分合之爭：大都市治理的理論演進

◎ 田 嘉

人的成長以時間計算，城市的成長則以人口計算。如今全球已有71個人口超過500萬的城市，它們被稱為大都市。據聯合國預測，城市人口可能會在2050年時超過世界總人口的2/3，而這其中大部分都將集中在大都市（U.N.,2014）。①僅最近25年，全球大都市的數量便增長了1.3倍，這些大都市聚集了7.53億人口，相當于地球上每5個人就有1個生活在大都市。人口膨脹的同時，大都市的地理轄區逐漸向外擴張，形成一個大都市包含眾多次級城區的區域網絡。這使大都市公共政策的制定和實施過程更為復雜，既要符合大都市整體的目的，又得滿足次級城區的需求，還要回應公眾的期待。因此，產生了城市政治學視角下大都市研究的核心問題：如何處理不同層級政府間的關系，使其協作解決問題？

這一核心問題之下，是大都市該采取怎樣的管理體制的爭論，大政府更好，還是小政府更好？雙方都有理由認為自己的模式兼顧了效率與公平：大政府能減少冗長的縱向層級，縮短決策過程的時間，同時有效配置各次級城區的資源，實現互補。小政府更了解城區的需求，從而制定有針對性的政策，避免過度的官僚主義和產生繁復的行政成本。此后大都市治理的理論研究基本衍生于此爭論，在“合”還是“分”，“如何合”或“如何分”的方向上延伸。

實際上，超過70%的大都市都位于發展中國家，尤其亞洲的發展中國家，比如中國和印度等，由于其城市化程度相對較低，所以大都市的人口更為集中——世界人口的53%都居住在亞洲發展中國家的大都市里。由此，梳理現有大都市治理理論的演變和爭論，或對發展中國家的大都市治理有現實意義。

一、大都市研究的演變

自20世紀初城市研究開始出現起，大都市就是城市學者們樂于分析解釋的案例，常被與城市化、經濟發展、城市設計、城市環境、社會轉型等話題聯系，但鮮將其作為研究主體，或將其區別于一般城鎮加以研究。同樣，在有關大都市治理的早期研究中，大都市只是作為案例的角色存在于城市治理研究中，城市學者們分析大都市的例子以尋找解決一般城市問題的普遍渠道。將常以大都市為對象的城市研究進行總結，其發展過程大約經歷了如下階段：

第一階段（20世紀初），研究重點是“城市化的因果”，這是學者們研究大都市的形成以及隨之而來的社會問題的開始。這一時期的研究意在尋找為什么會出現城市、城市的存在會產生哪些問題，但僅停留在發現問題，而很少探討治理和解決的辦法。以至于在大蕭條時期，社會學家們批評城市研究迷失在各種城市弊端里，機械地發現問題，卻不思考和理解城市如何治理。不過，這一階段的研究幫助人們意識到城市發展終究是把雙刃劍，導致的問題也許并不比帶來的便利少。城市問題是城市化的結果，而大都市病本就是特殊的城市問題，只可惜當時沒有足夠的例子向人們展示大都市的特殊性。

第二階段（20世紀30—60年代），核心話題是“城市由誰治理”。精英理論和多元理論長期各占半壁江山。前者認為城市政策制定往往受控于少數精英階層，這些少數精英決定了最重要的城市政策，進而掌握了城市治理的方向。精英理論的代表學者弗洛伊德·亨特對城市核心領袖進行研究，發現一個城市的權力其實總是由固定精英團體掌控，而這個團體一般不超過40人。②相應地，多元學說認為城市權力分散于多個團體，且每個團體中都有一個權力中心。羅伯特·達爾反駁了精英理論，質疑其混淆了權力和名氣的概念，聲名遠播的精英人士未必真實擁有為一個城市做決定的權力，沒有人能夠在城市政策決策過程中只手遮天。③后來大都市病中的多頭政治問題探討其實類似對多元理論的延展，分析城市治理的多元參與導致的效率低下等結果。

第三階段（20世紀70年代），開始討論“城市治理目的”，城市學者們不再拘泥于精英控制或多元決策的爭論，這時城市權力已不單單可簡而化之為“誰”，而是“有著什么目的的誰”。因此，增長機器論成為城市治理研究的新視角。該理論認為一個城市就是一部機器，城市經營和管理就是機器操作和運行，幫助利益集團達到預期的經濟增長④。增長機器論打破了精英論和多元論的非此即彼，認為為了達到經濟增長的目的，城市治理者們會審時度勢地選擇合作與否，“誰治理”是不確定的，“以經濟增長為目的”是確定的。但城市增長論的批評者卻認為該理論聚焦過窄，且城市治理達到的結果不一定與初設目的一致，城市的經濟增長也不一定會對所有治理者有利，認為其對城市權力的政治經濟大系統缺乏考慮。

