淺議黨建工作與國有企業法人治理結構的協同完善

王昔

摘要：2017年是國企改革之年，筆者有幸參與了本單位的“將黨建工作總體要求納入企業章程”和“鐵路局公司制改革”工作。筆者認為，保障黨建工作與國有企業法人治理結構的協同性，既需要健全完善國有企業法人治理體系，同時也需要堅持黨對國有企業領導的政治底線。鞏固國有企業法人治理結構中黨組織的法定地位，做好立法銜接。健全國有企業法人治理體系，規范運作機制與退出制度，推動國有企業法人治理結構與黨建工作的協同完善。

關鍵詞：黨建工作；國有企業；法人治理結構

2017年5月3日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）。該《指導意見》明確規劃了我國國有企業公司制改革與加強黨建工作的時間表，從時間上為國有企業改革設置了權威路標。其中，法人治理結構的完善是公司制改革的核心。同時，加強國有企業黨的建設與國有企業自身做大做強又有著必然的聯系?；诖耍瑴蚀_把握法人治理結構與黨建工作的關系，審視國有企業在治理過程中出現的問題，促進國有企業治理與黨的領導之間的協同效應，對完善中國特色現代國有企業制度具有重要的意義。

一、國有企業法人治理結構與黨建工作的協同障礙

習近平總書記曾強調，加強黨的建設是黨對國有企業領導的重大政治原則，同時必須堅持建立現代企業制度是國有企業改革的一貫方向。也就是說，加強黨建工作與公司法人治理結構的協同完善，是建立現代企業制度的應有之義。而《指導意見》的出臺背景是國有企業法人治理結構與黨建工作的協同出現障礙，部分國有企業尚未形成有效的法人治理結構與牢固的黨組織法定地位。權責不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出，黨組織弱化、淡化、邊緣化情況長期存在。

1.協同障礙的形成原因

之所以出現協同關系的障礙，大致可以歸納為主觀與客觀兩個方面的原因。

在主觀方面，一些國有企業的領導班子對改革存在以下的認識錯誤：第一，將“政企分開”作擴大解釋，陷入“黨企分離”的誤區。作擴大解釋的原因在于普遍將廣義上的政府包含執政黨。同時，混淆了黨建工作與行政權力干涉的本質區別。黨依然是在企業所有權與經營權分離的前提下發揮法人治理結構中的領導核心與政治核心作用。一旦出現混淆，部分國有企業黨建工作就自然陷入弱化、淡化、邊緣化的狀態。第二，對國有企業公司制改革方向不明確。完善的公司法人治理體系應當包括治理結構的權責劃分、運作機制與法人退出制度。而實踐中這三個方面的改革力度不夠強烈，特別是針對法人的市場退出制度，未根據不同國有企業的特點進行細分，對破產制度的認識還不夠。由此，制度的停擺造成大量僵尸企業的存在。

在客觀方面，國有企業進行公司制改革以后，企業的產權結構、領導與決策機制產生巨大變化，黨組織弱化與法人治理結構失衡是不爭的事實。原因如下：第一，國有企業自身改制成本高、耗時長，完善法人治理結構的進度緩慢。第二，黨組織在法人治理結構中的法定地位模糊。在法人治理結構的完善過程中，國有企業黨組織地位與現行法律沒有對接，黨建工作成為擺設，無法可依。第三，黨管干部原則在法人治理結構中的滲透落實錯位。有的國有企業存在黨委書記個人代替黨委集體參與干部管理的情況，還有的國有企業黨員隊伍缺乏經營管理人才，無法參與重大問題決策。同時，黨組織在董事會、監事會、經理層中的監督作用發揮不充分。

2.協同完善的思路

進行國有企業公司制改革，既需要健全完善國有企業法人治理體系，推動市場化主體轉型，同時也需要堅持黨對國有企業領導的政治底線。將黨建工作與法人治理結構有機結合起來，明確和落實黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位。同時，鑒于《指導意見》已針對治理結構的權責劃分進行詳細的倡議，接下來應當逐步規范國有企業運作機制以及退出制度，做好黨建與國有企業法人治理結構的協同工作。

二、鞏固國有企業法人治理結構中黨組織的法定地位

依據現代公司法，企業法人治理結構由“三會一層”組成。即，作為權力機構的股東（大）會、作為決策機構的董事會、作為監督機構的監事會以及處于執行層面的經理階層。《指導意見》指出，黨組織要在2020年前牢固其在國有企業法人治理結構中的法定地位。將黨組織牢固地嵌入國有企業法人治理結構的命題便擁有重大的現實意義。

