關于有效發揮我國高校理事會作用的幾個問題

馬鳳岐，李亞飛

（1.廣州大學教育學院，廣東廣州510006；2.汕頭大學高等教育研究所，廣東汕頭515063）

2014年7月，教育部發布《普通高等學校理事會規程（試行）》（中華人民共和國教育部令第37號，以下簡稱《規程》），當年9月實施。這是政府推動高校建設中國特色現代大學制度的努力的一部分。《規程》要求高等學校“建立并完善理事會制度”（第三條），并“向社會公布理事會組成及其章程”（第十四條），但至今只有少數學校公布了有關理事會的信息。從公開的有限信息來看，當前各校理事會的職能、定位、組成、運行方式千差萬別，與《規程》對理事會的設定亦多有差異。本文試圖揭示我國公立高校理事會定位、組建和運作過程中存在的問題，討論有效發揮理事會作用的途徑。

一、理事會的定位和職責

關于理事會的定位，《規程》第二條規定：理事會是高等學校“根據面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺”。

這個定位與我國高等教育舉辦和管理體制相適應。我國《高等教育法》（1998年頒布，2015年修訂）規定，公立高等學校實行黨委領導下的校長負責制，中國共產黨高等學校基層委員會是學校領導核心，決定學校重要事務，校長負責學校學術和行政管理工作。法律并未給理事會在高校事務中的決策權留下空間。然而，在黨委決策和校長管理過程中，需要廣泛的信息，包括利益相關者的訴求、專業人員的意見等。廣泛的社會參與和校內外監督有利于加強高校與社會的聯系，擴展辦學空間，增加辦學資源，提高辦學效率，推動高等教育民主化。高等學校理事會可在這些方面發揮作用。理事會制度很契合我國協商民主①的精神。

個別學校情況特殊，理事會或董事會也有特別定位。比如：南方科技大學由舉辦者（深圳市人民政府）組織理事會，理事會行使包括聘任和解聘校長在內的學校重大事項決策權（《南方科技大學章程》第六、第二十七條）；汕頭大學董事會的定位是“學校最高決策機構，對學校重大事項行使決策權，協助政府管理學校”（《汕頭大學章程》第十條）。

我國高校理事會與國外大學董事會定位很不同。英國大學董事會具有制定學校章程、確定學校辦學理念和任命校長等實質性權力。在牛津等傳統大學，高級教職員全體會議名義上是最高權力機構，但董事會負責確定大學目標、管理大學行政事務、管理大學財政及資產，并擁有履行這些職責所需的一切權力[1]。在美國，董事會是“高等教育管理結構的基石”[2]。在法律意義上，董事會就是高校。公立高校董事會代表公眾和政府管理大學，私立高校董事會代表利益相關者管理大學，公私立高校董事會在校內具有最高決策權。

盡管定位不同，我國高校理事會制度還是在一定程度上吸收了英美高校董事會制度的一些思想。美國大學董事會成員主要來自校外，英國大學董事會中校內人員和校外人員大致平衡。英美大學董事會的一個重要職能是在高校與社會之間建立密切聯系，將外部意見融入學校決策和管理。這正是我國高校建立理事會制度的初衷。《規程》要求高校理事會在以下事項發揮作用：密切社會聯系，擴大決策民主，爭取社會支持，完善監督機制（第四條）。雖然教職工代表大會也發揮民主決策和監督職能，但是那只是校內民主與監督，而《規程》第四條規定的這四個方面主要涉及校外。所以，我國高校理事會的定位主要是高校聯系社會的平臺。站在社會角度，理事會通過履行以下職責發揮其作用：參與學校重大問題的決策咨詢；推動學校與社會合作，幫助學校面向社會籌集辦學資金；開展對學校辦學活動的監督評估（《規程》第九條）。

