中國特色現代大學制度建設：愿景、任務與路徑

王綻蕊

（北京工業大學高等教育研究院，北京100124）

完善中國特色現代大學制度是自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下文簡稱《綱要》）頒布以來我國重要的政策目標。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》中依舊把形成“充滿活力”“富有效率”“更加開放”“有利于科學發展”的教育體制機制和完善中國特色現代大學制度作為我國高等教育體制機制改革的重要目標訴求[1]。為了加快現代大學制度和各類學校管理制度建設，《國家教育事業發展“十三五”規劃》詳細列舉了制度改革的重點，包括全面落實“一校一章程”，完善公辦高等學校黨委領導下的校長負責制，深化學校管理人員職員制改革，拓展師生參與學校民主治理的渠道和途徑，完善高等學校理事會制度，切實實行學術民主，保障高等學校學術委員會履行職責，落實學校辦學自主權，等等。政府推動現代大學制度建設、實現教育治理體系和治理能力現代化的決心澄澈可鑒。

但政策文件中強調的改革重點不同于愿景。愿景具有理想性，是我國高等教育場域各類主體（包括政策文件起草者和發布者）對于中國特色現代大學制度建設遠景目標共同的意象描繪。目前我國現代大學制度改革進行得如火如荼，但實際上建設目標和任務框架并不十分明確。要使中國特色現代大學制度建設在各方努力下真正取得實效，需要勾畫更加清晰的愿景，明確實現愿景的核心任務和有效路徑。

一、中國特色現代大學制度建設的愿景

“現代大學制度”這一概念具有“追求完善、指向未來的理想的大學制度的意義”[2]，高度精練地概括了我國大學制度改革的目標。在人們心目中，大學自治、學術自由等自現代大學產生以來就被發達國家大學珍視的價值觀是現代大學制度的底色，“開放性、自主性、參與性和自律性”[3]是現代大學制度的內涵與特征，大學“去行政化”“教授治學”“民主管理”等是我國現代大學制度建設的具體目標。《綱要》中出現“完善中國特色現代大學制度”的提法標志著理想終于照進了現實，但“中國特色”四個字讓人糾結。圍繞“中國特色現代大學制度”的概念和內涵，學術界有很多探討和爭論。有人認為對中國特色現代大學制度的討論沒有太多的實質意義，反而遮蔽了教育體制改革的重要性，它主要是對現有體制合法性的再確認而非致力于對既有體制的變革或創新，現有體制約束下的大學制度只能是“中國特色現代大學制度”，而不可能是真正意義上的現代大學制度[4]。換句話說，當在“現代大學制度”前面加上“中國特色”這四個字時，所謂的現代大學制度就成了理想與現實妥協的產物，其理想性好像被消解了。在很多人看來，“中國特色現代大學制度”的提法顯得如此牽強，以至于不知道該如何描繪它的圖景。

造成這種困惑的主要原因是人們不知該如何協調“中國特色”制度與“現代大學制度”之間的矛盾。中國目前尚處在現代化進程之中，從這個角度來說，“中國特色”似乎意味著不那么現代化。最具“中國特色”的大學制度似乎是行政化、官僚化的管理體制以及執政黨對于大學的領導，這與“現代大學制度”倡導的“大學自治”“學術自由”等核心理念大異其趣。

但“現代大學制度”并不排斥國家特色。沒有哪個國家的大學制度能夠脫離本國的政治體制、歷史文化傳統和社會發展階段。從橫向來看，即便是發達國家的大學制度也并非一種模式；從縱向來看，“現代大學制度”的內涵具有時代性，并非始終一成不變。日本明治維新后采取的洪堡模式的大學制度可以稱得上是“現代大學制度”，21世紀初開始實施的國立大學獨立行政法人制度也可以稱得上是“現代大學制度”。美國公立大學董事會吸納校內師生成員之前可以稱為“現代大學制度”，之后也可以稱之為“現代大學制度”。也就是說，“現代大學制度”的核心特征應該是其相對于時代而言的先進性和競爭力：它能夠因時而變，很好地詮釋和迎合時代發展的需求；具有足夠強大的功能，既能有效地激發和釋放大學的學術生產力，又能實事求是地正視和糾正現行制度中的問題。現代大學制度的先進性來源于其時代性，競爭力則來自于其先進性以及因其對現實問題的有效回應而產生的強大生命活力。

