船舶拆解作業海事監管問題與對策

邱 奇

據統計，2017年舟山拆船企業成交國內外各類廢鋼船27艘（包括鉆井平臺和鉆井船）超過23萬輕噸，同比與2016年（28艘）基本持平。按照法律法規授權，海事管理機構需要對拆船作業人員，拆船設施防污染制度與落實，待拆解船舶交接、進港、拆解作業等進行防污染監督檢查。拆船作業存在較大的安全與防污染風險，海事管理機構對拆船作業安全與防污染的監管壓力也隨之上升，同時目前船舶拆解海事監管中還存在著很多現實難題需要進一步解決。本文將根據舟山海事局按照法律法規授權實施拆船監管工作的實際，分析目前海事管理機構在船舶拆解監管過程中出現的現實難題，并提出應對之策。

一、舟山轄區船舶拆解海事監管主要做法

（1）主動融入，提供海事專業服務。了解船舶企業的生產經營狀況和發展需求，通過送政策、法律進企業等形式，幫助其符合國家對于船舶拆解的法規要求，在完善廢鋼船登記手續和在船廠附近增設臨時停泊點等方面提出海事專業建議及幫扶措施。

（2）優化流程，有效提高服務質量。進一步優化拆船前信息收集、現場核查、拆船期間現場核查、拆解完工后監督等一系列工作流程，最大限度地方便企業。積極通過海事業務系統核查船舶相關證書的真偽及相符性，并督促船舶所有人按規定辦理相關船舶證書和注銷手續。

（3）嚴格把關，保障船舶進港安全。針對待解船舶，提出合理建議協助船企優化進港方案和航道選擇，對引航計劃和安全保障方案進行仔細審核，對發現的問題及時聯系引航站、船方及代理整改，派海巡艇全程監護，及時清除礙航船舶，確保待解船舶安全進港。

（4）嚴格監管，減少拆解污染風險。根據拆船計劃進度安排，及時組織執法人員開展拆解作業期間的防污染現場巡查，同時利用CCTV對船舶拆解現場實施不定期視頻監控，保障船舶拆解作業防污染措施到位。針對發現的問題，對船廠相關負責人進行約談，對拆解過程中出現的問題責令其及時糾正，保障拆解過程安全。

（5）強化跟蹤，關注污染物去向。要求企業在船舶拆解作業結束后，及時清除污染物，并將作業全過程產生的污染物清除處理情況一并向海事管理機構報告，海事管理機構視情況進行現場核實。并加強參與廢鋼運輸船舶管理。嚴禁雇用內河船和證書不全海船進行廢鋼運輸。

（6）主動服務，落實拆解現場核查。根據上級文件要求，對于國內適用拆船補助的船舶，落實專人在商定時間內與交通運輸主管部門、船級社工作人員一起查驗并核銷相關證書，突出廢鋼船拆解過程中拆船前、拆船期間、拆解完工三個特殊環節的現場核查，并對實船進行驗證與拍照留存，配合做好現場完工驗收。

二、船舶拆解海事監管中存在的主要問題

（1）法律授權主管機關過多。我國相關法律將拆船作業監管按照水域行政授權給海事、環保、安監、海關、檢驗檢疫、海洋漁業、軍事、質量監督等部門，存在嚴重職責交叉，不便于統一管理。其中明確海事管理機構對拆船作業的管轄權，但僅限于水上拆船和綜合港港區水域拆船的環境保護工作，以及協助環境保護部門監督港區水域外的岸邊拆船防止污染工作[1]。拆解船舶監管僅靠海事部門一家單位力量太薄弱，需得到政府支持，聯合相關單位，形成齊抓共管的局面。

（2）現有法規對拆船廠設置要求存在矛盾。《防治船舶污染海洋環境管理條例》已經取消了關于拆船點設置的相關審批，但《中華人民共和國交通部拆船船舶監督管理規則》一直未進行修訂，保留著拆船點設置審批要求。拆船單位關閉或者搬遷后，由監督拆船污染的主管部門檢查驗收是否合適，且沒有具體的驗收標準和程序。

（3）缺乏拆船廠防治污染設備和器材配備的強制性標準。根據要求拆船企業應當按照國家有關標準配備相應的防治污染設備和器材。目前國內涉及船舶拆解的標準僅有《JTT 787—2010 船舶修造和拆解單位防污染設施設備配備及操作要求》《JTT 879—2013 港口、碼頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》，但該標準屬于推薦性標準，不具有強制性。根據《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》的要求，船舶拆解單位應當編寫報告，評價其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動所必需的污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力相適應。交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時應當對評價報告進行審查，確認其具備與其所從事的作業相應的船舶污染防治能力。但對已有拆船廠防污染能力確認和保持由誰來負責沒有明確。

（4）對從事拆解作業人員的資質要求不明確。從事拆解作業的人員需要具備相關安全和防治污染的專業知識和技能，但再無下文，也沒有另外的文件作具體規定，實踐中無法明確要求企業具體安排什么樣的人員符合法律要求。

