全球典型城市供給側改革與發展經驗比較研究
——兼論加強粵港澳大灣區要素流動之廣州作用

◎ 韓永輝 張 帆 李子文

自改革開放以來，廣州持續調整經濟發展方式和產業結構，取得了巨大的成就。1978年到2016年，廣州GDP從43億元增長到1.96萬億元，增長了456倍①。隨著中國經濟發展進入新常態，宏觀經濟發展形勢對廣州提出了新的挑戰，諸如經濟增速放緩、傳統經濟增長方式不可持續和經濟結構亟待優化等（韓永輝等，2017）[1]。中央于2015年提出“供給側結構性改革”為廣州經濟轉型升級提供了重要的契機。廣州積極響應中央號召，抓住戰略機遇，積極推動供給側結構性改革，實施了包括推進產業集群發展、優化產業空間布局和強化科技創新對產業升級主導作用等在內的多種措施。但是，當前廣州供給側改革過程中仍然有許多不足，如產業在全球價值鏈的位置仍然偏低，落后與過剩產能依然較多，高新科技產業發展動力不足等。實際上，世界許多典型城市都面臨過或正在面臨供給改革難題，也出臺了大量的政策與措施，推動產業結構調整，淘汰落后與過剩產能，提高供給質量和效率，優化城市區域內的生產要素流動。廣州有必要從世界眾多典型城市的供給改革中汲取經驗教訓，立足城市間的差異，尋找成功改革的共通之處。近期，粵港澳大灣區發展戰略的提出也為廣州推進供給側結構性改革和社會經濟發展轉型提供了新的契機。受限于制度安排和其他配套措施的滯后，廣州還面臨著粵港澳大灣區框架下促進區域內要素流動的難題，應對這一挑戰和推進供給側結構性改革密切相關。基于以上背景，本文力圖通過歸納分析發達國家、新興工業化經濟體和發展中國家十個典型城市的供給改革經驗，結合廣州自身的特殊性，兼顧考慮加強粵港澳大灣區供給要素流動目標，辯證地為廣州進一步推進供給側結構性改革提出針對性的政策建議。

一、發達國家典型城市的供給側改革經驗

發達國家進入工業化的時間較早，也最早遇到伴隨工業化進程而來的供給側結構性矛盾。其中，一些典型城市進行了較長時間的供給側改革實踐，積累了較多的可借鑒經驗。

（一）美國硅谷

美國硅谷實際上以圣克拉拉為核心，加上舊金山和奧克蘭，由三座城市共同組成，是全球知名科技創新中心，也是谷歌、蘋果等大批高新科技企業總部的所在地。早在20世紀60年代，硅谷已成為美國重要的科技發展中心之一。然而，進入20世紀70年代后，硅谷的發展遇到了新的挑戰。一是企業活力不足，當時的企業強調內部分工，缺乏橫向聯系，導致少數大企業占有大部分的生產和社會資源；二是與美國國內其他城市的同質化競爭愈演愈烈，如波士頓128大道（Boston Route 128）等；三是受經濟大環境“滯漲”的影響，其時美國及全球各國宏觀經濟形勢普遍下行。

硅谷范圍內的各市政府積極聯合應對挑戰，從供給側方面入手，提出了一系列旨在提升市場活力、優化商業模式、提高企業產品質量和強化科技創新的改革政策。首先是重點鼓勵中小型科技企業的發展，推動企業間合作分工模式，鼓勵構建“網絡型產業體系（Network-based Industry）”而非“基于獨立大公司的產業體系（Company-based Industry）”（Saxenian，1994）[2]。其次，建立面向中小企業的金融服務體系，為企業發展提供多種信貸和融資服務，推動風險投資市場的發展。再次，鼓勵帶有正向知識外溢功能的社會和私人機構發展，如研究機構、商業行會、專業協會等，以促進企業、社會和政府三者之間的互動交流。許多知名的社會機構，如“家釀計算機俱樂部”（Homebrew Computer Club）便是在這時候建立的。最后，硅谷還積極引進龍頭科技企業，從20世紀70年代起先后引進了英特爾、思科、惠普和谷歌等高科技龍頭企業，發揮了大企業在行業發展中的領軍作用。除此之外，硅谷各市還聯合制定完善了城市規劃，積極擴大土地供應，圣克拉拉政府甚至將原本屬于農用的土地劃歸科技產業用地。在新的劃定區域內，政府積極完善以交通為核心的基礎設施建設。值得一提的是，硅谷還大力資助高等教育，持續加大了對以斯坦福大學為首的高等院校的教育投入（鐘堅，2002）[3]。

硅谷各市政府從供給側方面入手，以建立“網絡型產業體系”和完善金融服務為改革核心，以市場力量為主導，實現了城市經濟和產業結構的升級換代，催生了大批富有活力的中小企業和創業公司，培育了包括蘋果在內的一批世界領先的大型企業。硅谷依靠其市場活力和先進的科技產能，成為了現今全球科技公司發展的首選之地。

（二）美國底特律

底特律位于密歇根州，地處五大湖區域，是美國乃至全球的汽車工業重鎮。著名的通用汽車、福特汽車和克萊斯勒汽車的總部皆設在底特律。進入21世紀后，底特律實體經濟發展面臨著嚴重的衰退危機，其原因主要有三：第一，底特律產業結構單一，以傳統汽車制造和相關配套產業為主，在汽車產業產能過剩的同時，其他制造業和第三產業發展動力又不足。第二，隨著全球價值鏈體系演化和重構，汽車產業各個生產環節不斷外遷，底特律城市空心化嚴重，失業率居高不下。第三，底特律財政收入減少，而社會福利支出又過高，使得該市財政壓力過大，對公共服務和基礎設施的支出嚴重不足。

