關于《極地規則》防污染措施的修訂分析和建議

鄢和誠

一、背景介紹

根據聯合國政府間氣候變化專門委員會發布的《2014氣候變化報告》，在21世界中期，北極將出現夏季無冰的狀況。[1]隨著全球變暖，北極冰融，北極航道的開通將大大節約船舶的航行時間和運輸成本，加上北極豐富的礦產資源和逐年興起的旅游業，[2]越來越多的船舶將選擇北極航道航行。

逐年增多的船舶給極地航行帶來了航行安全和環境污染兩方面的問題。為了確保極地船舶航行安全和保護極地脆弱的生態環境，由國際海事組織制定了《極地規則》（下文簡稱《規則》），于2017年1月1日正式生效，以作為船舶在極地航行的額外要求。《規則》主要分為兩部分，第I部分為安全措施，第II部分為防污染措施。防污染措施又分為A部分（強制性）和B部分（建議性）。A部分細分為五章，即防止油污染、防止散裝有毒液體物質污染、防止包裝有害物質污染、防止生活污水污染以及防止垃圾污染，分別對應MAPOL公約的5個附則。然而，許多學者依舊對該規則中的防污染措施表示失望。例如，Dave Walsh認為《規則》在極地環境保護方面的規定太弱。[3]還有一些學者認為《規則》對降低極地環境污染風險的作用輕微。[4]

與其他區域不同，極地的生態環境更加脆弱和敏感，一旦發生海洋污染，將帶來更為嚴重的后果。[5]此外，海冰的存在也會降低海水的自凈能力，人為活動的增加又將進一步威脅極地的生態環境。[6]因此，極地水域的環境保護在各方面應比一般水域的環境保護來得更為全面和完善。

目前，世界上大多數對極地水域防污染措施的研究集中于論述極地水域防污染的重要性、可行性（成本收益分析）以及新技術的運用[7-10]，很少有文章討論和分析《規則》的防污染措施具體條款和相關的提案。事實上，通過對這些具體條款和提案進行分析，能夠深入理解《規則》的意圖和各方的關注點。基于此，本文將聚焦于《規則》的各類防污染措施，采用魚骨圖分析、比較分析等方法，對這些措施以及相關提案進行分析，從條款修訂的角度，提出相應的建議和預測，為《規則》將來的進一步修訂提供參考。

二、《規則》防止油污染措施的分析和修訂建議

《規則》第II-A部分第1章為強制性防止油污染措施，分為操作要求和結構要求。操作要求主要包括兩方面：一是在北極水域禁止排油。俄羅斯作為世界第一產油大國[11]，先后提出放寬禁排要求[12]；二是相應的記錄簿、手冊和應急計劃應合理考慮極地水域的操作。結構要求主要是對MARPOL公約中未予規定的少量溢油的風險予以限制。另外，在《規則》的建議性要求第II-B部分第1章中，限制重燃油的使用和運輸也引起了廣泛討論。[13-14]下文將通過魚骨圖分析和比較分析等方法對其防止油污染措施進行分析。

1.魚骨圖分析

《規則》的防污染措施規定最初是建立在目標導向原理GBS的基礎上的（后來該方法因考慮會被任意解釋而刪除）。[15]該方法主要是從風險的視角出發，通過風險分析得出目標結論和功能要求，相對客觀、科學。本文將采用魚骨圖分析法來分析因極地水域特殊性而帶來的污染風險，進而探討已有的防止污染措施的合理性以及可以采取的其他措施。

通過綜合考慮《規則》制定之初各國的提案、《規則》條款以及極地水域的特殊性，筆者繪制了油污染風險源魚骨圖，如圖1所示。

圖1 極地水域油污染風險源魚骨圖

眾所周知，船舶溢油主要來自操作性溢油和事故性溢油。在操作性溢油方面，考慮到極地水域的脆弱和敏感，極地船舶如果按照正常水域標準進行排油操作可能會危害極地水域脆弱的生態環境。當前《規則》對極地水域油排放要求的是零排放，因此操作性溢油的風險大為降低。在事故性溢油方面，極地水域多冰的自然條件會對船舶的航行安全造成威脅，如果船舶抗冰等級低，在冰區航行將容易造成船體破損，尤其是當油艙破損時，易于發生事故性溢油。當前《規則》對事故性溢油的規定還主要是結構方面，對于應急反應的整體機制缺乏系統的規定，只是簡單地對應急計劃作出要求，一旦發生污染事故，很難在第一時間有效控制。