從現實來看，不具有“中國特色”的現代大學制度是虛幻的。“特殊的政治體制和教育管理體制”“特殊的歷史文化傳統”“特殊的社會發展階段”“特殊的國際大環境”（即四個“特殊性”）[5]是我國現代大學制度建設繞不開的問題，必須面對，不能回避。一個國家的大學制度只有扎根自己國家的現實，才能順應時代發展需求，凸顯其作為“現代性”制度的強大功能。反之，不尊重國情、逆時而動、束縛學術生產力發展、阻礙大學學術競爭力提升的大學制度，不管給予其何種外部名稱的包裝，都算不上“現代大學制度”。而且我們必須明白“特色”不等于“優勢”，不等于先進性和競爭力，它只是“非普遍性的個體特征”。

總之，中國特色現代大學制度建設既不能只強調中國特色而忽視“現代大學制度”的內生特征，也不能因為強調現代大學制度的內生特征而排斥中國特色。建設中國特色現代大學制度的首要目標理應是實現中國特色大學制度與現代大學制度理念與功能的耦合與協調，使其在當今世界展現出先進性和競爭力，能夠最大限度地激發和釋放我國大學的學術生產力，提高大學辦學活力，提高資源配置效率，促進大學的國際化發展，為我國建立中國特色、世界水平的高等教育提供制度支撐。

這樣的中國特色現代大學制度應該是功能強大、效率優化、聲譽良好的制度。在這樣的制度下，各級各類高校各安其位，大學治理者敢負責有擔當，領導者善經營會管理，教學科研人員醉心于學術，行政人員滿足于服務；沒有人試圖通過僭越制度獲取個人利益，沒有人擔心自己因不處于領導層而利益受損，大學治理、管理和行政都不再需要高昂的交易成本；學術腐敗不再高發，相互舉報甚至相互殘殺的惡性事件銷聲匿跡，猜忌、敵對、不合作被友愛、信任與合作代替，學術自律、自治和自由成為常態；成功實現中國特色、世界水平高等教育的發展目標，國人對這一制度充滿自信，國外對這一制度充滿贊賞。這一愿景是中國人的“教育夢”，它也應該成為千千萬萬中國高等教育人共同的理想和奮斗目標。

二、實現中國特色現代大學制度建設愿景的任務框架

中國特色現代大學制度建設的愿景令人神往，要實現這一愿景卻沒有捷徑。基于實踐的復雜性，也難以制定準確的時間表。但我們可以嘗試厘清實現中國特色現代大學制度建設愿景的核心任務框架，以進一步明確改革的方向和重點。

（一）完善大學分類治理制度

在我國，教育改革“一刀切”的弊端常常為人詬病。在我國這個世界上規模最大的高等教育體系中，不僅民辦大學與公辦大學的情況有很大不同，而且僅就公辦大學而言也并不是一個均質化的群體：納入“雙一流”建設計劃的高校和新建本科院校、教育部直屬高校和地方高校辦學目標不同，資源稟賦、組織文化差異巨大，對于教育政策和制度供給的需求差異非常之大。例如，A類世界一流大學建設高校需要更大的辦學自主權，新建本科院校相對而言就需要更多的公共權力規制。有些公辦高校的基層院系教授會是主要的學術決策機構，有些則形成了黨政聯席會議甚至院長壟斷決策的傳統。不加區分地要求它們按照統一部署整齊劃一地建立中國特色現代大學制度，在很多情況下不僅不能實現制度建設的預期目標，反而可能因為這種簡單化的要求使相關主體之間的矛盾更加激化，使改革陷入進退兩難的困境。