為振興經濟，重新煥發社會活力，底特律從供給側入手，對城市經濟結構進行了改革。首先，市政府制定了“底特律未來城市”（Detroit Future City）的改革綱領，將改革上升到城市戰略層面，為供給側改革提供了全面的指導②。其次，在產業結構調整方面，底特律抓住了近年來“無人駕駛”的機遇，推進汽車產業向智能化、無人化的換代升級，積極推動上下游相關產業進駐底特律，如大數據處理、人工智能和智能設備制造業等等。這一方面促進了傳統汽車工業升級轉型，另一方面也推進了產業多元化發展。再次，政府對城市區域發展進行了重新規劃，將資源、資本和就業崗位集中在數個核心區域，提高公共服務質量，形成規模效應。政府還將較大的閑置或棄置地皮用于建設文化娛樂區和公園，如底特律河濱走廊（Detroit River Walk）和康普斯馬提斯公園（Campus Martius Park）等，對陳舊廢棄的建筑也進行了現代化改造翻新，吸引高級酒店、餐廳和企業進駐。在環境改造的同時，底特律政府更加注重“綠色基礎設施”建設，優化市民的環境體驗（Meerow and Newell，2016）[4]。最后，對城市發展資金進行開源節流。一方面進行社會保障體系的改革，減輕財政負擔；另一方面，加強與金融機構和銀行的合作，從2014到2017年，底特律從摩根大通（JP Morgan Chase）獲得了約2億美元的資金注入，這為其供給側改革計劃提供了充足資金③。政府將“減負”所得資金用于對進駐底特律市中心的高新科技企業提供稅費減免和財政補貼，扶持中小企業發展，增加市場活力。

經過數年供給側調整，底特律已擺脫了城市破產困擾，財政收入重新出現盈余，GDP呈良好增長態勢。底特律的供給側改革以推進傳統汽車產業升級為核心目標，將現代科技、新興產業和傳統產業有機結合，帶動了整個“智能汽車”產業鏈發展，使傳統汽車制造業重新煥發了生命力。

（三）德國魯爾區

德國魯爾區位于德國西部的北萊茵-威斯特伐利亞地區，地處“歐洲的十字路口”，有豐富且優質的煤炭資源，其經濟支柱是能源、鋼鐵、物流和機械制造業。一直到20世紀60年代為止，魯爾區發展處于黃金時期，但進入20世紀70年代后，阻礙魯爾區經濟可持續發展的結構性問題紛至沓來。一是產業結構單一，嚴重依賴資本密集型的鋼鐵和煤炭產業，技術密集型制造業和第三產業發展動能不足。二是工業化與城市化發展過度飽和，工業聚集出現負效應，基礎設施使用緊張，環境污染嚴重。三是恰逢全球能源結構變革，煤炭的能源戰略地位下降，同時由于美國、日本等發達國家的生產競爭，鋼鐵行業出現了嚴重的全球性產量過剩。

為解決發展瓶頸問題，魯爾區政府在供給側改革方面做出了許多舉措。首先，以改變對煤炭產業的依賴、開發新的經濟增長點為目標，對區域內落后和過剩的煤鋼產能進行改造或清理，對生產成本高、技術含量低的煤鋼企業進行關停或轉型，推動傳統產業進行技術改造。通過施行大量引導性和扶持性的產業政策，引導和鼓勵技術含量較高的煤鋼企業和機械制造企業進行科技創新，提升企業競爭力，搶占國際價值鏈高地（李晟暉，2003）[5]。其次，區域最高規劃機構——魯爾煤管區開發協會，以改善區域環境為目標，對區域發展進行了重新規劃，包括改造工業區和工業廠房，建立公園或科技園區，利用工業區發展旅游業，建設博物館和藝術館。在區域改造過程中的環境修復、治理和保護問題也得到了政府的妥善處置。再次，加強產業多元化發展，利用財政補貼和稅費減免吸引醫療健康、生物制藥、文化旅游等產業進入魯爾區發展。最后，增加對基礎設施建設的公共財政支出，推動以高速公路網為核心的交通網絡建設，利用魯爾區優越的交通位置優勢推動物流產業發展。除此之外，魯爾區政府在區域內興建的大量技術院校也對其經濟結構轉型發揮了重要作用。

面對傳統煤炭和鋼鐵產業的衰退，魯爾區以“轉變經濟增長點”和“環境治理”為供給側改革的核心，成功實現了區域經濟和城市發展的轉型升級。轉型后的德國魯爾區，國民生產總值占到了德國的1/3，被譽為歐洲的“花園工業區”，在世界“工業4.0”進程中扮演著重要的角色。

（四）英國曼徹斯特

曼徹斯特是傳統港口城市，自工業革命開始，其依托港口貿易和紡織業發展為英國西部的工業重鎮。進入20世紀70年代，曼徹斯特的發展遭遇了瓶頸。一是由于紡織業和港口航運業的衰退，曼徹斯特加工貿易的競爭力下降，制造業出現流失。這種狀況進而引起了城市空心化，失業率持續上升，人口嚴重流失。三是大量城市內部土地被棄置，房地產市場衰落，阻礙了城市金融和工商業發展，形成惡性循環。

曼徹斯特政府秉承當時盛行的“撒切爾主義”，采取了一系列供給側改革措施。首先，曼徹斯特以房地產開發為導向，通過高端概念定位和地產運營新模式，重新集聚商業活動，增加就業，實現經濟復蘇（曹晟和唐子來，2013）[6]。為此，曼徹斯特重新制定了城市發展規劃，設立專門的城市開發公司和機構，如UDCs（Urban Development Corporations）、URAs（Urban Regeneration Agency）和Eps（English Partnerships）。通過設置工業區、企業園區等特殊政策區域，吸引工商業集聚，以點帶面形成規模效應。其次，曼徹斯特以房地產開發引導資本和資源重新流入市中心，促進商業活動和工作崗位聚集，其中最著名的案例是索爾福德碼頭的開發，市政府將碼頭地區整體購買后，拿出2500萬英鎊對其進行徹底的環境和基礎設施改造，進而引進大量服務業企業落戶，盤活區域經濟。再次，曼徹斯特還加強了公共財政對城市振興計劃的支持，如城市開發基金UDG、城市更新基金URG和城市基金CG，吸引私人企業參與城市更新項目，優化私人和公共投資比例。最后，曼徹斯特著力推動產業結構從第二產業向第三產業轉型，大力發展商務、零售、金融、文化創意、體育和媒體等現代服務業。除此之外，曼徹斯特還舉辦各種展會活動，促進城市轉型升級，如將中央火車站區域改造為G-Mex展覽中心、積極申辦奧運會舉辦城市等。

