美國教育法的司法執行力
——基于“蘿莉案”的法學分析

楊克瑞，李雙雙

（1.南京特殊教育師范學院，江蘇 南京210038；2.沈陽師范大學，遼寧沈陽110034）

依法治教是教育現代化的重要標志。自1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布以來，中國教育的法制化取得了很大進展，初步形成了以《中華人民共和國教育法》為基本法的教育部門法律體系。然而，法制不等于法治，現行教育法的司法實踐，并不能令人滿意，出現了很多有關教育法是“軟法”（soft law）的非議或責難[1]。換句話說，教育法的制度文本建設，僅僅是法治的起點，真正的依法治教的實現，更需要教育法的司法支持。所謂司法（Justice），即法的運用。無論是將其理解為“對法律的適用，是特定機構運用法律處理訴訟案件的一種專門活動”[2]，還是認為它是“法院或者法庭將法律規則適用于具體案件或爭議”[3]，實際上其意義都在表明，司法即執行或行使法律，是指立法條文得到法院等審判機構的援引采納。法律條文的執行程度及其效果，也就體現了司法執行力。毫無疑問，法律的價值就在于執行，即司法。從法制建設到司法實踐的完善，這必將是推進中國教育法治的重要取向。探討美國教育法的司法執行特征，有助于進一步豐富我國教育法執行的理念，推進我國教育司法的進步歷程。

一、美國教育法制化進程中的“蘿莉案”

美國教育法的司法特征，是美國法律文化的產物。人們通常認為，美國是判例法國家。若從法律淵源而言，這種說法并不為錯，因為判例法的確是英美法系的重要特征，而且美國的法律制度，最初就是移植于英國。然而，隨著社會的發展以及法制文明的進程，美國的成文法日益豐富，并在社會生活各方面發揮著重要的作用。從這種意義上而言，準確地說，美國是判例法與成文法并重的國家。二者的相輔相成，恰恰構成了美國司法的最突出特征。也就是說，判例法的經驗積累促進了成文法的成熟，而法官對于成文法的權威解釋造就了判例法的經典。美國的教育類法律之所以有較強的司法執行力，與這一司法特征有著重要關系。

判例法對于美國教育的發展，意義十分重大。一些重要政策的歷史轉變，往往是由判例所開啟的，其中最為經典的就是1954年“布朗訴教育委員會案”。在美國的司法體系中，法院系統又分為聯邦與地方兩大系統。二者沒有從屬關系，只有管轄權上的不同劃分。聯邦系統法院由聯邦地區法院、聯邦巡回上訴法院與聯邦最高法院三級構成，可以依次上訴。地方州法院系統同樣為三級體系，即州初審法院、州上訴法院與州最高法院。

相對而言，美國教育類制定法的歷史是比較短暫的。作為聯邦制國家，其教育事務管理歸屬各州的地方權力。聯邦政府對于教育問題的立法，在“二戰”以前的很長時間內都是很謹慎的。雖然其早期有推動高等教育發展的《贈地法案》（Land Grant Act）、促進職業教育發展的《史密斯-休斯法》（Smith-Hughes Act of 1917），以及著名的《國防教育法》（National Defense Education Act）等法案，但從這些法律的名稱中也不難看出，它們并非純粹的教育法，只能被視為有關教育的法案，是通過相關內容來帶動教育問題解決的法律。從立法策略上可以說這是一種“曲線救國”的路徑。直到“二戰”后的60年代，特別是隨著“凱恩斯主義”的流行以及“民權運動”的發展，美國聯邦政府對于教育的態度才有了很大的轉變，開始積極涉足教育、民生等傳統意義上的地方事務范圍。當然，這種涉足也是在憲法的框架內，更多的是以經費配套的方式來加以鼓勵與引領。在這種背景下，美國教育領域的立法也進入了新時代，《職業教育法》（1963年）、《初等和中等教育法》（1965年）、《高等教育法》（1965年）等相繼頒布。