然而，研究發現，并非所有高等學校對理事會的定位都與《規程》要求一致。在42所“一流大學”章程中，一般將理事會、董事會或校務委員會定位為咨詢、審議或議事機構，但其中只有13所高校章程規定了其監督職能。比如，《北京大學章程》第二十九條：“學校設校務委員會。校務委員會是學校的咨詢議事和監督機構，是社會參與學校治理的組織形式。”《清華大學章程》第三十六條：“學校設戰略發展委員會②作為戰略決策的咨詢機構和社會參與本校事務的主要途徑，……定期就學校發展戰略和重大決策提出咨詢建議。”《廈門大學章程》第十六條：“學校設立校務委員會。校務委員會是學校工作的咨詢機構，負責對學校人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等提出咨詢意見和建議。”后兩所學校章程并未賦予戰略發展委員會（清華）和校務委員會（廈大）監督職權。

在實踐中，各高校對理事會職能各有強調。比如，西南大學提出了“三個有利于”，即“有利于廣納各界精英的智慧、豐富學校的辦學理念，有利于加強學校與社會各界的聯系與合作，有利于吸引社會力量支持參與學校的建設和發展”[3]。煙臺大學在提出“加強理事會建設，……發揮理事會咨詢、指導、評議和監督等各項職能”的同時，強調“注重發揮理事會密切各級政府機關、相關企事業單位以及廣大校友等方方面面的紐帶作用，……努力開創各理事單位共同發展進步的良好局面”“不斷彰顯理事會的影響力和號召力，注重拓寬社會各界廣泛參與、積極支持學校發展的路徑，聚集各種辦學資源，增強辦學活力，提升辦學效益，不斷擴大學校的知名度與美譽度”[4]。煙臺大學提出的學校理事會職能與西南大學如出一轍，而西安理工大學關于理事會職能的說辭與煙臺大學高度一致[5]。在臨沂大學，學校不僅組建了理事會，各學院（校區）也組建了理事會。后者共吸納理事成員1448個，其中企業801家，事業及黨政機關339家，個人理事43人。各學院與理事單位達成合作項目96項，收到理事單位及個人捐贈4437萬元[6]。學校似乎將理事單位當成了金主和合作單位。

相比之下，華東師范大學對理事會的定位側重于“推進現代大學制度建設”和現代大學制度中的“共治”[7]。華南理工大學對理事會的定位也更強調“健全內部治理結構，推進現代大學制度建設”，以及對學校發展的咨詢和建議[8]。

各校確定的理事會定位和職能，與學校校情常有關系：辦學資源不很充裕、聲譽尚待提高的學校，傾向著眼于通過理事會加強與社會的聯系，爭取更多資源（包括資金等物質資源和社會關系等非物質資源），擴大學校知名度，這在地方高校很普遍；而辦學資源充裕且有較高聲譽的學校，傾向于強調理事會咨詢和建議職能，強調通過建立理事會完善學校治理機制，這些學校多是受政府眷顧的重點高校。但是，只有少數高校從高等教育民主化角度理解理事會的定位和職能，極少高校重視理事會的監督職能，而《規程》對這些方面似乎頗為看重。

二、理事會的組成

高校理事會組成與其定位和職能密切相關，前者取決于后者，且是實現后者的關鍵因素之一。《規程》規定，我國高校理事會成員包括：學校舉辦者、主管部門、共建單位代表；學校管理者、學術組織負責人和教師、學生代表；支持學校辦學和發展的地方政府、行業組織、企事業單位和其他社會組織的代表；杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等；學校邀請的其他代表（第五條）。

從理事會定位和職能來看，對學校來說，它主要是一個外部機構。事實上，在高校內部，已經存在較為完整的治理體系，包括黨委和行政系統、學術委員會、教職工代表大會，在校內建立理事會，并無很大必要性，而且可能造成與其他校內機構和組織的職能重疊。如果理事會主要是一個外部機構，它就應該主要由校外人員組成。學校主要管理者（黨委書記和校長）應參加理事會，而職能部門負責人、學術組織負責人、教師和學生代表似乎沒有必要進入理事會，他們可以通過校內途徑對學校工作表達意見和提出建議。理事會不是決策機構，即使不具有廣泛的代表性，亦未必是問題，并不會影響高校決策的民主化；過分追求廣泛代表性反而可能模糊理事會的定位，因為校內人員過多，容易改變理事會作為一個外部機構的性質。當然，學校管理者、學術組織負責人以及教師和學生代表列席理事會，聽取社會對學校的要求和意見、建議也是有益的。