經過歷時30年、前后三輪的持續改革，曾占曼徹斯特國民經濟生產總值70%的制造業，如今占比已下降至10%左右④。曼徹斯特的供給側改革以房地產開發為核心，更新了供給結構，成功地實現了從第二產業為主向第三產業占主導的轉變，擺脫了工業城市的帽子，成為僅次于倫敦的英國金融和服務業中心。

（五）日本東京

東京是日本的首都和工商業中心，在20世紀日本經濟崛起成為世界一極的過程中發揮了核心作用。進入20世紀70年代，東京經濟的發展環境發生了根本性變化。一是由于原有的粗獷型和勞動密集型產業結構不具有發展的可持續性，勞動力成本持續攀升，制造業用人缺口不斷擴大。二是由于工商業和人口過度集中，土地供應不足，價格暴漲，基礎設施壓力大，對城市規模經濟產生了不良影響。三是面臨周邊新興城市的后發競爭，如神奈川、琦玉和千葉等相繼建立了工業園區并吸引了大量先進制造業企業進駐。四是由于國際經濟環境和能源格局變化，東京面臨著石油危機、日元升值、新興工業化經濟體的國際市場競爭等問題。

為解決以上問題，東京政府在供給側方面進行了深度改革。首先，明確了以“東京都市圈”為基礎的城市群發展戰略，將周邊市縣劃入“大東京”范圍內，制定了基于長期的城市發展綜合規劃，確定了都市圈體系內各地區發展的方向、具體步驟和修改更新機制（雷新軍和春燕，2010）[7]。其次，以發展第三產業為核心目標，推動產業結構根本性轉變。對傳統制造業，政府積極鼓勵其向廣域首都圈腹地延伸，不再集中在東京都市圈的核心區域；針對現代服務業和技術密集型產業，市政府則鼓勵其向東京核心區域集聚發展。同時，市政府通過產業政策引導第二產業由勞動密集型向深加工型轉型，由高耗能產業向節能型產業轉型，引導各產業以科技創新為導向，鼓勵自主創新，提高產業和產品的附加值。再次，制定產業振興政策，加強對中小企業的金融服務支持，推進都市型制造業的專業化分工和專門化生產。最后，重點攻關以交通運輸為核心的基礎設施建設，修建和完善以軌道交通為主、公路運輸為輔的城市交通網絡。

東京以構建現代大型都市圈為核心，以產業結構調整為目標，供給側改革取得了巨大的成功。如今，東京都市圈的國民生產總值排名全世界大型都市圈首位，成為日本乃至全球的金融、科技和現代服務業中心。東京通過調整都市圈內的產能分工與合作，促使核心地區產業結構改善，也帶動了周邊地區的發展，避免了區域內同質化競爭和資源浪費。

（六）小結

發達國家典型城市的供給側改革經驗可以總結為四點：一是充分發揮所在國家的科技優勢，強調高新技術產業對經濟的帶動作用；二是積極調整產業結構比例，以第三產業為發展主體；三是以高質量的城市規劃和“城市群”模式引領城市發展轉型（如魯爾區、曼徹斯特和東京）；四是注重城市環境改善，如對城市景觀進行美化和現代化、對受污染和破壞區域進行修復和治理等。發達國家城市的發展經驗對廣州經濟的供給側改革有重要的借鑒價值，但是，除了學習擁有優質科技資源和成熟法律制度環境的發達國家城市之外，我們還可關注要素稟賦與廣州更相近的新興工業化經濟體典型城市的改革經驗。

二、新興工業化經濟體典型城市的供給側改革經驗

新興工業化經濟體已基本完成了城市化和工業化，經濟水平躋身發達國家行列，包括新加坡和韓國等國家。這些地區有后起發展和面積較小等特點，其供給側改革經驗對廣州來說有重要的參考價值。

（一）新加坡

新加坡的發展歷程對后發地區而言，可謂是教科書般的典范。20世紀60年代獨立建國后，新加坡開始利用人口優勢和地理位置，發展勞動密集型產業、出口加工業和轉口貿易，經濟得以迅速發展，人民生活水平普遍提高。進入20世紀80年代后，新加坡經濟開始面臨嚴重的結構性調整壓力。一是勞動密集型制造業停滯，雇傭成本持續攀升，勞動力供應不足。二是產能結構升級滯后，被“鎖定”于全球價值鏈中低端位置。三是科研創新能力不足，導致產業與產品附加值低，高端人才嚴重短缺。四是面臨周邊愈發激烈的競爭，東南亞國家和其他新興工業化經濟體紛紛出臺招商引資產業政策，發展出口導向型經濟，瓜分國際貿易和投資市場。

面對國內外各種經濟問題和挑戰，新加坡政府將供給側改革作為重要的戰略方向。首先，發揮政府在供給改革中的根本性指導地位，對經濟轉型的各個環節加以調控。政府對市場的強力干預是新加坡供給改革的顯著特征之一。在強勢干預市場的同時，新加坡政府也加強了自身改革，推動建立廉潔而高效的專家型和服務型政府。其次，確立了對制造業進行升級轉型和加快現代服務業發展的目標。考慮到國家安全、經濟結構的良性比例分布、居民收入以及市場就業等因素，新加坡堅持了對制造業發展的政策支持。政府一方面推動淘汰包括勞動密集型產業在內的落后產能，另一方面大力發展資本密集型和技術密集型的戰略新興產業，如電子制造、船舶維修、航空維修和石油煉化等，同時通過培育IT和軟件等高科技產業，進一步提高制造業的科技含量，提升產品附加值（劉冉等，2008）[8]。再次，優化城市規劃，劃出工業區、港口區、金融及服務業發展區等，促進生產要素合理地分區域發展，發揮集群效益，同時利用地理優勢，進一步發展港口貿易、物流運輸及配套產業。最著名的裕廊工業區，新加坡政府通過填海的方式擴大了裕廊島的面積，完善基礎設施配套，然后在此集中發展化工、機械制造和石油等工業，形成了良好的規模效益。除此之外，投資建立大批技術院校和實驗室，加大對高等院校的教育投入，培養本土高端人才，在國際范圍內招攬各國人才，為新加坡技術創新發展增加動能。