與“蘿莉案”相關的《殘障兒童教育法》（Education for All Handicapped Children Act，PL94-142），也是在這種背景下于1975年頒布的。該法案不僅是美國特殊教育發展史上的里程碑，而且也是世界上最早的特殊教育類法律之一。它同時也是一部典型的資助法案。各州為了能夠享受到聯邦政府的這項經濟資助，必須為所有存在身心障礙的兒童提供“免費且適當的公共教育”[4]221。特別是該法案中所確立的特殊教育六大基本原則，成了美國各類學校進行全納教育所必須遵守的基本理念，也是每一位教師所應當熟悉的教育規范。這六項原則就是：（1）免費且適當的公共教育（Free Appropriate Public Education，FAPE）；（2）最少限制環境（Least Re-strictive Environment，LRE）；（3）個別化教育計劃（Individualized Education Plan，IEP）；（4）正當程序保護；（5）非歧視評估；（6）父母參與。這些原則看似通俗易懂，但能否真正依照立法精神而被遵守執行，現實情況卻遠非法律條文這么簡單。所謂“理論是灰色的，而生命之樹長青”，法律文化更是這樣一種現象。立法之后的司法運用，才真正讓法律鮮活起來，從而賦予其真正的法律生命力。此后出現的“蘿莉案”真正印證了這部法案的時代價值與深遠影響。

二、“蘿莉案”的司法過程分析

該案件的主角艾米·蘿莉（Amy Rowley）是一位聽覺障礙學生，僅有微弱的殘余聽力，但卻是一個很聰明的孩子，智商高達122。1978－1979學年，她到了紐約州某郡的亨德里克·哈德遜中心學區（Hendrick Hudson Central School District）的某小學就讀一年級。學校接收到該名學生后，首先基于《殘障兒童教育法》的規定，與其家長共同制訂了個別化教育方案。方案的主要內容包括以下方面：（1）基于最少限制環境而將蘿莉安置在普通班學習；（2）為其學習提供助聽設備；（3）派語言治療師每星期為其提供3小時的語言治療；（4）派聾生指導員每天對其提供1小時的個別教學。上述這些安排措施，家長都表示同意。此外，家長還要求，學區能夠在學術性課程上為孩子提供手語翻譯服務。

關于手語翻譯的服務項目，學區方面經過多方面考慮后拒絕了。學區方面主要是基于以下情況所做出的判斷：首先，曾為蘿莉在幼兒園期間擔任過手語翻譯的人員，認為其在普通班學習是可以不需要翻譯的；其次，這一判斷也得到了學區身心障礙委員會的調查所支持。但是，蘿莉的家長則堅持認為，孩子的聽力障礙直接影響到她對于學術性課程的學習，學區只有提供手語翻譯，才能達到《殘障兒童教育法》所規定的“免費且適當的公共教育”要求。顯然，對于手語翻譯服務是否為法律所規定的“適當”情節，雙方存在分歧而無法達成一致，漫長的司法程序也由此展開。雙方經歷了多次拉鋸式的行政救濟與司法過程，從學區基層的聽證會直至聯邦最高法院，最終形成了美國教育史上著名的經典判例，即“哈德遜學區訴蘿莉案 ”（Board of Education of the Hendrick Hudson Central School District v.Rowley,U.S.,1982，以下簡稱“蘿莉案”）。

（一）聽證會裁決

根據《殘障兒童教育法》的規定，地方學區應當為殘障兒童提供“免費且適當的公共教育”，學生家長若對學區的教育安排不滿意且不能達成一致時，首先可以選擇的公正的正當程序是聽證會爭端解決機制。美國教育聽證會的組成方式，各州不完全一致，主要由地方教育行政部門、中間教育部門或州教育機構來主持。蘿莉的家長首先向地方學區申請了聽證會正當程序。地方學區聽證會聽取了雙方的意見與證詞后，認同地方學區為蘿莉所提供的個別化教育方案，否決了蘿莉家長的手語翻譯要求。其基本判斷理由在于：“蘿莉的教育水平、學業成就，以及與班上同學的社會互動情況，在沒有手語翻譯服務的幫助依然能夠達到應有的水平。”[5]87

（二）行政申訴

對于聽證會的調解結果，蘿莉家長顯然不能滿意，他們又尋求了進一步的救濟途徑——行政申訴。根據《殘障兒童教育法》的有關規定，學生家長或教育部門如果對聽證會的裁決結果不服從，可以向州教育機關提出申訴。州教育機關應當對于聽證會裁決的過程及其結果進行無偏性審查（an impartial review），并做出獨立的裁定。蘿莉的家長由于不能接受地方學區教育機關的聽證會裁決意見，因而向紐約州教育廳直接提出行政申訴。結果，紐約州教育廳廳長在審查聽證會有關材料記錄及其相關證據后，依然支持聽證會裁決，同樣裁定地方學區不必為蘿莉提供手語翻譯服務。