當前，各校理事會的組成似乎不都支持其作為外部機構的定位。一些學校理事會校內成員比例比較大。比如，山東農業大學理事會41名成員中，19名來自校內[9]。這樣一個校外、校內成員比例相對均衡的理事會，是為了實現學校決策的民主化么？但決策并不屬理事會的職權范圍。電子科技大學校務委員會完全由校內人員組成[10]，且學校章程亦未規定校務委員會要有校外成員。盡管《北京大學章程》規定設立一個包含校外成員的校務委員會，但至今未見這樣的校務委員會出現，現行的《北京大學校務委員會規章》（2000年制定、2013年修訂）仍然設計了一個僅有校內成員的校務委員會。不包含外部成員的理事會或校務委員會難以成為高校聯系社會的紐帶，與《規程》精神亦不一致。

更多高校建立的是一個由學校主導的包含外部成員和內部成員的理事會。《規程》賦予高校在理事會中的主導權，規定理事單位和個人理事由學校指定機構推薦或者相關組織推選，學校主要領導和相關職能部門負責人可以為當然理事，理事長可由學校提名、理事會選舉產生（《規程》第六、第七條）。在實際執行中，多數高校由學校主要領導任理事長。在筆者收集的25所中央和地方高校有關理事會的信息中，14所高校理事會（董事會、校務委員會）理事長（主席、主任）由學校黨委書記擔任，4所高校由校長擔任，其他7所高校由校外人員擔任；秘書長多由學校副職領導、黨辦或校辦主任擔任；秘書處多掛靠黨政辦公室、公共關系處或對外聯絡部等。

這種安排的優點是有助于保證理事會有效配合高校工作，這是《規程》做此安排的初衷[11]。然而，由作為理事長的學校主要領導主持理事會，由作為校內機構和校內人員的秘書處和秘書長具體處理理事會有關事宜，理事會很容易開成座談會、聯誼會，甚至開成校內“務虛會”。校外理事很容易把自己當作學校的客人，在理事會上或許會提出一些溫和的意見和建議，一般不會對學校工作提出尖銳批評。這樣要實現社會參與的民主管理已是勉強，更難以實現社會對學校工作的有效監督。于是，理事會作為學校聯系社會的紐帶的作用會在一定程度上打折扣，高校難以充分實現有社會參與的“共同治理”，使《規程》的設想在一定程度上落空。

在我國當前高等教育實踐中，高校理事會組建只能由學校或學校主辦者和管理者主導，其他團體并無權力和熱情插手高校理事會組建事宜。而作為公立學校主辦者和管理者的政府，不可能為每所學校組建理事會——如果這樣，意味著我國高等教育管理機制的重大變革。所以，理事會唯由學校主導組建比較現實。

學校主導組建理事會，宜以充分實現《規程》設定的理事會職能為基本宗旨。理事單位在主要利益相關單位中選定，個人理事在利益相關者和關心學校發展的專業人士、知名人士、有廣泛代表性的社會人士中選定，學校出面邀請。校內黨委書記和校長參加足矣。需要指出的是，《規程》第五條所列理事會組成中，并未明確包括學生家長。是否可以考慮學生家長作為本條所列“學校邀請的其他代表”參加理事會？他們是最關心學校發展、對學校有話要說的群體之一。理事會組成人員不宜太少（《規程》第六條規定一般不少于21人，華中師大理事會成員僅15人），否則其代表性是個問題；亦不易太多，否則開會的效率是個問題——超過30人的會議很難令每個成員都有充分表達意見的機會。③理事會最好不要由校內人員擔任理事長。校外人士擔任理事長，參與確定理事會會議議題和議程，主持理事會會議，可以在一定程度上避免將理事會會議開成校外人員座談會甚至校內務虛會。

一些高校由于特別原因，理事會（董事會）的定位和組成也有特殊性，如：

——華北電力大學2003年由國家電力部門劃歸教育部管理，但同時成立由國家電網公司等7家電力企業組成的董事會（2006年改為理事會），與教育部共建該校。2013年起，華北電力大學理事會由中國電力企業聯合會作為理事長單位，秘書處也設在該聯合會。學校一直與理事單位保持密切關系。