針對這一現實，對大學實行分類治理，允許不同類型甚至不同大學有不同的制度設計和制度安排，有助于減少不必要的沖突，激發辦學活力，提高高等教育資源配置效率。例如，落實高等學校辦學自主權就不必整齊劃一。事實上，不同類型大學對辦學自主權有著不同的需求和承接能力，整齊劃一既沒有必要，也不會帶來預期的改革效果。學校歷史悠久、辦學目標定位高、教授群體規模大、開放程度高的大學通常需要更多更大的辦學自主權，也有能力承接這些自主權。而對于大部分地方新建本科院校來說，公共權力機構和其他外部專業權力的干預對于其實現規范辦學、規范管理仍有較大的現實意義。其他方面的改革也是一樣的道理，限于篇幅，不再詳述。

（二）完善大學法人治理制度

黨委領導下的校長負責制是我國公辦大學的根本治理制度，也是最具中國特色的大學內部治理制度安排。這是維護國家政治制度的需要，是大學這種學術組織和國家組織治理制度同構性的體現。堅持黨委領導下的校長負責制是我國教育改革的既定方向，因此在中國特色現代大學制度建設中如何完善這一制度就顯得非常關鍵。國家政治制度特色與大學作為學術組織的治理制度需求之間要做到兼容與耦合，需要大膽的創新性制度設計。僅就完善黨委領導而言，構建黨委集體法人，進一步完善黨委組織與治理機制，實現有效的黨委法人治理，應是未來中國特色現代大學制度建設的重要目標和改革方向。

1.構建黨委集體法人

《中華人民共和國高等教育法》第三十條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。”從權責對等的角度來說，這一法律規定并不十分合理。既然黨委是大學的最高權力機構，擁有最高決策權，它就應該擁有相應的法律地位，擔任大學法定代表機構，而不是由黨委領導下的校長擔任學校的法定代表人。在法律上，應由黨委代表大學履行權利，同時承擔相應的義務。舉例來說，如果一所大學面臨訴訟，應由黨委（指定代表人，通常應是黨委書記）代表學校出庭應訴，主張民事權利，承擔民事責任。當需要以學校名義與相關機構簽約時，也應該由黨委指定代表人出面履行這一職責。

除了權責不對等以外，校長擔任大學法定代表人也有明顯的弊端，其中之一就是在處理大學與外部利益相關者的關系上缺乏緩沖。“盡管《高等教育法》規定了大學的法人地位，但就目前來說，這一‘法人’是弱勢的，缺乏‘法律’上的剛性；作為法人代表的校長，有太多的牽制，社會上一個小科長就能來大學‘擺布’堂堂大學之長，讓大學校長官雖大（一般都是廳局的級別）卻短人三分，這一點，國家要盡快出臺相關配套的法律法規，不解決好，既會嚴重影響大學校長個人能力的卓越發展，同時也會影響大學的發展。”[6]黨委就不同，它是一個集體治理機構，集體決策、集體負責，在處理與外部利益相關者之間的關系時可以弱化個人色彩，更有利于秉公辦事。

黨委集體法人制度有助于強化黨委的治校權力，是將黨委政治權力和治校權力融為一體的重要制度載體，有助于加強黨委治校的責任意識，明確黨委書記與校長之間的職責邊界，進一步完善大學治理結構。推動修改高等教育法，確認黨委的集體法人地位，應成為今后中國特色現代大學制度建設的重要努力方向。

這種最高治理機構集體法人制度并非異想天開。美國高校的董事會就既是大學的最高治理機構也是大學的法定代表機構。“外行董事會（lay board of trustees，即美國高校董事會）是組成一個學院或大學法人的一群人，他們是私立高校的法律意義上的所有者，在一些情況下，也是公立高校的所有者。”[7]“在法律意義上，是董事、而不是教師代表著學院或大學，他們合法地享有雇傭和解雇教師以及就學校治理作出幾乎所有各方面決策的權力。”[8]美國能夠擁有世界上最為成功的高等教育體系，與其董事會集體法人治理制度有很大關系。