（三）聯邦地區法院判決

蘿莉家長在行政申訴依然敗訴后，更是將維權之路堅定地走了下去，向聯邦地區法院提起司法訴訟。其訴訟理由根據是：地方學區拒絕向蘿莉提供手語翻譯服務，這違反了《殘障兒童教育法》中的“免費且適當的公共教育”規定。聯邦地區法院在此案的審理過程中，似乎發現了新的證據材料。其調查表明，盡管蘿莉在普通班的適應表現不錯，而且學業成就比一般同學的表現更好，能夠順利升級。然而，她在普通班上的確無法了解全部的課業內容。蘿莉家長的律師指出，孩子的智商高達122，即便佩戴助聽器，也只能理解教師授課內容的59%。換句話說，她如果配備了手語翻譯，學業成就將會更加優越。基于這種調查判斷，聯邦地區法院認為，蘿莉的潛能與已有學業成績之間的確存在差距，據此可以判定，蘿莉沒有能夠享受到“免費且適當的公共教育”，地方學區拒絕提供手語翻譯的行為是違法的，必須更正。

（四）聯邦第二巡回上訴法院

聯邦地區法院的判決結果，使得故事情節發生了急劇轉折，地方學區陷入了較為被動的境地。他們感到無法接受，同樣依據法律程序提出了上訴。由于該案件是在聯邦地區法院審理的，地方學區將此上訴到了聯邦第二巡回上訴法院。結果卻是第二巡回上訴法院支持聯邦地區法院的判決，認為聯邦地區法院的事實認定是清楚的，地方學區的行為違法。

（五）聯邦最高法院終審判決

地方學區對于上訴的結果感到遺憾，他們繼而上訴到了聯邦最高法院。能夠上訴到聯邦最高法院的案件，不僅案件棘手，而且往往具有較大的社會影響。“蘿莉案”是聯邦最高法院自《殘障兒童教育法》1975年頒布以來首次接觸到的相關案件。聯邦大法官首先分析了“蘿莉案”的實質，即梳理清楚兩個基本問題：第一，《殘障兒童教育法》中有關“免費且適當的公共教育”，其立法精神是什么？第二，各州法院或聯邦法院在審理教育類案件時，應扮演什么角色？大法官們在對司法審查時發現，雖然法案本身對于相關名詞都有定義規范，但這些定義往往屬于功能性定義（functional definition），尚不能提供明確的操作標準。在這種情況下，他們為了探求立法者的真實意義，回顧了當時國會議員的立法報告書。從立法者的立法精神來看，該法案的實質在于，讓殘障兒童能夠公平地享受公共教育，這也就是說，公平教育是立法的中心思想，而并不是如何促進殘障兒童潛能的最大發展。據此，聯邦最高法院的威廉·倫奎特（William H.Rehnqusit）等大法官做出了如下判決：“如果地方學區對身心障礙兒童提供人性化的教學，同時也提供充分的支援性服務……則表示該兒童已經接受了免費且合適的公立教育。”[5]93至于各級法官的角色定位問題，聯邦大法官給出的忠告是，各州法院或聯邦法院在審理教育類案件時，“必須謹慎地避免將自己喜歡的教育方法”強加給學校，因為法官可能缺乏解決教育政策問題所應具備的專業知識與經驗[4]227。

三、美國教育法的司法特征分析

從1978年開始至1982年聯邦最高法院的宣判，歷時四年的“蘿莉案”終于有了最終的法律結論。案件故事本身跌宕起伏，《殘障兒童教育法》也得到了司法界的實踐檢驗。關于一位普通殘障學生的公平教育權之爭的案件能夠經過層層司法環節而上訴到聯邦最高法院，這就生動詮釋了教育法治的精神。該案件在美國教育司法史上的重要意義就在于，它“不是一個人在戰斗”，而是確立了美國特殊教育的“蘿莉標準”，即為“免費且適當的公共教育”做出了最具法理性的司法解釋。此案件也足以表明，只有將立法付諸司法實踐，才能真正彰顯法律的價值。美國法學重視判例的意義，不僅在于豐富判例法，同時也是實踐并驗證成文法。以案例為突出特征的美國教育法學，恰恰是其司法制度整體發展成熟的結果，即教育法的司法化。其教育法之所以能夠被司法實踐運用，與其立法中的權利精神、權利救濟中的正當程序、執法中的法理精神等是分不開的。