第四階段（20世紀80年代至今），探討“城市權力結構”，城市體制論被提出。城市體制論試圖回答城市治理的三個疑問——“誰治理？治理目的？如何治理？”早期費因斯坦夫婦基于政府在城市治理中的作用程度將城市體制進行分類，從強到弱分別為引導體制、授權體制、保護體制。⑤引導體制指政府制定和實施所有城市治理議題，是城市治理的獨立參與者；授權體制是政府頒布特許經營等資格，由民間權力協助其治理城市；保護體制則是民間權力主導城市治理，而政府充當保護其利益的角色。最著名和被廣泛爭論的概念來自于克萊倫斯·斯通提出的城市體制論（urban regime theory），其將城市體制定義為一種穩定的非正式的政府與其他權力的聯盟關系，城市治理是解決城市問題的過程而不僅是追求經濟利益，強調其他民間權力的參與，以補充政府治理的不足。⑥

由此，政治學語境下，大都市研究的發展可以概括成兩個核心走向：一是對大都市政策過程的討論，從最初被默認的“統治”（即以預設的政策目標為導向）到如今被普遍認可的“治理”（即以發現的城市問題為導向）；二是對大都市制度結構的思考，是該更依賴統一治理的大政府，還是更偏好分權治理的小政府？至今這仍是無解之題。

二、政策過程：從統治到治理

（一）權力：誰來統治城市

經典的多元主義與精英主義之爭是在辯論大都市的議程設置是否取決于極少數人。它們縱然意見相左，但前提認識是一致的，即大都市的政策事務是被人為設置的，不是對大都市出現問題的反饋，而是人為決定了大都市政策的具體內容。社會學家亨特對美國亞特蘭大市的四類權力群體（政、商、工會、社會運動）進行檢驗，認為政策制定者是一個只有一個人的群體，這個人就是亞特蘭大市市長。并進而認為，所謂代議制民主只不過是障眼法，實質就是精英的統治。而政治學家達爾則運用決策分析法對美國紐黑文市進行研究，假定確實有某個人在統治紐黑文，最后推翻假設，結論是沒有人真的有決定性的作用，或許某個領域有一些具有影響力的人，但這些人不可能壟斷整個城市事務。

亨特的研究方法是通過評價精英人群的聲望來測量他們的權力，但將權力與聲望完全對等的方式不僅受到了多元主義者的抨擊，也不能說服精英主義的后起之秀們。新精英主義者認為，權力的判斷應該著眼于一個城市中最重要的議題，而不是所有議題。精英們會確保要害議題不被其他群體染指，而相對不重要的議題則不太可能影響城市的權力地位。這樣，聲望大的人有可能只涉及不重要的議題，多元主義者們判定的只影響某個領域的人反而可能正好掌控著最重要的議題。

這些對權力的探討過于注重概念爭論，雖然可以看作后來大都市治理研究中“大政府”爭論的基礎，但他們的研究方法只是把大都市作為一個研究范圍，同樣的理論驗證可以上至國家下至村鎮，并未考慮城市的特性、大都市的特性。后來衍生出的對社區權力的研究證明了這一點，政治學家們拋開都市，用類似的方法研究更小單位的權力。但在城市權力的探討中，城市政府還是不可或缺的角色，城市政策也最終是以“政府管理”——統治的形式完成。這一點是他們共通的。

（二）權力結構：權力不是為了統治

從20世紀80年代至今，城市體制分析成為研究包括大都市治理在內的城市政治學的主要方法。它對早期城市權力研究的突破在于將“權力”概念轉化為“權力結構”，是由點及面的概念轉變。城市體制分析考量政治和經濟兩個維度，超越了精英主義和多元主義的權力爭論，也摒棄了“增長理論”的經濟決定論斷，認為城市的體制，即關于城市治理的安排結構。城市體制被認為在城市政策過程中起到核心作用。⑦斯通于1989年出版的《體制政治學》一書第一次系統闡釋了城市體制論，其以美國大都市亞特蘭大作為案例，發現非正式的權力聯盟對城市政策行程產生巨大影響?！皺嗔β撁恕币惨蚨蔀槌鞘畜w制論的主要概念。城市體制的特點是非正式且相對穩定，是“一個非正式的、相對穩定的，能夠利用制度資源影響政府決策的組織”。⑧斯通通過亞特蘭大1946年至1988年的政策過程進行描述，認為亞特蘭大有一個穩定的治理聯盟，通過長時間的互動和談判形成，包括商業團體、中產階級和民選官員。這個治理聯盟考慮經濟的目的：增長，也考慮文化的目的：融合，因而此處的權力和以往的權力有了區別疑城市體制的概念是否能夠得到普遍使用。當然，這樣的質疑被一些研究美國以外城市的研究所回應，比如迪卡塔羅和凱拉姆斯基對英國伯明翰的研究、歐文對波蘭普沃茨克的研究、戴維斯對倫敦莫頓區的研究、霍爾曼的英國案例分析、楊宇（音譯）對香港的研究等。——為了達成目標，而非統治他人。