1.黨的領導與國有企業法人治理的有機統一

黨建工作嵌入國有企業法人治理結構是黨的領導在國有企業有效增強的現實性需要，理由如下：第一，國有企業黨組織是黨在國有企業建立的基層組織，以從嚴治黨推動從嚴治企，培養領導班子管理能力的同時，注重基層職工在職工代表大會的堡壘作用。第二，國有企業黨組織運用政治優勢，保障企業思想、組織、政治上的需求。第三，黨組織通過滲透“三會一層”圍繞國有企業的生產經營問題開展工作，防止國有資產流失。

國有企業法人治理結構融合黨建工作是國有企業做大做強的根本保證，理由如下：第一，國有企業通過黨建工作來把握國有企業改革的方向，使得改革方向朝著黨和國家的既定方針與政策貫徹落實，對提升企業的經濟效益與行業競爭力，防治國有資產流失具有重大意義。第二，國有企業通過黨建工作優化資源配置。市場經濟是通過競爭機制實現資源配置的經濟體制，而黨建工作通過黨的領導實現政治資源配置到非公有制中去，積極激勵混合所有制經濟發展，使國企產生帶頭效應。

2.立法的銜接

《黨章》規定，國有企業應當設立黨的基層組織，從五個方面要求黨組織政治核心作用，有效圍繞國有企業生產經營開展工作。總的來說，對于重大問題，黨組織既不能繞開“三會一層”包辦決策，也不能不聞不問從而放松黨的領導。但是《黨章》僅是黨內的規章制度，其只對黨員具有約束力，對外不具備任何法律效力。故而，要牢固黨組織處于法人治理結構中的法定地位務必從法律層面著手，做好黨章與全國人大立法的銜接。特別是對《公司法》、《企業國有資產法》的銜接，準確定位黨組織在法人治理結構中的主體地位：黨組織不是董事會、監事會的平行機構，也不是高于股東大會的權力機構，而是滲透“三會一層”的組織機構。

三、健全國有企業法人治理體系

完善法人治理結構是國有企業公司制改革的主旨，同時法人治理結構也是公司制國有企業最優的決策機制。在鞏固黨組織在法人治理結構中的法定地位、加強黨建工作的認識基礎上，建議從兩個方面，建立健全國有企業法人治理體系，具體如下：

1.規范國有企業法人治理結構的運作機制

《指導意見》已針對治理結構的權責劃分進行細致的倡議，以期界限明確、相互制衡的“三會一層”權責劃分能夠成為法人治理結構與黨建工作有效發揮協同效應的基礎。而“三會一層”運作機制同樣是法人治理結構與黨建工作的重要保證，在國有企業公司制改革中應當注意以下幾點：第一，股東會或國有獨資企業的出資人機構應順應市場化改革，轉變工作職能，減少行政權力干預，依照法律與公司章程通過市場機制行使權力。第二，加強董事會建設，應特別關注獨立董事制度的完善。獨立董事花瓶化、虛位化突出，反思與重構勤勉義務制度，保障獨立董事獨立性是加強董事隊伍建設的必然要求。第三，監事會應當配合職工大會行使好監督職能，從法律層面增設防御性條款，避免國有企業職工監事的比例受到股東會或者出資機構控制。第四，規范經理層商事代理制度，防止國有資產通過善意取得制度流失。第五，堅持與完善“雙向進入、交叉任職的”的領導體制，把黨管干部，從嚴治企落實到位。完全滲透“三會一層”，既要發揮黨組織在領導層面的領導與政治核心作用，也要堅實職工的堡壘作用。

2.規范國有企業法人的退出制度

健全的法人治理體系為企業自身選擇通暢的市場退出渠道。而市場退出制度應當從三個層面來討論：其一是政策性層面，主要是針對落后產能淘汰不了的大型國有僵尸企業。其二是法律層面，主要是針對《公司法》中適合重組的企業以及《破產法》中適格的破產重整、清算的企業。其三是資本市場，主要針對上市公司中的ST資困企業。具體來說：第一，政策性層面，“多重組少破產”有利于解決職工安置問題。黨的十九大報告提出“加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值”的理念，一定程度上能夠起到緩解國有企業廣大職工安置問題，以轉崗來替代下崗，撫平社會情緒。第二，法律層面與資本市場層面，應強化通過市場機制來解決企業法人退出問題。黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”的倡議，國有企業市場化主體轉型就應當推重市場環境中的競爭機制，遵循優勝劣汰的市場法則，實現市場主體退出制度的市場化與法治化的統一。