。使用社交網絡媒體數量比較少的是開羅、孟買等，只有一兩個社交網絡平臺。從對城市政府在社交媒體表現的滿意度上看，更難以分辨社交媒體的使用情況。因為城市政府的網絡社交平臺主要是對城市管理服務的投訴、建議等內容，難以分辨是由于電子治理的水平不足，還是市民對社會管理不滿引起的。

在社交網絡，公眾參與的電子治理主要有五類：電子發布、電子咨詢、電子互動、電子合作和電子授權。電子發布主要是政府向公民提供政策制定有關信息的單向交流方式。電子咨詢是指除了信息發布外，政府還通過電子途徑獲取公眾的反饋意見與建議。電子互動則是在決策的全過程中，通過決策者和公眾的在線交互確保公眾關切得到決策者的理解和考慮，公眾可以對政策制定施加更大的影響，或者直接由公眾發起政策議程。電子合作是公民和政府之間密切合作，使公民在備選方案的開發和最終決策方案的選擇上發揮更大的作用。電子授權是公眾參與對最終決策有很大程度的發言權。

現代城市治理是政府、企業與市民社會互動合作的過程，主體之間的互動性和業務的協同性是非常重要的。圍繞城市公共物品的供給，充分考慮政府、企業、市民以及其他相關利益者。城市政府治理不僅要求城市政府工作的有效性、責任性和透明性，而且還強調必須動員市民、企業及其他組織參與城市公共事務管理。形成良好的網絡治理結構，增進治理主體間的互動與合作，增強城市政府治理的合法性和有效性，是實現城市政府良政善治的關鍵環節。

城市政府電子治理要通過強大的市民社會的有效參與才能形成，沒有市民社會的積極參與，電子治理無法實現。在城市治理過程中，市場作為“看不見的手”，政府作為“看得見的手”共同作用，力求達到社會效用的最大化和社會的公平。信息技術的發展和電子治理，給市民以及社會參與城市治理帶來了新的內涵。

（五）城市電子治理的主要趨勢

1.從線上向線下（O2O）擴展的趨勢。城市的電子治理與國家或者區域的電子治理最大的不同是，城市的電子治理必須與城市的實體相結合。城市的電子治理網絡上傳播的信息將逐漸影響到城市實體運行。網絡上的申請、網上辦事與具體的交通工具、裝備設備、城市空間等物理條件相互結合，實現線上與線下的結合是全球城市電子治理發展的趨勢。

2.全生命周期管理的趨勢。無論市民處于生命的哪個階段，都能夠通過電子治理的網絡維護合法權益，都能夠得到相應的公共服務。企業、法人單位無論處于生產經營的哪個階段，電子治理都有對應于這個階段的網絡公共服務。這是全球城市電子治理努力發展的方向。

3.全人群覆蓋的趨勢。無論市民、企業還是法人單位處于什么狀態，都有對應于該狀態的電子治理的渠道，并且與線下相結合，幫助解決問題。例如對殘疾人、婦女兒童有專門的維護權益的電子通道。對非正規就業群體，有專門保護其勞動權利的電子通道等。

四、總結

政府的能力已經使其邊界得到大大的擴張，信息通信技術的建設及應用也需要政府的支持才能發展。信息技術引發的有關法律、組織、社會的變化，需要相適應的電子治理。電子治理是社會共同體各行為主體有效利用現代信息和通信技術，通過不同的信息服務設施，對政府機關、企業、社會組織和公民社會提供自動化的信息及其他服務，從而建構一個運轉有序、信息暢通、各行為主體相互影響并共同做出決策的多層次組織形態。

在信息化和網絡化時代，政府不再是單純的施政者和唯一的行為主體，但是政府仍然是這個治理網絡中非常重要的一員。以電子治理為模型和范式的現代社會必然要求政府的改革與“再造”。首先，需要完善各種層面的法律規范，實行新的政府服務體系再造，形成與其他主體和公民社會之間互動、共享的信息系統。要善于利用互聯網，以增加效率、節省開支并拉近與公民的聯系，與市民建立直接的聯系以了解市民所需并進一步提供服務。互聯網手段成為公民參與公共治理的最重要工具。電子治理為廣大公眾參與公共決策、維護權利提供了全新的方式和手段。

電子治理手段的實現使公民參與政治決策和社會管理有了最根本的技術手段支持和必要的信息來源，同時也會促進公民社會的發展和完善，提高公民整體素質和政治文明程度。