2.進一步完善黨委組織和治理機制

完善黨委組織和治理機制，可以從完善黨委成員構成和產生辦法、組織機構、治理機制等三個方面著手進行。首先，完善黨委成員構成和產生辦法。目前我國公辦大學黨委成員主要由校內人士組成，未來可以嘗試將其構建成為校外和校內人士按一定比例共同組成的最高治理機構，除校內黨政領導和師生外，吸納上級黨組織和政府主管部門主要領導、學校所在社區群眾以及其他關心大學發展的社會人士和校友加入黨委，使大學黨委成為一個具有廣泛代表性的最高治理機構。進一步探討黨委書記身份和產生辦法，使其承擔起黨委法人代表和發言人的雙重角色。其次，完善黨委組織機構。目前公辦大學黨委主要由黨員代表大會、全委會、常委會等機構組成，這些組織設計重在組織程序，而非黨委決策和治校能力。要提高黨委決策與治校能力還應進一步完善黨委組織機構，不僅要設置常務委員會，還應結合黨委治理功能，設置戰略委員會、治理委員會等下設機構。再次，進一步完善黨委治理機制。例如：實行黨委成員交叉任期制度，以確保黨委決策連續性；完善黨委成員決策擔責與免責制度，明確決策程序，完善會議記錄制度；建立黨委治理評價機制，對黨委治理績效進行定期評估。

（三）重塑大學校長身份和職權，進一步夯實校長負責制

由于實行黨委領導下的校長負責制，校長毫無疑問是我國公辦大學治理結構中的核心權力主體之一，但這一核心權力主體的身份定位、職責權限與現代大學制度建設目標并不十分契合。首先，校長由上級黨組織考察、任命、調任或解聘，校長像政府派出的住校官，其身份始終充滿“官氣”。其次，校長與黨委書記在組織人事管理上級別相同，兩人雖然職責分工不同，但在治理權上未形成有效制衡。再次，師生對于校長職位的人事安排沒有參與權和話語權，校長與師生關系存在制度化疏離。最后，校長對其直接下屬“副校長”只有提名權，沒有任命和解聘的權力，沒有辦法真正“負責”組成強有力的管理團隊。此外，很多大學校長兼職搞學術，不能全身心投入大學管理事務當中，且在學術資源配置上不能擺脫利益沖突；上級黨組織對其工作調動的時間難以預料也嚴重影響著校長自身的職業生涯規劃。以上種種情況導致大學治理實踐中黨委書記與校長治校角色存在沖突，校長不能全心全意、心無旁騖地投入治校工作，沒有能力完全承擔治校責任。

重塑大學校長身份，前提是推動落實大學重要人事自主權，將聘任、考核和解聘校長的最終權力賦予黨委集體法人，完善黨委對校長的領導權力。在此基礎上，賦予校長完整的組織管理團隊的權力，讓校長真正有能力負起治校責任，并對黨委負責。切實落實校長職業化，不再以專業學術成果考核、評價大學校長工作，讓校長專心治校。

（四）進一步完善學術治理，培育崇尚自律、自治、自由的學術共同體

大學是學術組織，大學治理結構和各項制度安排的最終目的都是促進大學的內涵式發展，提高人才培養與科學研究質量，讓大學從精神氣質到行為特征上都更“學術”，而不是更像“官場”或“生意場”。良好的學術治理是大學善治的核心。