新加坡的供給側改革有兩大特點，一是政府發揮了基礎性的指導作用，二是先進制造業與現代服務業的齊頭并進。通過有效的供給側改革措施，新加坡實現了經濟結構和出口結構的轉型和優化，高端制造業蓬勃發展，金融服務業躋身世界一流水平，成為了東南亞的經濟中心。近年，新加坡GDP超越了香港⑤，有望取代香港成為新的亞洲國際金融中心。

（二）韓國首爾

20世紀60年代韓國開始了工業化進程，首爾作為首都和經濟中心，主要以紡織業和重化工業為經濟支柱，城市迅速發展和擴張。進入20世紀70年代中期后，首爾的傳統經濟增長模式結束了發展的黃金期，面臨著許多新的挑戰。一是產業結構失衡，制造業比重過高。以紡織業為主的輕工業產業集聚過于飽和，政府主導的重化工業投資過多，出現了嚴重的產能過剩。二是城市用地緊張，土地供應不足，基礎設施壓力大。三是受國家宏觀經濟波動影響，20世紀80年代初期出現了較為嚴重的通貨膨脹，首爾的中小企業紛紛倒閉。

面對嚴峻的城市發展形勢，首爾市政府在供給改革做出了以下舉措：首先，以優化產業結構為目標，培育有競爭力的文化、體育、娛樂和時裝等服務行業，減少制造業的比重，淘汰落后產能。通過設立功能性的產業園區，推動汽車、電子、半導體等先進技術密集型產業集群化發展。其次，讓大型財閥企業集團扮演領導城市經濟轉型的核心角色。政府利用LG和三星等大型集團較為雄厚的實力，通過信貸融資優惠和產業政策，推動其率先發展新興產業，讓它們成為城市傳統經濟困局的破局者。再次，構建以首爾為核心的“首爾都市圈”，加強城市規劃，設立工業區、金融保險區和文化產業區，完善城市基礎設施建設，引導工商業合理集聚（申潤秀等，2012）[9]。除此以外，首爾還加強了政府對供給要素的干預。例如，進行了有力的人口控制，限制人口過快、過多地流入首爾地區；介入市場管理，整頓企業不合理集聚，鼓勵企業外遷，對擅自在非工業區開設工廠的企業進行嚴懲；敦促財閥加大土地供應，打擊企業土地囤積行為。

充分發揮“大企業集團”的領軍作用，是首爾供給改革中最有特色的一點。加上成功的都市圈規劃、強有力的政府干預和行之有效的產業政策，首爾成功地實現了城市轉型升級。如今，在首爾整體產業結構中，第三產業對經濟的貢獻達80%以上，實現了第二產業為主向第三產業為主的轉變⑥。其中，在第二產業方面，淘汰了落后和過剩產能，促進了以半導體、汽車制造等為主的技術密集型產業的蓬勃發展。

（三）小結

新興工業化經濟體典型城市的供給改革方向與發達國家較為相似，主要包括發展高新科技產業、提高現代服務業比例、優化城市規劃布局等等。有所不同的是，發達國家城市一般秉承“小政府，大市場”的理念，將推動改革的主角身份交給市場，而新興工業化經濟體城市更注重“有為政府”在供給改革干預的作用。例如新加坡和韓國首爾，政府在供給改革過程中一直扮演著主導角色，對要素市場進行了強有力的調節，較好地彌補了相較發達國家城市在科技和法律制度等方面的后發劣勢。

新興工業化經濟體典型城市的供給改革經驗對廣州有較大參考價值，但是也不應忽略其他發展中國家城市的經驗。它們在經濟轉型和供給改革做出的一些有益嘗試，值得廣州批判性地借鑒學習。

三、發展中國家典型城市的供給側改革經驗

發展中國家數量較多，各國人口、資源稟賦、政府治理能力和經濟科技發展水平不盡相同，在供給改革措施上也有所差異，改革成果喜憂參半。無論是成功還是失敗，其他發展中國家典型城市的供給改革措施對廣州發展轉型來說，都是有益的參考。

（一）印度班加羅爾

班加羅爾是印度的科技中心，被譽為“印度硅谷”。早在20世紀70年代，班加羅爾市政府就計劃發展電子與IT產業，開始自建科技產業園和扶持本土企業。但一直到20世紀80年代，班加羅爾的發展都處在較為艱難的狀態，其主要有四個原因：第一，班加羅爾城市規劃落后，基礎設施嚴重不足，尤其是缺水和缺電問題較為致命。第二，本土科技企業發展零散，原有的“電子城”（Electronic City）科技園園區設施無法滿足企業技術需求，導致電子信息產業的集群發展效益不明顯。第三，本土企業以中小型為主，技術力量和資本不足，無法推動顛覆性技術創新。第四，發展戰略和定位模糊，未能找準全球價值鏈中適合班加羅爾電子信息產業發展的切入口，同時由于國內市場狹窄，企業難以做大做強。

