武漢“三不管地帶”現狀調查

謝思凡

摘要：在城市管理不斷智能化的今天，城市管理依然還存在許多問題，如一些區域還處于“失管”狀態，缺乏有效管理，久而久之變成城市的“三不管地帶”。文章以武漢市“三不管地帶”為對象進行調查，詳細分析武漢“三不管地帶”管理中所面臨的困境以及困境形成的原因，并根據這些問題和原因提出解決對策。

關鍵詞：三不管地帶；失管；困境

21世紀初期我國步入以信息經濟為支撐的互聯網、物聯網時代，城市管理也升級為智慧管理，精細化程度逐步提高，但與之不匹配的是“三不管地帶”問題日益突出。這些“三不管地帶”甚至“四不管地帶”即政府部門不管、物業部門不管，產權人或業主以及業主委員會不管的一些區域。“三不管地帶”作為城市的準公共區域，其周邊的基礎設施、道路都屬于準公共物品，而公共物品以及準公共物品是一個城市得以存在、發展的前提和基礎，是改善城市居民生活的根本所在，那么完善城市準公共物品的管理與運營對城市的發展起到了重要的推動作用。

一、國內外相關文獻綜述

（一）城市準公共物品管理理論研究

與傳統行政管理理論不同，新公共管理主張政府是掌舵者而不是劃槳者，把政策制定同服務提供分來，把具體的服務型工作承包給私營企業；注重引入競爭機制；重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式等等，政府不再是城市準公共物品的唯一供給與管理主體。澳大利亞學者休斯對新公共管理給予的極高的肯定，在他的《公共管理導論》中指出新公共管理已經作為一種新的范式存在于行政管理中，并可能取代傳統的行政管理。除了上述理論，20世紀90年代的城市經營理論也較為盛行，最早為威廉姆（1978）提出，他認為城市經營的本質就是徹底弄清城市的性質、城市的社會結構和經濟結構及其內部的權利關系。

（二）城市準公共物品的供給方式

由于“政府失靈”的存在，一些經濟學者從準公共物品的供給角度出發來論證了私人在供給中的可行性，并將公共物品供給寄希望于私人力量和民間組織。漢斯曼（2002）認為私人或企業在無法從供給中獲利時便會體制供給導致“契約失靈”，而非營利組織在提供存在信息不對稱的商品和服務時，盡管有能力去提高或降低產品質量，但他們仍然不會去損害消費者的利益。孟燕華（2008）指出政府與私人混合供給中還有三種方式：一是政府供給為主導，私人供給輔助，該類方式適合公共性或外部性較強的準公共物品；二是私人供給為主導，政府為輔助，適用于公共程度較低和外部性較小的準公共物品，且該類準公共物品的市場供給機制較完善；三是政府與私人二者競爭供給，而這種方式由需求方決定。

二、武漢市“三不管地帶”的分布及其存在的問題

近年來，武漢城市化進程不斷加快，城市管理工作也變得日益繁雜，城市管理也從傳統化管理方式逐漸轉變為“智慧城管”，武漢也從傳統城市轉變為“智慧城市”，即通過數字化信息推動城市的產業升級和城市管理，解決交通擁堵，環境污染等問題。不然而在不斷智能化的今天，城市管理還存在許多問題，一些區域還處于失管狀態，缺乏有效管理，成為城市的孤兒、棄兒。

（一）“三不管地帶”的分布

通過在武漢市洪山區、江漢區及江夏區的實地考察，可以將這些“三不管地帶”分為四類：分塊真空區域、建筑完工未移交區域、住宅小區門前道路、商鋪中心的建筑退讓紅線區域。而四種“三不管地帶”中屬于建筑完工未移交區域的最多，其次是建筑退讓紅線區域，如圖1所示。

1. 住宅小區門口道路。目前一些靠近城郊交界處的住宅小區門前道路嚴重破損，一些車輛亂停亂放，道路十分擁擠，無人看管。 通過隨機采訪50名不同小區的業主對住宅小區門口道路的管理意見發現，80%的業主認為小區門前道路整頓問題應由交管部門管理，但道路的修葺應交由政府相關部門管理。