——南方科技大學理事會是學校建校時就確定的學校管理機構，由深圳市政府組建。深圳市市長或其代表任理事長。26名理事來自南科大、政府、教育界、企業界，其中來自南科大的理事5名。秘書處設在市政府辦公廳和市教育局。

——汕頭大學董事會由廣東省政府、香港李嘉誠基金會（學校主要資助方之一）、學校共同組建。廣東省政府主管教育的副省長任董事會主席，李嘉誠基金會主席李嘉誠任董事會名譽主席（2018年6月，李澤楷接任）。25名董事包括政府代表、社會知名人士、李嘉誠基金會代表和汕頭大學代表，其中汕頭大學代表包括校長、黨委書記、醫學院院長、教師代表2名，共5名。董事會辦公室設在汕頭大學黨政辦公室。

這些學校理事會（董事會）較為充分地發揮了學校與社會聯系的紐帶的作用，符合《規程》要旨。它們的情況雖不具普遍性，但有啟發性。

三、理事會會議

理事會會議是發揮理事會作用的主要途徑。《規程》要求，“理事會會議應遵循民主協商的原則，建立健全會議程序和議事規則，保障各方面代表能夠就會議議題充分討論、自主發表意見，并以協商或者表決等方式形成共識”（第十一條）。對于有效發揮理事會作用，確定恰當的理事會會議議題、議程和議事規則非常重要。然而，在實踐中由于理事會不是決策機構，會議議題、議程的確定和議事規則常不受重視。在為數不多公開了的理事會（董事會）章程中，有的對議題、議程和議事規則基本未涉及，有的簡單規定。湘潭大學理事會章程有專章規定“理事會議事規則”，算是一個特例。

我國高校理事會會議有點特別，基本上是學校邀請校外人士研究、討論和參與學校事務。校外理事是客人，他們對學校事務無法定義務，參加理事會會議也不能領取酬金。在這種情況下，要校外理事積極參會，關心學校事務，愿意花時間、花精力研究學校事務，在理事會會議上積極和認真負責地提出意見和建議，使校外理事反客為主，是理事會會議成功的關鍵，亦是理事會有效發揮作用的關鍵之一。

恰當地組建理事會和組織理事會會議，有助于解決這個問題。細節在很大程度上決定會議的成效。校外人士擔任理事長，就是一個重要環節。校外人士作為理事長，須參與會議議題和議程的確定，即使學校擬定會議議題和議程，也須與理事長事先溝通。如果在確定會議議題和議程時，學校能更多地聽取作為理事長和理事的校外人士的意見，會議可能會更具建設性和更富有成效。理事會不能只討論高校關心的事情，還應討論理事單位和理事們關心的事情，這樣才符合《規程》的精神。

當前，各校理事會會議議題和議程基本都由學校擬定，會前通知理事。這不是好的做法。理事會章程應規定理事單位和理事提出會議議題的權利——一個以促進科學決策、民主監督和社會參與為目的的委員會性質的會議，會議成員應當被賦予此項權利。但事實上，筆者未見有學校理事會章程規定理事單位和理事的此項權利。理事會秘書處應在適當時間向理事單位和理事征集理事會會議題——不排除理事單位和理事并不積極提出會議議題的情況，畢竟會議討論的不是本單位的事情或者與自己有直接利益關系的事情。面對這種情況，高校主要領導和理事長應與理事單位和理事充分溝通，表現出虛心聽取意見的真誠。在理事會成員中廣泛和充分征集議題的基礎上，理事長、副理事長與學校主要領導共同討論后，最終確定理事會議題和議程。

從各校理事會會議透露的信息看，理事會會議議題除了理事會自身建設（比如，討論和通過理事會章程、確定理事會成員和理事長、副理事長、秘書長等），一般只有聽取和審議學校主要領導的學校情況介紹和工作報告。學校情況介紹和工作報告多是擺成績。這樣的會議，其實并無要解決的具體問題，相當于沒有明確的議題。沒有明確議題的會議，難有成效。對于理事而言，參加這種會議最輕松，無需事前做功課，只需帶上耳朵，聽完報告說好話，根據報告內容臨時談一些無關痛癢的感想。