為突破發展瓶頸，班加羅爾市政府從要素市場供給入手，試圖為電子信息產業提供動能。首先，以發展科技園區為戰略核心，集中資源，加大投入，帶動整市的信息產業發展。市政府完善了“電子城”的配套服務，同時規劃和建立新的科技發展區域，如位于懷特菲爾德（Whitefield）的“國際科技園”（International Tech Park）。在引導本地企業進駐的同時大力吸引外資大企業落戶，形成聚集效應，如引進美國德州儀器公司使其成為首個落戶班加羅爾的跨國集團。政府在新園區內強化基礎設施建設，集中供水供電，建設衛星地面站，提供高速網絡接口等（陳平，2007）[10]。其次，班加羅爾通過引進外國資本聯合建立科技園區的方式，提升科技產業園的建設、維護和管理水平。如“國際科技園”便是印度和新加坡在1994年共同投資開發的（Vaidyanath等，2004）[11]。這種方式也可以有效地拓寬招商引資渠道，吸引先進產能落戶。再次，班加羅爾鼓勵企業通過“軟件外包服務”切入發達國家市場。在推動外包服務發展方面，除了依靠低廉的勞動力價格，班加羅爾還積極發揮自身在英語教育和IT技能教育上的優勢，再加上班加羅爾和美國的時差剛好是半天左右，因此能夠在美國企業下班的時候接替完成一些非核心工作，并于下班后，也就是美國的上班時間，將工作通過網絡傳送回美國總部。如此，跨國企業的研發與運營工作便能夠全天24小時運作，極大地提高了工作效率，西方企業也因此紛紛落戶班加羅爾投資建立分公司。還有，班加羅爾市政府還積極圍繞IT和電子產業，發展包括生物科技和航空工業等在內的高端科技產業，大力推動產業多元化發展。最后，班加羅爾市政府還積極加大科研教育投入，建立信息技術院校和實驗室，完善教育培訓體系（林元旦和郭中原，2001）[12]，積極利用“印僑”和“海歸”，為信息技術產業發展提供充足的高端人才資本。

班加羅爾的供給改革以“產業園”和“外包服務”為核心，一方面通過完善的產業園吸引產業集聚，推動信息產業規模經濟發展；另一方面通過推動軟件外包，打通進入發達國家市場的渠道。20世紀90年代后，班加羅爾成功吸引了大批國際知名企業進駐，如甲骨文、通用電氣、微軟等。除此之外，還培育了一批具有領軍能力的本土企業，如印孚瑟斯（Infosys）和威普羅（Wipro）⑦，此時的班加羅爾才真正被國際市場接納為“印度硅谷”。

（二）馬來西亞吉隆坡

作為亞洲“四小虎”之一的馬來西亞，于20世紀90年代就躋身中等收入國家行列，吉隆坡作為馬來西亞最發達的地區，其經濟也在亞洲金融危機前到達了頂峰。然而，近20年來，吉隆坡在世界經濟的舞臺上并無多大建樹，反而陷入了緩慢且不穩定的增長當中，面臨著多種經濟結構性難題。一是遭遇中等收入陷阱，經濟發展缺乏新的增長點和動能，人均收入持續長時間無明顯增長。二是西方國家金融危機后，國際市場需求低迷，吉隆坡的出口導向型經濟嚴重受挫。三是出口結構偏低端，技術含量較高的電子產品出口份額持續下滑，原材料及資源礦產出口份額持續攀升，反映出產業結構“去工業化”和“荷蘭病”傾向愈發嚴重⑨。四是私人投資占社會總投資的比例持續下降，市場對經濟發展前景信心不足。

為振興經濟，改善產業結構，尋找新的發展動力，擺脫中等收入陷阱，吉隆坡政府制定了一系列供給政策。首先，制定了“大吉隆坡計劃”，推進建立吉隆坡都市圈和推行新城市規劃。吉隆坡政府借鑒首爾和東京都市圈經驗，擴展經濟腹地，推動都市圈內各地區的專業分工和協同發展。在城市規劃方面，增加公共財政支出和加強基礎設施建設。例如，“大吉隆坡計劃”中很重要的一環便是撥款260億林吉特修建吉隆坡國際金融區。其次，以振興制造業為產業結構調整的核心，為包括電子產品和機械制造在內的制造業企業提供了一攬子激勵措施，通過財稅政策，推動制造業提高產品附加值，優化制造業結構。針對原材料和資源礦產行業，則引導其延長產業鏈，推動其向全球價值鏈上游位置發展。例如，限制未經加工的天然橡膠直接出口，對天然橡膠深加工產品則提供出口補貼和退稅等等。再有，聯合公共和私人部門共同管理為中小企業服務的投資基金，出臺各種針對私人投資的財政補貼和稅收減免政策。最后，積極推進“公共人才促進計劃”和“吸引及留住獎學金人才計劃”，轉變人才外流的狀況，為經濟轉型提供有力的人力資源要素支持（閆森，2012）[13]。

在供給改革中，吉隆坡以“都市圈”和“制造業”為核心，一方面通過建立“大吉隆坡”城市圈優化產業空間布局，另一方面通過振興制造業為經濟發展提供新的增長點。吉隆坡供給改革雖仍處于實施階段，但近兩年吉隆坡在供給側結構性轉變方面已取得了不少成效。

（三）巴西里約熱內盧

里約熱內盧是巴西GDP排名第二大城市，擁有南半球最多的旅客人數，也是2016夏季奧運會的舉辦城市⑧。自從葡萄牙人在此處建立殖民地開始，就一直是重要的工商業中心。但是里約熱內盧經濟一直有著嚴重的結構性問題，可持續發展面臨著巨大的挑戰。一是城市發展環境惡劣，如貧富差距巨大、貧民窟泛濫，治安問題嚴重，犯罪率居高不下。政府對基礎設施建設的支出不足，無法滿足工商業的發展需求。二是第三產業比重過高，制造業發展滯后且以資源密集型產業為主，陷入工業化陷落困境（張勇，2015）[14]。三是出口結構單一，嚴重依賴石油、金屬礦產和畜牧品等初級產品。四是經濟過于依賴個人消費，投資和出口的拉動作用不明顯，經濟發展不具有可持續性。五是工會力量過強，導致企業活力下降。

為解決以上問題，里約熱內盧政府近年在供給側方面做了一系列改革。首先，以“再工業化”為目標，制定產業政策、加大政府投資和提供財稅優惠，振興制造業發展。同時鼓勵初級產品生產企業精加工，延長初級產品價值鏈，提升附加值，優化出口結構。其次，降低區域內的工商業投資門檻，優化公共投資與私人投資的比例。再次，加強城市規劃，在城市郊區劃出工業地塊，建立工業園區，吸引制造業企業進駐，形成工業發展規模效益。同時改善居民區規劃，加強對貧民窟的治安和環境管理，強化基礎設施建設。最后，積極推進工會及勞動法案改革，營造有利于制造業企業發展的商業環境。