2. 建設工程完工后未移交區域。市政公用行業實行建管分離后，市政公用設施管理部門不再直接參與工程建設，市政公用設施建設項目竣工后，不再是同一主管部門下的竣工材料報送、設施養護管理移交的問題，而是產生了不同部門之間的移交與銜接配合問題。但這些未移交區域，工程建設完工后卻成了城市的“孤兒”，尤其是在城鄉結合地段，這些地段處于交界處，管理上容易出現“重疊”和“缺失”。

3. 分塊管理的真空區域。分塊管理的真空區域主要集中在街道等轄區的交界區域。交界區域通常都是行政管理區劃的邊界，這些邊界地區分屬不同的街道管轄，發展上總是各顧各的，這些區域就成為了基礎設施和管理最差的地方。此外由于管理邊界不清晰，權責不明，地街道管屬地街道和相關的管理部門遇到問題就相互推諉。

4. 商業中心的建筑退讓道路紅線區域

退讓紅線區域屬于業主的公共區域，但由于一些業主較多，使用管理權限比較模糊，這些建筑退讓區域車流量人流量大，一些車輛隨意停放，行人難以通過，區域道路由于長期不修復或不規范修復嚴重破損，路面凹凸不平。

（二）武漢市“三不管地帶”存在的問題

1. 設施破舊，年久失修。各類設施建而不管，破而不修，人行道及健身器材等設施建成后不保養，破損后不修復，小問題逐漸變大問題，大問題變老問題。關山大道與雄楚大道交叉路口的路面設施因缺乏正常保養，路面人行道已破損嚴重，此外，一些供市民娛樂休閑的基礎設施如健身器材由于頻繁過度使用 早已“缺胳膊少腿”甚至銹跡斑斑，而石桌石凳等其他基礎設施也日漸老化。

2. 四化”失管，環境臟亂。“四化”即綠化、潔化、亮化、序化。由于“三不管地帶”長期處于無人管理或者“半失管”的狀態。亂堆物料，垃圾滿溢，部件不潔，車輛亂停等問題始終得不到解決。在民族大道與南湖大道路口的鋼材市場附近隨處可見廢棄物料，報廢設備，生活垃圾，此外由于一些重型車輛長期違章停靠，這片區域路面已陳舊不堪。

3. 管理困難，投訴不斷。“三不管地帶”基礎設施建設年代不同、建設單位不同，建設情況各異，出現問題時很難找到統一的責任單位，即使能找到責任單位，但基礎設施的維護管理成本較高，責任單位也不愿承擔維護成本，因此在“三不管地帶”管理上存在難度。此外，“三不管地帶”中的基礎設施本意是為了改善市民的生活質量，美化環境，但如今這些基礎設施破損嚴重，周邊環境影響了市民的日常生活，引得市民投訴不斷。

三、“三不管地帶”困境分析

（一）管理權限不明晰，責任未落實

責任不明是“三不管地帶”失管的首要原因。這些“三不管地帶”的管理理應由產權人或業主負責。在實施物業管理的建筑或小區，共用部位、共用設施的維修、養護由業主委托物業公司實行有償實施，因此業主不再承擔相應的責任，而物業公司由于經費有限便將責任推給了業委會。建設工程在完工后未移交前應遵循“誰建設、誰管理”原則落實管理責任，分塊管理的真空區域則應根據地段劃分明確界限，但實際上這些區域由于建成后無移交、建設單位撤離或注銷、土地實際功能發生改變、歷史遺留問題等原因，管理責任十分模糊，各街道辦事處或相關部門因無法從中受益，相互推諉責任。

（二）經費無法保障，資金渠道單一

經費問題是“三不管地帶”失管的主要原因。“三不管地帶”中的基礎設施大多是非經營性的，而非經營性基礎設施的維護的費用主要來源于財政支出，而非經營性的基礎設施財政規劃只占到每年城市建設費用的30%。武漢市“三不管地帶”多屬于準公共區域，一般都是開放式的區域，基礎設施的使用者不僅僅是業主或產權人，大部分是行人、社會車輛、因而這些基礎設施都已基本轉變為公用設施，業主不愿承擔修整費用。一些屬于單位自管的區域和建設工程完工后未移交區域、分塊管理的真空區域等，更是無專項經費、專業人員，破損設施無法得到及時的修復。