當前在大學的學術治理上仍有很多理論問題有待進一步澄清。例如，關于學術委員會與學校最高決策機關——黨委之間的權力關系，無論在國家出臺的法律法規、政策文件還是在大學自己的章程中都鮮有明確描述，而事實上黨委、校長、教授和其他教職工在大學治理中不僅應該有分工，也應該有合作，而不是各自為政。關于校長在大學學術治理中的角色問題仍存爭議，突出表現在校長是否應該參加大學學術委員會，參加的話是否應該擔任學術委員會主任（主席）。學術共同體內部對于大學學術權力與行政權力之間是對立關系還是攜手共治關系的理論認識模糊不清，由此可見一斑。此外，大學學術職能的直接承載者是基層學術組織，良好的基層學術組織治理是大學履行其社會職能的根本保證，但基層院系學術治理問題被學校一級的治理改革所遮蔽，基層院系的治理結構、治理機制和相關制度安排未能完全圍繞學術發展需求來進行設計。

更為嚴重的是，我國大學普遍缺乏崇尚學術自律、自治和自由的治理文化，這也是我國公辦大學在某種程度上淪為“官場”或“生意場”的重要原因。“利益”大于“真理”“正義”和“公平”，不應該是大學這樣的學術組織的核心價值觀。不幸的是，現實在某種程度上就是如此。沒有自律意識、難以潔身自好的學者大有人在。一個缺乏自律的群體，如何贏得學術自治和自由？落實大學自主權成為我國高等教育體制機制改革的永恒話題，不僅有政府職能轉換不到位的問題，也與大學缺乏自律意識、自律機制，承接自主權的能力欠缺不無關系。

進一步完善學術治理，培育崇尚自律、自治、自由的學術共同體，是中國特色現代大學制度建設的最終追求。在這方面，制度設計固然重要，但僅靠制度設計無法從根本上解決問題，大學治理價值觀的引導和治理文化建設才是關鍵。

（五）系統化推進中國特色現代大學制度建設

雖然在我國的政策文件中已經提出了綜合改革的思路，但整體而言，當前我國的現代大學制度建設仍然比較缺乏系統的視角，頭疼醫頭、腳疼醫腳地堆砌制度的做法還比較普遍。中國特色現代大學制度不應是幾個制度的簡單組合，而應該是一個立體、多元、各個子系統之間相互協同和耦合的制度系統。系統化的中國特色大學制度功能必定也是完善的。它能有效地處理大學學術組織系統與黨、國家和地方政府、社會等外部系統之間的關系，既能確保大學制度與國家政治制度的同構性，又能保持學術組織的相對自治與獨立；能有效處理各級各類高校之間的關系，使其和諧并存，互相促進，共同發展；能夠統籌大學治理結構、治理機制與治理文化建設，高效協調大學治理、管理與行政層面的關系。系統化的中國特色現代大學制度是成熟的大學制度體系，能夠有效協調中國特色與制度現代化之間的關系，具有相對穩定性和自我演化能力，不再需要大刀闊斧的改革，使相關交易成本大大降低，學術生產效率大大提高。系統化的中國特色現代大學制度應該像我國的改革開放制度一樣被其他國家學習和效仿，成為我國社會主義制度自信的重要來源。

系統化的制度需要系統化地推進建設，而不是簡單地做加減法。“無論政府還是大學，在推進現代大學制度建設過程中，必須增強系統意識，加強統籌協調和項目整合，避免用單項改革來代替系統性的變革，影響最終改革成效。”[5]構建系統化的中國特色現代大學制度要求我們樹立系統思維方式，能夠從系統的視角進行制度設計，避免簡單機械地用頭疼醫頭、腳疼醫腳的方法推進大學制度改革。

三、中國特色現代大學制度建設的最佳路徑

可以看出，盡管近10年來中國特色現代大學制度建設取得了不少成就，但對照前文所述愿景和任務，仍顯得任重道遠。關于中國特色現代大學制度建設的路徑有很多提法，這里不再一一贅述。大學制度的“靈魂”是大學文化和制度文化[6]。它是一種隱性的制度安排，比顯性的制度文本更能發揮制度的規制功能。中國特色現代大學制度需要內容建設、體系建設，更需要“靈魂”建設，也就是文化建設。從制度文化建設著手進行中國特色現代大學制度建設有助于擺脫制度改革表面化、形式化的弊端，推動改革成果落地，并在激發辦學活力、提高辦學效率方面取得實效。以制度文化建設統領中國特色現代大學制度建設，是中國特色現代大學制度建設的最佳路徑。