里約熱內盧的供給改革核心和整個巴西經濟轉型戰略核心是一致的，即“再工業化”，推動第二產業成為經濟的新增長點。里約熱內盧政府近期實施以上提到的供給改革措施效果并不明顯，主要原因有三：第一，政治動蕩，民粹主義把持各級政治，使得產業政策和工會改革無法持續穩定推行（王飛，2016）[15]；第二，技術創新能力不足，導致制造業發展始終缺乏動能，進而使得發展資源進一步流向第三產業；第三，“荷蘭病”嚴重，對初級產品的生產和出口依賴程度較深，加上西方“殖民經濟”根深蒂固，扭轉“去工業化”趨勢的嘗試寸步難行。

（四）小結

發展中國家城市在供給改革中所采取的措施大量借鑒了發達國家和新興工業化經濟體經驗，如加強科技創新和發展現代服務業等。但由于發展中國家自身特點，其城市層面的供給改革也有著特殊性，如面臨較為嚴重的“荷蘭病”、工業發展疲軟和政治動蕩等。加上發展中國家普遍缺乏先進生產技術和成熟法律制度，其政府的干預能力往往成為改革是否能夠成功的關鍵。班加羅爾政府由于有較好的執行力，成功地實現了城市轉型發展，而吉隆坡和里約熱內盧政府管理和干預能力相較滯后，導致供給改革收效甚微。

四、廣州供給側改革與“粵港澳大灣區”供給要素流動

珠三角各城市的融合和發展自20世紀90年代以來不斷加速，但一直缺乏完善的制度安排以上升到城市群的發展層次。2017年第十二屆全國人大五次會議上，中央明確提出了粵港澳大灣區的發展規劃，為將珠三角地區建設為世界級灣區奠定了重要的制度基礎⑩。粵港澳大灣區有巨大的發展潛力：首先，區域覆蓋了6600萬人口，對比之下，作為世界三大灣區之一的東京灣區只有4383萬人口；其次，區域內各城市分工有較強的互補性，如香港是國際性金融中心，深圳是國內科技創新中心，廣州則是綜合性產業基地和商貿中心；再有，區域內基礎設施建設世界領先，擁有深圳港、南沙港及香港港三個世界排名前十的港口，兩座國際性航空樞紐（廣州白云國際機場和香港國際機場），以及發達的公路和鐵路網。

從供給側角度看，廣州目前仍處于全球價值鏈的中低端，落后與過剩產能依然較多，高新科技產業發展動力不足，中小企業缺少資金和技術支持，高端人才缺乏，外經貿效益有待進一步提高。而廣州的供給側改革，便是力求優化供給質量，提高資源配置的效率，推動產業結構調整和升級，淘汰落后與過剩產能。另一方面，由于當前制度安排上的滯后以及配套設施的不足，粵港澳大灣區區域內部各城市的生產要素流動并不暢通，這對整個灣區的融合發展造成了較大的阻礙。就廣州而言，在推動生產要素在區域內有序、合理及高效流動方面存在著以下三個問題：一是連接區域內各城市的公共交通建設不足（如跨城公交、地鐵等），勞動力跨城流動的便利程度尚有較大的改進空間且流動成本較高；二是金融服務和資本流動不足，具體表現為中小企業融資仍較為困難，在本地銀行與金融行業不能提供充足支持的同時，無法為中小企業對接優質且有能力的金融服務體系；三是由于與區域內各城市缺乏協調機制，出現了一定程度的惡性競爭，阻礙了生產要素按市場規律合理流動，導致資源配置領域效率較低，如產業項目的重復投資和產能過剩。這些影響生產要素流動的問題，也是當前宏觀經濟新常態下，廣州在社會經濟發展中推進供給側結構性改革所面臨的困難。因此，廣州的供給側結構性改革與廣州在粵港澳大灣區框架內優化生產要素流動的目標是一致的。

對于區域核心城市廣州而言，粵港澳大灣區戰略對廣州供給側結構性改革有重要意義。一是廣州可更輕松地對接區域內優質要素資源供給，如深圳的互聯網科技人才和香港成熟的金融資本。二是通過與區域內各城市的供給策略協調發展，廣州可避免在某些產業的重復投資，減少要素資源浪費。三是通過完善大灣區要素流動機制有利于廣州發揮其在高等教育和科學研究上的優勢，吸引區域內外高精尖人才集聚，為新興產業的發展打下堅實的人力資源基礎。基于廣州自身經濟發展和產業結構的特點，考慮到區域內各城市的協調和均衡發展需求，廣州在粵港澳大灣區框架內應著力將自身打造為區內高端制造業中心、重要的科技創新和新興產業基地，建設以南沙港為依托的進出口貿易樞紐和差異化發展的區域金融中心。同時，通過推動廣州供給側改革，也可以疏通粵港澳大灣區要素流動渠道，促進灣區內部勞動力、資本和技術等要素的有序、合理和高效流動，從而加快區域融合和一體化發展。

五、推進廣州供給側結構性改革的政策路徑設計

針對全球十個典型城市的供給改革經驗進行比較研究后，我們可以總結歸納它們在改革過程中的一些共同特征。在發達國家城市方面，一是強調高新科技產業發展的領軍作用，如硅谷大力發展的半導體和后來的互聯網產業，以及底特律的無人車產業；二是大力提高第三產業在經濟結構中的比例，如曼徹斯特便是徹底地從工業城市轉變為服務業城市；三是通過城市新規劃，優化資源配置和生產要素空間布局，如東京的“大都市圈”規劃；四是對環境保護的高度重視，底特律、魯爾區和曼徹斯特在城市升級改造過程中都加強了對市內環境較差的工業區的美化改造和二次利用，對受污染區域進行了修復和治理，實現了經濟與生態平衡發展。在新興工業化經濟體城市方面，其改革措施大都借鑒了發達國家經驗，也強調發展高新技術產業，提高制造業的產業附加值，轉變經濟發展方式，大力發展現代服務業。與發達國家城市有所不同的地方是，新興工業化經濟體城市政府對要素市場進行了強力干預，如首爾市政府對城市人口控制和工業布局的強力管制，新加坡政府的“威權主義”式治理方法，在較短的時間內高質量地實現了區域供給轉型。發展中國家城市方面，則是各有各的困難，如班加羅爾主要面臨基礎設施落后的問題，吉隆坡和里約熱內盧則是受到工業發展動能不足、“去工業化”趨勢等問題的困擾。它們采取的措施實際上與發達國家和新興工業化經濟體城市無太大差異，但受制于落后的經濟、社會和法律制度條件，改革的成功與否在于政府治理能力強弱。吉隆坡和里約熱內盧的政府治理能力相對較弱，加上國內政局不穩，導致供給改革過程不順暢；而班加羅爾得益于穩定的國內政局和較好的地區政府管理能力，成功實現了城市轉型升級。因此，良好的政府治理能力和合理的政策工具對促進產業升級和經濟轉型具有重大意義（韓永輝等，2017）[16]。