（三）監督機制不完善，管理缺乏標準

“三不管地帶”失管源于無人監管，由于缺乏長期的監督機制，“三不管地帶”在檢查時期也只是暫時得到管理，等檢查完畢后這些“地帶”又被打回原形，問題始終得不到解決。此外“三不管地帶”具有特殊性、復雜性，這些地帶雖緊挨市政養管道路，但往往利用“黃線”劃清界限，因而容易成為管理上的“盲點”，而在《武漢市市容衛生管理條例》中并沒有“盲點”地帶的管理細則，因而缺乏相應的管理標準，相關部門或城管部門對一些違規行為只能提出異議，不能行使懲處權。

此外，在武漢現行的城市管理中，依然存在著“重建設輕管理”、“先建設后管理”的傳統觀念。重利輕義、重罰輕營的現象較為普遍。一些基礎設施在修建完成后卻缺乏相應的維護，問題積小成大，維護成本也不斷增加。

四、“三不管地帶”困境解決路徑

（一）明確責任歸屬，建立統一協調機制

各部門管理職責模糊是導致“三不管地帶”失管的主要原因。根據《武漢市市容環境衛生管理條例》“建筑退讓紅線區域產權歸業主或產權人所有，由業主或產權人對環境衛生公共設施進行管理；建設工程完工后未完工區域中的基礎設施屬于市政的一部分，應交由城管部門進行管理；實行物業管理的居住區，責任人為物業管理單位，未實行物業管理的居民區，責任人為政府單位或街道辦事處”。“三不管地帶”的管理不能只靠一個單位或責任部門，需要各個部門間的相互協調與配合。通過建立統一的協調機制，將業務相近、性質相似、關系難以協調的部門合并到一起，實行綜合管理，為各單位或各級部門提供協商的平臺，將部門間的外部協調轉化為部門內部協調，減少協調成本，避免機構分設過細所帶來的職責不清和責任推諉。

（二）保障資金來源，提倡聯合供給

目前武漢“三不管地帶”區域的基礎設施一部分完全由政府出資，另一部分完全由私人出資，這兩種方式都并不能使社會效益達到最大。城市“三不管地帶”“失管”問題得到解決后，受益最大的是市民，因此“三不管地帶”基礎設施的維護主要依靠于政府投資，對于一些完全由業主或物業承擔基礎設施維修費用的區域，政府可以通過向小區業主或物業以及私人企業通過政府采購、合約供給、政策資助等方式提供這些基礎設施，一方面提高了業主維護基礎設施的積極性，另一方面政府降低了管理成本。此外對于無產權界定的建筑紅線退讓區域，應由政府牽頭負責建設，建設后移交給區部門進行管理，對于產權明晰的建筑紅線退讓區域應鼓勵業主對基礎設施進行維護，并對業主或產權人進行適當補貼。最后，政府還可以通過對第三部門取得的捐款實行源頭激勵—捐贈稅收扣除或對主營業務收入給予免稅待遇鼓勵其加入到“三不管地帶”基礎設施的供給和維護中來。

（三）建立評估監督體系，完善懲處機制

建立多元化長期的評估監督體系，引入“多元主體”的評估機制，全方位的對這些地帶后期的管理進行考核。政府應組織實施由多元主體參與的監督和評估工作，避免政府與各相關部門存在的信息不對稱等問題，此外，應該積極引入第三方獨立機構的介入，以保證監督的公正性及專業性。監督形式的多樣化需賦予相關職能部門輔助監督的權力，加強城管部門與各事業單位的合作。“三不管地帶”長期失管也源于沒有成熟的獎懲機制，依靠評估監督體系尋找問題的根源，對失職部門進行懲罰，對一些優秀部門進行獎勵。同時，政府還可以對反映問題并提出解決方案的部門或個人進行獎勵，提高部門或個人的積極性，使市民參與到“三不管地帶”的管理中來。

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（作者單位：中南民族大學管理學院）