城市體制分析既借鑒了政治經濟學的分析方法，又與之不同。城市體制分析并不認為經濟是促成聯盟的唯一因素。同時，城市體制分析的動態性體現在，參與者和議程的變化會導致城市聯盟的類型不同。斯通認為，一致的目標和資源能夠建立起聯盟，并賦予某些人權力。但是，資源并不平均分配，利益相關者會比其他人更容易影響政策，所以，體制分析常是忽略社會公平的。

而后續的研究認為，非正式聯盟主要參與者是政府（政治領袖）和商業精英，而聯盟的目的則是為了發展互利⑨。這看起來像是精英理論和增長機器論的結合。但因為城市體制論的大部分研究都基于美國大都市，瓊·皮埃爾直指“城市體制論是美國城市的政治經濟概述”⑩，從而質

縱使體制分析將此前的權力概念拓展并有效解釋了城市的政策過程，但仍存在發展空間。首先，“體制”所指的城市權力聯盟是否一定存在于城市治理中，還是只是治理的一種可能？斯通在2015年的新作中修正了自己的論述，認為“城市政治秩序”可能比“權力聯盟”更貼切。其實，城市體制就是指治理模式，權力聯盟可能只是其中一種模式。其次，現有的體制分析側重于回答“誰治理”和“治理目的”，但對于“如何治理”卻僅給出一個答案：政府和民間聯盟，“如何治理”亟待深入研究。再次，體制分析對城市體制的分析沒有考慮不同領域、不同議程的區別，而現實中這種區別可能會造成所謂的不同體制。

（三）動態的權力：用治理代替統治

從體制分析到治理討論，是城市政治學近年來的發展，代表了這樣一種趨勢：從重視政府與非政府權力間的穩定聯盟，到將政府與其他力量的關系看作是動態的網絡，且越來越模糊政府與其他力量的界限。“參與”是治理的關鍵詞，也是治理與統治的最大區別。不過，諸多治理理論倡導者常常因為關心非正式的合作和關系，不僅模糊公私的界限，還模糊地域的邊界?！俺鞘泻蛧夜倭耪蔚淖兓梢哉f是從‘統治’到‘治理’的變化”。

統治是過去流行的概念，強調官僚層級和權力控制，即上級是施令者，下級是執行者，政策過程只是命令和實施，反饋幾乎沒有渠道。“因此權力是可辨認且明顯的，并集中于政府核心”。但在民主國家的發展中，自下而上的反饋變成了對權力的監督和限制，強硬的政府干預和操控有可能會有悖民意，從而影響權力。“政府應該做的是引導，而非親力親為”。

三、治理結構：大政府還是小政府

（一）統一政府模式

什么樣的大都市政治結構可能最有利于大都市治理？這是大都市研究在政治學語境下的第二個核心走向。在這一走向下，統一政府模式是最初被提出的，并在20世紀上半葉處于主導地位。統一政府模式，又稱大都市政府模式、單中心模式，指大都市需要一個統一的大政府，由大政府來控制整個大都市區域的發展。

統一政府模式的優點可以總結為：一是通過大都市范圍內的稅收和財政政策，減少中心城市與郊區間的財政不平衡。二是可以更好地從事區域規劃，有效利用資源。三是能夠提出大規模改善交通的計劃，采納包括公共交通在內的更加平衡的交通政策。但是，統一政府模式受到的質疑也不少，比如統一政府與高效之間的關系并未被很好地證明。另外，統一政府是不是能行使統籌整個大都市的權力，其政治執行力會不會因為次級城區的固有權力而被削弱，也是令人擔心的。統一政府設立時雖設定了目標去減少中心城區與郊區的不平等問題，但其解決程度可能只是一部分而已。