首先，教育立法的權利本位。教育司法的前提在于立法，立法質量也就直接決定著教育法的價值實現。在現代法律體系中，教育法作為一項事業部類的法律，它既具有通常意義上法律的權威性與強制力特征，更具有事業相關人的權利保護特征。“法律秩序的任務是，調和在任何社會中迫切要求認可的權益，并且決定其中哪些應被確認為通過法律加以推行的權利。”[6]這也是美國人對于教育法的理解，即“為了對全美4690萬名中小學生負責，美國公立教育的設立與管理必須以法律為準繩”[7]。因此，權利關懷應是教育立法的重要價值取向。也就是說，教育法首先是一部面向師生的“權利法案”，而不是立足于教育行政管理意義上的行政法。因此，師生權利得以充分保障的法律，才是真正有質量的教育法；也只有賦予其深切的權利關懷，教育法才可能真正實現其“教育”的意義。

其次，權利救濟的正當程序。回顧“蘿莉案”的一波三折，給人們印象最為深刻的，不僅在于結果的扣人心弦，還在于司法過程的嚴謹與權利救濟程序的完善。法治社會的突出特征就在于，人們對于社會糾紛的處理，不依靠個人武力，也不是依賴人情關系，而是依據法律而尋求解決的正當程序。從聽證會到行政申訴，再依次進行法院上訴，蘿莉家長與地方學區都依靠法律手段，通過法律正當程序解決。顯然，完善的法律救濟，正是人們對法律充滿期待的重要制度力量，也是構成個人乃至整個社會法律情懷及其法律信仰的重要制度保障。

再次，教育司法的法理觀念。教育法是基于教育教學活動的法律規范，其既體現了教育學的專業知識，同樣也體現了現代法律精神。對于教育法而言，其法律條文的規范，往往是原則性強而操作性弱，因此，對于教育法的理解與運用，應是教育專業與法律專業的充分結合。美國聯邦最高法院的大法官所做出的司法判例之所以能夠成為經典判例，不僅僅在于他們本身的“最高法院”地位，更在于他們專業的法律知識，特別是專業的法律精神。他們對于一些爭議性條文的理解，能夠堅持從立法精神的角度來解讀，從原有的立法報告書中尋求法律的真實含義，從而形成更為權威的司法解釋。美國法院的司法實踐，不僅僅是對于法律的遵守，更體現為一種法律的信仰。因此，教育司法不僅僅是對法律條文規定的執行，更是教育情懷與法律精神的體現，是對法律價值的弘揚。

四、提升我國教育司法執行力的思考

增強教育法的司法執行能力，這是教育法治的應有之義，也必將隨著我國教育法制的完善而逐漸得以重視。在教育法治化的歷程中，法律文本的建設僅僅是法治的起點，真正的生命活力在于教育法律的司法執行。美國教育法案的司法實踐證明，教育法在學校教育中具有根本性的指導作用，是必須遵守的工作規范，其價值與使命得到了充分的實現。這對于提升我國教育法的司法執行能力，具有重要的啟發意義。

第一，教育法的法律定位與司法執行力。教育法的準確定位，直接決定著教育法的立法質量，而提高立法質量正是提升教育司法執行力的前提條件。換句話說，教育法本身是否具有較強的執行條件無疑是提高其司法執行能力的基本前提。然而，我國教育法的法律定位模糊，恰恰成了直接影響其執行力的關鍵因素。具體而言，當前的教育立法存在兩方面的定位模糊或者“漂移”：一是潛在的公立學校意識；二是行政部門法導向。由于受大陸法系的影響，關于我國教育法的法律地位，“主流觀點還是認為教育法應歸屬于行政法”[8]。這就在很大程度上導致了我國現行教育立法中對相關行為人的權利保護不足。以公立學校為潛在的教育立法對象，以學校工作改進為教育立法目標，這都導致了教育立法的事業規劃傾向，從而忽視或淡化了教育活動中的師生個人權利的保護，從根本上導致了在學校的沖突事件中，教師和學生無法從教育類法律中獲得充分的權利保護。例如，近些年教育領域所出現的擇校問題、留守兒童等社會所普遍關心的教育熱點問題，都涉及基本的個人教育權。然而，包括《中華人民共和國義務教育法》在內的基本教育法律，對個體教育權利的司法救濟都不夠明確，無法成為依據法律解決現實教育問題的司法精神。相反，我國依靠“人大”立法部門的執法檢查或上級政府部門督導的教育法執行模式，其本身就是一種行政化工作模式，恰恰讓法律失去了自身的生命力，直接影響了教育法應有的司法執行力。