在借鑒世界各國典型城市在供給改革經驗教訓的基礎上，廣州應逐步建立并完善符合自身實際情況的供給側改革管理體系，淘汰過剩和落后產能，優化產能結構，提升各產業發展的質量和效率，實現廣州經濟發展的升級轉型。同時，還要發揮廣州在粵港澳大灣區內的核心作用，著力疏通要素市場流動渠道，以供給改革促進區域內要素流動，推動“大灣區”一體化發展。為此，廣州應該從七個方面推進供給側結構性改革。

（一）堅持政府對供給側結構性改革的強力支持和引導

當前廣州經濟發展進入新常態，形勢較為復雜多變，在市場機制尚不完善和不健全的情況下，政府主導的供給側結構性改革具有較強的宏觀性和指導性。廣州市政府應牢牢把握供給側結構性改革的主導權，關注改革過程的重點環節，為經濟發展提供良好的政策環境和公共服務，合理有效地分配資源，促進重點產業項目的發展和經濟發展方式的轉變，為廣州發展指引方向。同時，還應尊重市場基本規律，堅持市場調節的基礎性地位，將市場調節和宏觀調控有機結合，破除發展過程中的各種要素流動障礙。

（二）制定面向供給側的產業發展戰略，推動產業多元化和差異化發展

對于經濟結構較為復雜，產業部門較為齊全的廣州來說，推動產業多元化發展是較為合適的發展戰略。對于制造業，廣州應積極淘汰過剩和落后產能，減少對“夕陽產業”的財稅扶持；集中力量提升新興產業自主創新能力，通過加強政策和資金扶持來保障高新技術產業發展；以高端裝備制造業集群式發展為突破，實現由“廣州制造”向“廣州智造”的轉變。加快現代服務業發展，持續優化第三產業比重。重點推進包括金融保險、法律咨詢和軟件服務等在內的高附加值服務行業發展，積極運用互聯網科技、“大數據”等先進信息技術和現代管理方式改造提升傳統服務業，推動廣州服務業的市場化、產業化和社會化發展。針對粵港澳大灣區框架下廣州在區域并不占主導地位的產業，應采取“差異化”發展戰略，通過產業轉移以實現和區域內其他城市的協調發展，避免重復投資、資源浪費和惡性競爭。

（三）提高中小企業活力，發揮大型企業對轉型升級和科技創新的領軍作用

中小企業和大型企業集團在供給側改革過程中扮演著不同的角色，但都發揮著不可或缺的作用。對于中小企業，廣州應該著力緩解其融資困難問題，完善中小企業財產抵押制度，拓寬融資渠道，在本市金融服務無法滿足中小企業需求的情況下，為其連接粵港澳大灣區框架內更多的優質金融服務選項；加大財政和稅收扶持力度，增加財政預算中為中小企業創新發展服務的專項資金，引導中小企業加強技術創新和結構調整；鼓勵中小企業立足工業園區集群式發展，促進企業間資源共享，建立“網絡型產業體系”。針對大型企業集團，廣州應該充分發揮其在資金技術方面的優勢，突出它們在轉型升級進程的領軍作用。強化政策導向，對于符合廣州未來轉型發展方向的企業，為其提供財稅優惠，鼓勵其發展自主品牌；有計劃地指導產能過剩大企業進行合并重組，通過集中社會資源改造傳統產業以形成新規模效益。

（四）完善金融服務體系，實現“差異化”“錯位化”發展

企業轉型升級過程中，研發資金需求大，風險高，成果產出不穩定。尤其是中小企業，在面臨轉型困難的時候更加脆弱。廣州應當大力發展信貸市場，以加強經濟結構調整和推進經濟發展方式轉變為核心，實現產業政策與信貸政策的協調配合，充分發揮銀行在促進廣州經濟發展中的融資主渠道作用。大力支持廣州本土金融機構做大做強，健全金融組織體系，豐富機構類別，打造優質的地方金融機構品牌。由于廣州在銀行和金融服務方面發展相較深圳和香港滯后，廣州應加強發展包括國企金融在內的差異化金融產業，依托港澳，加強建設區域金融中心。廣州還應不斷完善支付體系和社會信用體系建設，提高金融體系在防御信息侵害方面的能力，增強金融行業的硬件設施建設和制度水平，為經濟轉型提供有力的支持。

（五）加強以交通為核心的基礎設施建設，優化城市間通勤效率和成本

當前，粵港澳大灣區內各城市大融合的趨勢愈發明顯，廣州應以此為戰略考慮，加強城市規劃建設，推動粵港澳大灣區向多中心和網絡化的方向發展。因此，有必要優化以交通為核心的基礎設施建設，減少各種生產要素在城市體系以及在大灣區內的通勤時間和成本。為此，廣州應充分利用軌道交通樞紐的優勢，加強建設包括跨城地鐵和城際動車在內的多層次軌道交通體系，連接粵港澳大灣區內各區域，實現廣深港CBD之間“一小時通勤”的無縫連接。圍繞“港珠澳大橋”，完善配套基礎設施建設，強化廣州交通樞紐核心地位，促進珠江口東西兩岸生產要素交流。著力打破由行政壁壘引起的“斷頭路”現象，打通與各市連接的公路網。另外，還可充分利用珠三角地區水網發達的特點，發展便捷的水上交通。