就當前而言，進行大學制度文化建設應從以下幾個方面著手：

首先，認真審視大學制度的“文化”與“價值”取向。整體而言，我國是存在大學制度不健全的問題，但更大的問題是制定制度時往往急功近利，過于注重制度的利益分配功能而忽視制度的文化價值。如果我們制定的制度“缺少大學特質”[6]，那么制度越健全就越不利于大學的發展。完善中國特色現代大學制度首先要做的就是擺脫“為制度而制度”的改革慣性，把制度文化建設放在首位。健康的制度文化追求善治，推崇公平、公正、學術至上、真理至上的價值觀，是學術共同體凝聚力和生產力的來源。“當前的中國大學要強化制度建設，但決不能為制度而制度，而是要在制度建設的同時緊緊地滲入文化的東西,使制度的每一條每一款都充滿著文化的細胞和血液，這樣的大學制度才是高起點高水平的，才能更好地有利于中國大學的治理和發展、崛起。”[6]應大力提倡對現行的大學制度進行文化和價值評價，對于即將出臺的高等教育法律法規、政策文件或大學制度改革方案，要從制度“文化”與“價值”取向角度予以特別說明。

其次，探討制定并推行中國特色大學治理準則。大學治理準則是大學治理的基本原則、治理機構成員的行為守則和治理運作規范，帶有價值導向性，是大學“善治”的規則，可以為大學治理改革和治理實踐提供專業指南。英國、美國、澳大利亞等發達國家都很重視基于治理準則改善大學治理。沒有治理準則作為指引和規范的大學治理制度體系是不完善的。在我國，公司治理準則研究開始較早，但迄今為止還沒有出臺大學治理準則。通過治理準則“外化”我國大學現階段的“善治”標準，建立真正能夠用于指導我國大學改善治理實踐的行業規范，對于培育崇尚“善治”的大學治理文化，完善中國特色隱性大學制度建設，具有十分重要的現實意義。

再者，采取措施推動學術共同體成員相互之間的溝通與對話，促進合作，培育信任文化。缺乏信任導致相互猜忌、矛盾與沖突，甚至可能引發惡性事件。這種不信任、非合作博弈文化與中國特色現代大學制度建設目標格格不入。要解決這一問題，除了要重視大學文化和制度文化建設之外，還要明白大學制度建設過程同時也是生成制度文化的過程，要通過好的制度設計培育信任文化。這要求我們一方面要重視信息公開制度的重要治理意義，不只要做到決策結果公開，還要做到決策過程合理公開，以減少不必要的猜疑和誤解，增加對決策者的信任；另一方面要鼓勵自上而下的制度改革與自下而上的制度創新相結合，在改革過程中注重調查研究，廣泛吸納利益相關者的意見建議，引導大學各治理主體以及利益相關者之間就大學治理和行政管理的原則、目標和價值取向達成共識。

最后，大力培育大學法治文化。在完善法律和制度體系上，一方面需要努力提高高等教育立法水平，使法律充分體現中國特色現代大學制度的核心價值理念，對司法實踐具有更強的指導性和約束力；另一方面，需要積極完善大學內部以章程為主體的制度體系，填補制度漏洞。在法律法規和制度的執行上，強化制度剛性，加大違法違紀行為懲治力度，大力培育人們對于法律和制度的敬畏心理。

治理和制度創造價值。放眼當今世界，除了美國的高等教育制度比較成熟、穩定，改革動作較少之外，很多國家都在大刀闊斧地進行大學治理改革和制度建設。中國特色現代大學制度建設不是一日之功，幻想在短短幾年之內就能實現中國特色現代大學制度建設的愿景是不現實的。立足中國，正視問題，在實事求是地評估我國大學制度建設現狀的基礎上制定合理的改革方案，才是新時代需要的改革態度。