為使會議開得有成效，需要有明確和具體的議題。議題應該是學校、理事單位和理事們關心的事情或面臨的現實問題，或者理事單位和理事能提出建設性意見的問題。比如：學生實習問題，學校的產學研融合問題，學校戰略定位、改革方案問題，具體學術項目、合作項目問題，等等。理事單位也可能提出合作項目、對人才培養和科技開發的具體要求等議題。

對理事會會議議題，秘書處需要做好準備，包括議題背景說明，必要的調研，收集相關數據和資料。在會議之前的適當時間向理事們提供有關會議議題和議程的信息，最好能同時向理事單位和理事提出一個希望他們提供意見和建議的問題清單，以便理事單位有足夠時間考慮參與有關項目的可能，理事有足夠時間圍繞會議議題提前準備發言，避免他們把理事只當作榮譽職位，把理事會會議當作輕松的“校園一日游”。

校外人士作為理事長主持理事會會議，能在一定程度上消除其客人身份感，也有助于消除其他校外理事的客人身份感，激起他們執言達意的意愿。但主持會議是一件需要高超藝術的事情，尤其是這種很多人以客人身份與會的委員會性質的會議。會議主持人既要營造融洽和熱烈的氣氛，激發理事發言熱情，給每個人充分表達意見的機會，又要嚴肅認真，控制好會議走向和節奏，在預定時間完成議題，不能過分偏離議題。國外有專門研究委員會會議議事規則的《羅伯特議事規則》，其中的一些原則和規則很值得借鑒。

《規程》要求理事會會議就會議議題“以協商或者表決等方式形成共識”，而當前多數學校的理事會會議由于缺少明確和具體的議題，在有關會議報道中，未見理事們達成的共識，只看到理事會主要成員的發言以及學校主要領導的講話。如此開會，成效有限。要形成共識，除了要有明確的具體議題外，控制會議進程也很重要。會議主持人須將理事們的注意力和發言聚焦于會議議題，尊重每一位理事的發言機會和他們的意見——現在不少會議會風不好，一些重要人物成了會上的“麥霸”，而另一些參會者卻沒有充分發言的機會，對他們的意見也未給予足夠重視。④委員會性質的理事會會議不應如此。在充分表達意見基礎上就會議議題達成共識的方法，可以由主持人總結，詢問每一位理事的意見。若總結報告獲一致支持，即可作為會議的共識；若獲多數支持，少數保留，則將多數理事意見作為會議共識，少數理事意見作為會議成果亦應記錄在案。每一位理事也應有權利提出自己的意見，供會議討論，若獲多數支持，亦可作為會議共識。若在一個議題上有多種意見，會議應采用表決的方式，以獲多數支持的意見作為會議的共識，其他意見記錄在案。

理事會秘書處應詳細記錄會議過程和每一位理事的發言。學校不僅要重視會議的共識，亦應重視每一位理事的意見。對于接受的意見，學校應積極付諸實踐，并將結果向理事通報；對于無法付諸實踐的意見，亦應說明理由，表達對提議者的感謝和尊重。在感到自己的意見受重視和尊重的情況下，參會者才會更愿意在會議議題上花時間和精力，才會在會上積極表達意見。

四、小結

從觀察所得信息來看，各高校對理事會作用的理解有較大差異，實踐也各不相同。一些學校強調理事會的咨詢功能，另一些學校強調其聯系社會、籌集辦學資源和提高學校聲譽的功能。各校各取所需，未全面執行《規程》規定，但似乎這也不是太大的問題。所有高校建立結構和功能相似的理事會，未必是《規程》的初衷。

《規程》確定的理事會的監督功能，“參與評議學校辦學質量，就學校辦學特色與教育質量進行評估”（第九條第六款），似乎不太容易實現。因為我國高校理事會是一個咨詢和協商機構，不具決策權，且教育部明確提出“保證高校在理事會中具有主導權”[11]，理事會缺少監督所需的權威；多數學校由學校主要領導擔任理事長，被監督對象領導監督機構，有效監督如何可能？至于參與評議和評估學校辦學質量和教育質量，多數學校理事會似乎缺少必要的專業能力和積極性。作為理事單位的專業組織或許有能力評估學校教育質量，但在受學校邀請時才可能開展評估。