第二，教育法的功能定位與司法執行力。當前中國的教育類法律，在現有法律門類中不僅地位模糊，而且價值使命也不夠清晰。作為一項事業部門法，根本使命應當在于推動本事業的發展，當事人的權利保障應當成為基本的立法精神。由于我國的教育體制是以公辦學校為主體，現行的教育類法律有意無意地側重于行政管理的行為規范，從而帶有更多的行政法色彩。這種法律定位偏差的一個后果就是，當事人的權利保護并沒有得到應有的立法重視。權利保護不足，受益人對象不明，這成了教育類法律“宏大敘事”的必然結果，故而令人“敬而遠之”，沒有人能夠感受到其中的法律關懷。以《中華人民共和國民辦教育促進法》為例，正如法案的題目所示，其應當立足于促進民辦教育的發展。可是就法律的內容來看，其更多是對于民辦學校的辦學規范與條件約束，反而缺乏實質性的“促進”內容，更缺乏民辦學校作為事業法人的權利保護。因此，該法律并不能為民辦學校伸張公平與正義，其令人失望就不難理解了。

第三，教育法的道德宣示與司法執行力。法律意味著社會行為的基本準則，是一條不可逾越的“紅線”。當然，對于社會行為的規范，除了法律強制之外，還有一種更值得弘揚的道德引領。但是，法律與道德的不同，也恰恰在這里。“有很多情形，是因為陳義較高的倫理態度，未能充分形成群眾意見，以致沒有產生與它相當的法律行為。”[9]道德作為一種基本的民俗力量，具有重要的社會影響力。然而，道德意義也就在于，它是一種引導力量，而不是強制力量，否則就會淪為“道德綁架”的嫌疑。法律規范的意義，就在于其強制力，這是基于國家的政權力量來實現當事人的權利保障。反觀中國現行的教育類法律，法律的說教化與宣示性往往占據重要內容，真正的法律規范及其違法責任反而缺失，這在很大程度上就失去了法律所應有的權利保障功能。以《中華人民共和國教師法》為例，作為特定群體類型的法律，其核心意義應當在于對教師權利的保障，應當成為教師維權的法律依據。可是，現行法律更多的是以道德化的方式提出教師的責任，成為了道德化的法律。顯然，它缺失了權利保護的色彩，其自然難以充當教師們的維權“法寶”。

第四，司法部門的法理觀念與司法執行。教育法的執行，歸根結底還在于司法部門的執行。這種執行力的貫徹，在很大程度上也在考驗著司法者的法律素質。換句話說，是否能夠自覺地以教育法的視角來審查教育案件，這是對基層司法實踐的職業要求。“闡明法律的意義是法院的職權”[10]。美國教育法的司法執行力，正是源于其內在的判例傳統，對于法律精神的真正把握。實際上，除“蘿莉案”之外，還有很多涉及特殊教育及其服務的爭議，最終都是通過司法途徑解決的，如1984年德克薩斯州的“歐文獨立學區與塔特羅訴訟案”（Irving School District Independent V.Tatro）等[11]。這些案件審理過程中所體現的對于法律的敬畏態度以及法官的職業精神，特別是美國聯邦最高法院能夠從立法精神的角度來解讀法律，無疑是弘揚教育法司法執行力的生動教材。

總之，從美國“蘿莉案”可以看出，教育法的司法執行不僅是必要的，而且也是可行的。在一定意義上說，只有將教育立法納入司法的審判執行過程，教育法的生命力才能夠真正彰顯出來。從這種意義上說，可執行性應當是我國未來教育法制建設的一項重要使命。從立法的角度分析，提高我國教育法的司法執行力，其先決條件應在于教育司法體制的改革：即從事業本位走向權利本位，從教育法的應然體系走向實然體系，并強化教育法的執行標準與法律責任。與此同時，司法部門如何自覺地運用教育法的教育思想與法律理念，積極提高教育法的司法執行力與社會影響力，也是新時代中國教育法學發展的必然要求。

[1]李效同.教育法須走出“軟法”的尷尬[EB/OL].（2012-01-12）[2017-12-01].http://www.sdjys.org/index.php/News/view/id/11848.html.

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[10]張維平，馬立武.美國教育法研究[M].北京：中國法制出版社，2005：15.

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