（二）碎化政府模式

與統一政府模式相對的，是在其后被提出的碎化政府模式，又稱多中心模式、公共選擇模式。倡導此模式的學者首先是從反對統一政府模式開始論述的，他們認為，大都市中呈現政府碎片化的現狀與其說是需要糾正的缺失，不如將其當作一種優勢。中心城區與郊區的合并會導致過度集中，也破壞民主、有礙自治。統一政府很可能造成官僚機構膨脹，從而導致高成本低效率。同時，統一政府也不能促進經濟發展。

而碎片化的政府容易產生自愿的共同體，這些共同體關注大都市的不同領域，以俱樂部、聯合會等形式促進公共政策的實施，推動社會改良。在這種碎片化的情境里，地方治理無限趨近鄰里治理。小城區的自治利于公共參與，使公民感覺賦予更多權利，對社區事務更有興趣，提高鄰里間的團結度。越小越好。碎化政府模式的治理基礎是地方政府（城區政府）能夠有效地管理好城區內的事務，且由于小的地域管轄范圍更易對全面情況深入了解，因而會比統一政府更可能制定出適合地方情況的公共政策。

當然，碎化政府模式也存在眾多批評。一是不能夠公正地分配財政與公共資源，城區與城區間的差異會日益明顯。過于強調城區自治可能會產生越來越多的富人區和貧民窟。碎化政府模式提倡者認為，在該模式下，公民可以自由選擇他們認為政策更好的城區居住，不必被大都市統一的政策所束縛?？墒聦嵣希蝗藭奂诟玫纳鐓^，而窮人很難“選擇”移居到富人聚集區中，因為他們不具備移居的資本，比如富人區高額的住房成本。又由于城區間財政情況的懸殊，沒有大都市統一政策的調控，使得富人區愈加富有，貧民區愈加貧瘠。另外，碎化政府模式也難以為大都市范圍提供有效的公共服務。如果沒有強有力的機構做出權威的分配決定，任何有意義的大都市合作都無法實現。

（三）區域主義模式

如今大都市政治結構的討論有了另一發展，即區域主義模式。確切而言，因統一政府模式也提倡大區域管理，為與之區別，一般將區域主義模式稱為“新區域主義模式”。新區域主義興起于20世紀90年代，既是對碎化政府模式的反思，更是對以統一政府模式為代表的縱向治理體系的反思，學者們開始思考橫向網絡化的治理模式。區域主義模式的核心觀點是，用城市區域的概念替代城市，將其看作政治經濟活動中的重要單位。區域主義提出的背景是城市學者們的焦點從中心城市向外圍城區（甚至郊區）蔓延，中心城市與周圍城區的相互聯系和差別使城市問題變成區域問題。區域主義模式的探討多集中于經濟發展的話題，認為區域化管理可以縮小中心城市與其他城區間的差異，保證稅收、穩定房價、減少隔離。

雖然均提倡整體化的區域治理，但區域主義模式與統一政府模式有諸多不同。首先，統一政府模式下的大政府介于上下級政府之間，容易兩頭不討好。一個經典的例子便是相當于大政府的大倫敦委員會以解散告終。而區域主義模式只提倡區域治理，不認為需要由一個大政府來實施治理，區域治理的實現方式可以是城區政府間的協議或公共私人伙伴關系。其次，統一政府模式對城區政府的權力很少加以說明，沒有考慮次級城區的自治目標，所有的治理目標和結果都是基于大都市的整體框架。區域主義模式則提倡提高城區的自治權和增加城區的資源，區域化地處理城區政府間的關系。再次，“規劃”和“合作”可以分別概括統一政府模式和區域主義模式的關鍵。統一政府模式強調有計劃地統籌城市治理的安排和范圍，計劃安排的妥當與否很大程度上決定了治理的方向。但區域主義模式不認為治理是需要提前計劃的，而是由各城區自己發現自己的問題并予以解決，如果問題是區域性的或者是涉及少數幾個城區的，再由城區間的合作來逐步處理。

因此，區域主義模式介于統一政府模式和碎化政府模式之間。不過，區域主義學者們本身也有分歧，總體而言，分歧在于向統一政府模式傾斜還是更偏向碎化政府模式。前者觀點比如，城區的合并能夠促進區域公平，大都市政府能夠推動郊區的房地產發展，分散城區的低收入人群。但反對意見認為，合并后的大都市的政治權力實際上是由那些大量被分散到郊區的選民所決定的，而生活在中心城市的人群的政治權力被大大削弱。區域主義模式也試圖建立一種可被實證的大都市治理模型，但結果并不令人滿意。區域主義模式不滿足于大都市原有的轄區邊界，提倡比大都市更大的區域，即幾個大都市合并成一個大都市地區，但這樣的地區反而在政策安排上非常薄弱，所謂的大都市治理系統也形式大于內容。