當前我國高校理事會運作中存在的一個明顯問題是，理事會在不少學校幾乎成為校內機構，主要表現為理事會中校內成員過多，學校主要領導擔任理事長并主持理事會會議，學校單方組織會議和決定會議議題和議程等。這與《規程》的設想似乎有不小差距。加上理事會會議常缺少具體議題、明確的議事規則和形成共識的機制，使得理事會不易調動校外理事的積極性，容易把理事會會議開成聯誼會、座談會，甚至把理事會弄成裝點門面的擺設。

但更重要的問題是，高校似乎并不重視理事會這件事。盡管《規程》要求學校公布理事會組成和章程，卻只有少數學校執行，有關理事會組建及活動的報道也不多，對學校有關方面的訪談也很少能得到完整的信息。這為有關理事會的研究帶來了困難。但這個情況本身就是一個癥候，顯示理事會并不是學校關心的重要事務。可以合理推測的是，學校并未意識到發揮理事會作用的重要性，并未意識到關注校外組織和社會人士的意見的必要性。這從一個側面說明，我國高校面向社會依法自主辦學的機制還不完善，建立這種機制任重道遠。

注釋

①習近平在中國共產黨第十九次全國大會上的報告中指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”

②該組織依《普通高等學校理事會規程（試行）》建立，發揮理事會職能。

③董事會組成人員過多的例子有：同濟大學董事會章程規定，董事會由40～60人組成；東北大學第三屆董事會有87人；中南大學董事會包括名譽董事長4人、董事長1人、副董事長39人、名譽董事7人、常務董事14人、董事50人，共115人。

④筆者曾作為教師代表擔任一所高校董事會董事，參加董事會會議并發言（據說，以前董事會中的教師代表很少在董事會會議上發言），但筆者的發言未出現在秘書處給董事確認的董事會會議記錄中。筆者要求秘書處在會議記錄中補充筆者的發言，然而，此后再沒收到此次以及以后的董事會會議記錄。

[1]郭春發，孫霄兵.英國大學董事會制度的變遷[J].清華大學教育研究，2013（2）：33-34.

[2]蔣桂仙.美國大學董事會的運作及特點——以芝加哥大學為例[J].董事會，2007(8)：51-54.

[3]鄭勁松，張鈺良.西南大學理事會成立，確定第一屆理事會理事名單[EB/OL].[2018-04-01].http://www.gx211.com/news/2016419/n0383355557.html.

[4]發展規劃處.煙臺大學理事會成立[EB/OL].[2018-04-01].http://xcb.ytu.edu.cn/html/2017/xuexiaoyaowen_0115/66827.html.

[5]惠憶晴.我校隆重舉行理事會成立大會暨第一屆理事會第一次會議[EB/OL].[2018-04-01].http://xyzh.xaut.edu.cn/website/news_show.aspx?id=2639.

[6]林鵬，房霞.臨沂大學理事會成立薛其坤任理事長[EB/OL].[2018-04-01].http://linyi.dzwww.com/news/201712/t20171228_16311204.htm.

[7]戴琪.華東師范大學理事會成立大會暨首屆理事會第一次會議在校舉行 [EB/OL].[2018-04-01].http://news.ecnu.edu.cn/0b/ad/c1833a68525/page.htm.

[8]校友工作處.華南理工大學理事會成立大會暨第一屆理事會第一次會議順利召開[EB/OL].[2018-04-01].http://news.scut.edu.cn/s/22/t/3/7c/00/info31744.htm.

[9]楊宇.山東農業大學理事會成立[EB/OL].[2018-04-01].http://edu.dzwww.com/rcjy/qzgl/201701/t20170109_15404951.html.

[10]學校辦公室.學校召開校務委員會2015年第一次全體會議[EB/OL].[2018-04-01].http://www.new1.uestc.edu.cn/?n=UestcNews.Front.Document.ArticlePage&Id=51812.

[11]教育部.教育部政策法規司負責人就《普通高等學校理事會規程（試行）》答記者問[EB/OL].[2018-04-01].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201408/173876.html.