（5）對船上相關文書的處置要求不明確。對于拆解船舶船上的有關船舶文書和航海圖書、資料由主管機關按有關規定處理。具體按照什么規定并無下文或另文規定，兩個國家強制性《GB18093—2000航海日志》《GB18438—2001輪機日志和車鐘記錄簿》也并未明確相關拆解船舶文書需要由主管機關處理。

（6）對船上相關設備的處理要求不合理。按照要求船舶在抵達拆船場（點）前，任何單位和個人未經主管機關許可，不得將船上的航海儀器、通信設備（包括收發報機、甚高頻無線電話、音響和視覺信號等）、消防救生設備以及必要的安全備品和靠泊用具等拆除或撤走，但沒有明確后續處理要求。且除報警裝置外的船舶設備等，沒有必要經過主管許可，只要明確到達拆船場（點）后方可拆除或撤走并妥善處理即可。

（7）“廢鋼船登記證書”辦理周期長。法律規定擬拆解的外國籍廢鋼船在交接前，要取得“廢鋼船登記證書”。由于進口廢鋼船通常是到達港口交接后才能回船旗國辦理“船舶注銷證書”，期間需要一定的時間（一般為兩個月），“廢鋼船登記證書”辦理周期長或者無法辦理，會對企業生產造成一定影響。

（8）待拆船舶的停泊地點指定操作困難。按照要求，在擬拆解的廢鋼船需要進港的，應在進港前按主管機關的規定辦理進港申報手續，經主管機關批準后方能進港，并在指定地點停泊。指定地點是由誰指定，既不明確，又無必要。

（9）拆解前的現場檢查沒有必要。在《防污條例》第30條第1款中明確拆解船舶只有經海事檢查合格后方能拆解，但海事管理機構尚未針對船舶拆解前檢查制定相關的程序性規范和業務導則，且船舶清艙、洗艙、測爆等工作均是由具備資質的單位或人員完成，應相信其業務能力，沒有必要再由海事管理機構現場檢查，視情抽查即可。

（10）實際拆船工藝與法規有差異。目前拆船企業現有的拆船工藝，由于船舶管系、結構復雜，一般是拆解到什么部位時再對該部位進行清洗，測氧測爆后進行拆解，特別是對船舶燃油艙的拆解，部分船舶的燃油艙位于船舶的雙層底的位置，處于船舶的最下層，為船舶的密閉處所，一般采取先將殘存的燃油抽出后、通風測氧、測爆，在對貨艙拆解基本完成后，再對燃油艙殘存的油泥進行清艙拆解。但現行做法不能滿足全部清除后方可進行拆解的要求。

（11）缺少強制性的拆船作業標準。按照要求拆船作業需要遵守相關操作規程，但目前國內涉及船舶拆解的標準有《JTT 787—2010 船舶修造和拆解單位防污染設施設備配備及操作要求》《綠色拆船通用規范WB/T1022—2005》，但均屬于推薦性標準，不具有強制性，不能按照標準對企業拆船作業進行強制要求，不能作為現場監管的依據。《防止拆船污染環境技術導則》是中國拆船協會于2002年制定的規則，非行業標準，僅對其會員具有約束力。

三、相關對策建議

一是對管轄權進行合理分工授權。建議將拆船作業根據類別（水上拆船和岸邊拆船）進行分別明確，不再以港區水域來區分，水上拆船及停靠碼頭拆船由海事管理機構主管，塢內拆船由環境保護部門主管，避免職責交叉、協而不助。

二是制定拆船廠防治污染設備和器材配備的強制性標準，并通過法律明確對已有拆船廠防污染能力確認和保持的責任單位。

三是取消“廢鋼船登記證書”辦理。建議在辦理證書注銷期間，企業進行船舶拆解時，不要求辦理“廢鋼船登記證書”，只需要提供取得廢鋼船所有權的證明即可，這樣既便于企業操作，又可減少海事管理機構工作量。

四是針對船舶拆解前檢查制定相關的程序性規范和業務導則。對船舶文書處理及相關設備的處理作出明確規定，特別是針對應急無線電示位標、AIS、部分無線電設備、航行設備、相關文書等的后續處理作出明確要求。

五是制定完善拆船作業現場監管要求。建議制定相關的安全和防污染作業強制性標準，明確作業安全、健康和環保標準和工作程序，落實企業主體責任，并進一步明確從事拆解作業人員的資質要求。

六是明確拆解前污染物質的清除要求。建議保持目前關于污染清除的嚴格要求，由具備資質的單位進行清除，且要測氧測爆合格。為便于操作，可明確船舶的待解部位如存在污染物質必須在該部位清除完畢且要測氧測爆合格后方可進行拆解。同時明確污染物報備的詳細要求。

七是進一步完善拆船監管執法工作程序。建議制定拆船監管執法工作程序、拆船作業報告的執法程序以及現場監管的執法程序，編制拆船現場監管工作指導書[2]，明確現場拆船作業現場安全與防污染監管程序和標準。

參考文獻：

[1]邱奇.基于履約的拆船作業海事監管差異分析與對策研究[J].中國海事,2015(12):44-46,53.

[2]常文,趙穎磊.我國船舶拆解立法現狀及履約建議[J].中國海事,2014(6):26-30.