（六）增加高端人才供給，加大對科研教育和技術創新的資金投入

供給側改革不僅意味著企業生產的變革，同時也是人才供給的變革。產業結構的升級優化需要更多的高精尖人才參與到經濟建設當中。為此，廣州應加強對海內外高端人才的引進力度，制定廣州的“千人計劃”“萬人計劃”人才引進戰略，吸引高層次人才落戶廣州。加大力度培養本市科技創新型人才，完善人才激勵機制，探索能將個人利益、企業利益和社會效益三者有機統一的獎勵制度。增加教育經費在政府開支中的比例，加大對科研院校的資金扶持，增強創新驅動對經濟增長的作用（韓永輝等，2016）[17]。鼓勵科研機構和社會企業的合作交流，提高科研成果的商用轉化效率，實現研發、生產和市場之間的閉環。創新人才利用方式，利用互聯網技術和通訊技術，實現跨城市、跨區域的“遠程服務”。鼓勵人才在粵港澳大灣區范圍內自由流動和高效利用，探索推進區域內各城市的社保醫保互通。

（七）以南沙新區為重點，打造粵港澳融合的實驗基地

南沙新區作為廣州經濟社會發展轉型的戰略支撐點，已經引進了大批國內外領先的企業和項目，如微軟、百度和國際金融論壇等。南沙新區在港口貿易、金融和新興產業等領域也有了卓越的成效。為進一步推進經濟升級轉型，推動粵港澳大灣區在航運、科研和服務業方面的深度合作，廣州可以南沙自貿區為實驗基地，探索與港深擴大合作。例如，創新行政和社會管理模式，建立多方參與的區域性委員會，實現共同開發、共同管理；加強金融、科技和新興產業的合作投資，發揮廣深港各自的優勢，將南沙建設為世界領先的經濟高地；將南沙作為粵港澳大灣區各城醫保、社保及其他社會福利互通的試驗區，探索區域融合可行新模式。

注釋：

①資料來源：廣州市統計局，http：//www.gzstats.gov.cn/tjfx/gztjfx/201701/t20170124_25528.html

②資料來源：DFC Implementation Office,https：//detroitfuturecity.com/

③資料來源：JP Morgan Chase & Co.,https：//www.jpmorganchase.com/corporate/Corporate-Responsibility/detroit.htm

④資料來源：Office for National Statistics,http：//www.ons.gov.uk/ons/rel/regional-accounts/regionalgross-value-added--income-approach-/december-2013/rft-nuts3.xls

⑤資料來源：World Bank National Accounts Data,https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?locations=SG-HK

⑥資料來源：Seoul Metropolitan Government,http：//english.seoul.go.kr/get-to-know-us/statistics-ofseoul/seoul-statistics-by-category/

⑦資料來源：Forbes India,http：//www.forbesindia.com/lists/super-50-companies-2016/1551/all

⑧資料來源：普華永道，http：//pwc.blogs.com/files/global-city-gdp-rankings-2008-2025.pdf

⑨荷蘭病（the Dutch disease），是指一國特別是指中小國家經濟的某一初級產品部門異常繁榮而導致其他部門的衰落的現象。

⑩資料來源：《十二屆全國人大五次會議開幕 李克強作政府工作報告(全文)》，中國新聞網，http：//www.chinanews.com/gn/2017/03-05/8165806.shtml。

參考文獻：

[1]韓永輝,李子文,韋東明.廣州制造2025思路與對策研究——基干“一帶一路”產能合作的視角[J].城市觀察,2017(5)：41-57.

[2]AnnaLee Saxenian.Regional Advantage：Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128[M].Cambridge,Massachusetts：Harvard University Press,1994.29-58.

[3]鐘堅.美國硅谷模式成功的經濟與制度分析[J].學術界,2002,(03)：224-242.

[4]Sara,Meerow,Joshua,P,Newell.Spatial Planning for Multifunctional Green Infrastructure：Growing Resilience in Detroit[J].Landscape and Urban Planning,2017,(159)：62-75.

[5]李晟暉.礦業城市產業轉型研究：以德國魯爾區為例[J].中國人口、資源與環境,2003,13(4)：94-97.

[6]曹晟,唐子來.英國傳統工業城市的轉型：曼徹斯特的經驗[J].國際城市規劃,2013,28(6)：25-35.

[7]雷新軍,春燕.東京產業結構變化及產業轉型對上海的啟示[J].上海經濟研究,2010,(11)：66-79.

[8]劉冉,董瑪力,宋濤.新加坡“港-城”關系轉型的經驗借鑒[J].世界地理研究,2008,17(04)：71-78.

[9]申潤秀,金錫載,胡京京.首爾首都圈重組規劃解析[J].城市與區域規劃研究,2012,5(01)：147-164.

[10]陳平.印度班加羅爾信息產業集群研究[J].商業研究,2007,(11)：125-128.

[11]Amrit,Vaidyanath,Caroline,Yeoh,Siang,Yeung,Wong.Singapore’s Foray into Bangalore,India：An Empirical Review[C].Singapore：Singapore Management University,2004.

[12]林元旦,郭中原.印度硅谷——班加羅爾成功的奧秘——論印度政府對信息產業的扶植[J].中國行政管理,2001,(08)：45-46.

[13]閆森.馬來西亞經濟轉型計劃的實施與成效[J].亞太經濟,2012,(04)：76-80.

[14]張勇.巴西經濟增長及其轉型的結構視角[J].當代世界,2015,(10)：54-57.

[15]王飛.巴西政治經濟危機的根源與應對[J].清華金融評論,2016,(07)：105-109.

[16]韓永輝,黃亮雄,王賢彬.產業政策推動地方產業結構升級了嗎?——基于發展型地方政府的理論解釋與實證檢驗[J].經濟研究,2017(8)：33-48.

[17]韓永輝,黃亮雄,鄒建華.中國經濟結構性減速時代的來臨[J].統計研究,2016,33(5)：23-33.