四、結語

綜上所述，大都市治理的理論之爭仍未落定，“分”“合”之爭仍舊是如今的核心議題。在最新的研究中，學者們用更豐富的實證方法檢驗“大政府”或“碎化政府”的優劣。在近5年的大都市治理研究中，主要的觀點包括：一是提倡政府間合作而非大都市治理。學者諾瑞斯在其新作《美國大都市治理》中對美國大都市區的102個城區政府進行調查，發現區域層面的大都市治理并不存在，他們有政府間的合作，但并非是整個大都市層面的合作（治理）。二是將公共管理理論和集體行動理論引入大都市治理，認為應該將大都市治理看作整體框架中的多個政府網絡，而非一個政府。三是認為政府碎化有礙經濟發展。比如有學者對25個大都市區的碎化程度與經濟增長、就業率等的關系進行統計，認為碎化政府效率低下，會導致大都市發展的滯后，而大都市治理需要強有力的區域性治理結構，需要改革。四是提出大都市治理的國家引導模式，即由國家政府出臺政策整合大都市區，以更迅速和有效地實現大都市統治理。

統一政府學派和碎化政府學派在大都市治理的探討中各執一詞，誰也沒能說服對方。但事實上，真實世界里的大都市并不能像理論假設那般極端，很少有能事無巨細的強有力的“大政府”，而碎化的“小政府”又并不能推動大都市的整體發展。強調大政府的學者在意的是“治”，強調小政府甚至無政府的學者在意的是“不治而治”，而區域主義模式則有意舍棄“治理”的概念，用“合作”取而代之?；蛟S，區域主義模式在如今更受歡迎，其提倡的“合作”關系正在成為各地政府與其他政府或非政府機構間的往來方式。

但是，現今大都市治理理論爭論的源頭在于對大都市邊界的界定過于模糊。大都市是擴張后的城市，而大都市區又是擴張后的大都市?？墒?，在談論某個大都市或大都市區時，其界域的劃分經常如同其治理權的劃分一樣，難以明了。這也是碎化政府學派對統一政府學派反駁的基礎，大都市本身就是次級城區組合而成，與其強行將其合并為一個整體，不如順其自然發展。有很多大都市的出現似乎確實如此，比如智利的首都圣地亞哥，成立了大都市政府，但卻從未行使過真正權力，也很少有人說得清楚圣地亞哥大都市的管轄范圍。一紙公文上的大都市和現實生活中的大都市或許并不一致。如果確實可以區域化治理，即使沒有一個所謂的“大政府”，也至少應該在一個明確的大都市區域基礎上。如果現實中的城區是碎化的，在沒有將其粘合為一體之前，整合性的治理恐怕很困難。因此，大都市治理要實現“治”，或許需要借鑒近年的新研究觀點——要么把大都市看作是次級城區政府集合的網絡，用公共行政的手段分級合作；要么從國家層面明確大都市的界域與歸屬，使大都市治理擁有實際行動權。

注釋：

①U． N． (2014)． World Urbanization Prospects, the 2014 revision． United Nations．

②Hunter, Floyd． Community Power Structure: A Study of Decision Makers． Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953．

③Dahl, Robert． Who Governs? Democracy and Power in an American City．1961．

④Molotch, Harvey． The city as a growth machine: Toward a political economy of place． American journal of Sociology． 1976: 309-332．

⑤Fainstein, Norman I．, and Susan S． Fainstein． Regime strategies, communal resistance, and economic forces．Longman, 1983．

⑥Stone, Clarence N． Urban regimes and the capacity to govern: A political economy approach． Journal of urban affairs 15．1 (1993): 1-28．

⑦Stone, C． N．, & Sanders, H． T． (1987)． The Politics of Urban Development． Univ Pr of Kansas．

⑧Stone, C． N． (1989)． Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988． Univ Pr of Kansas．

⑨DiGaetano, Alan, and John S． Klemanski． Urban regime capacity: A comparison of Birmingham, England,and Detroit, Michigan． Journal of urban affairs 15．4 (1993): 367-384．

⑩Pierre, J． (2014)． Can Urban Regimes Travel In Time And Space? Urban Regime Theory, Urban Governance Theory, And Comparative Urban Politics． Urban Affairs Review, 50(6), 864-889．

Through Improved Metropolitan Area Governance． 1999． Governance and opportunity in metropolitan America．Lefèvre, C． (1998)． Metropolitan Government And Governance In Western Countries: A Critical Review．International journal of urban and regional research, 22(1), 9-25．