因此，筆者認為，應急反應機制（如船舶設備和岸基設施等）的全面建立，應當是下一階段《規則》中防止油污染和防止散裝有毒液體物質污染的發展方向。

2.比較分析

為對《規則》的防止油污染中的結構要求有清晰認識，表1對比了其與MARPOL公約中一般水域的船艙結構要求。

由表1的對比可見，當前《規則》防止油污染的結構分隔要求主要是針對MARPOL公約認為不重要（或危害小）因而未予規定的少量溢油，提出附加要求。如：1.2.1燃油總容量低于600立方米的燃油艙；1.2.2非油船的載油艙；1.2.3增加600載重噸以下的油船；1.2.4殘油艙。但是，《規則》沒有針對可能會造成嚴重后果的大量溢油采取更為嚴格的控制，極地水域脆弱敏感的自然和生態環境需要這樣更為嚴格的控制，以防止大規模溢油對極地環境造成不可逆的損害。

表1 《規則》和MARPOL公約的防止油污染結構要求比較

因此，參照MARPOL公約，筆者認為還可以從以下三個方面加以規定：

（1）貨油艙尺度可以進一步限制。MARPOL公約附則I第26條規定了貨油艙的尺度限制和布置要求。

（2）殘油艙的總容量可以進一步限制。雖然極地水域禁止油排放，在接收設施不足的情況下船舶勢必增加殘油艙或油污水艙的設置，這些艙的容量是否需要控制？有什么替代方式？是否應當跟燃油艙一樣？（MARPOL公約附則I，第12A.6，7，8）根據殘油的總容量來區別采用保護措施。

（3）單個燃油艙的容量可以進一步限制。MARPOL公約附則I第12A.5條對此作出了不大于2 500立方米的規定。

需要注意的是，結構方面的要求執行難度較操作要求更大，涉及船廠以及船公司的利益，因此，在采用上建議循序漸進。

三、《規則》防止散裝有毒液體物質污染措施的分析和修訂建議

《規則》第II-A部分第2章為強制性防止散裝有毒液體物質污染措施，該部分只含操作要求。主要有三方面：一是在北極禁止排放散裝有毒液體物質（注意到MARPOL公約中南極已禁止排放）；二是記錄簿、手冊和應急計劃的規定，同上一節一樣，應進行明確；三是要求載運為3型船舶確定的NLS時，應經主管機關批準。建議性的《規則》第II-B部分第2章則直接對液貨艙的分隔距離提出要求。下文為魚骨圖分析和比較分析。

1.魚骨圖分析

下文將繼續采用魚骨圖分析法來分析因極地水域特殊性而帶來的散裝有毒液體物質污染風險，進而探討已有的防止散裝有毒液體物質污染措施的合理性和可以采取的其他措施。如圖2所示。

和油污染類似，《規則》在MARPOL公約對南極區域的散裝有毒液體物質要求零排放的基礎上，進一步要求北極水域也采取零排放。因此，其危險源主要來自于圖2中的事故性污染。為有效控制此類污染，對比目前的《規則》要求，船舶可以參照第2章的附加指南，對結構予以進一步明確要求，此外，船舶應當配備足夠的應急回收設備以及極地地區應建立完善的應急反應體系。

2.比較分析

和防止油污染措施相比，防止散裝有毒液體物質污染的措施既有相同的地方又有區別。散裝有毒液體物質和油類物質一樣，都可以作為貨物運輸，同時，一旦泄漏入海，兩者都將對海洋生態環境構成損害。不同的是油類的來源除了貨物區域，還有機器處所，此外油類除了構成環境污染，還可能引起火災、爆炸等事故，因此在控制方面應較散裝有毒液體物質污染更為嚴格。

圖2 極地水域散裝有毒液體物質污染風險源魚骨圖

四、船舶生活污水污染風險源魚骨圖分析

《規則》第II-A部分第4章為強制性防止船舶生活污水污染措施，該部分主要從三方面對操作進行強制性要求。一是在MARPOL公約附則IV排放要求的基礎上增加了對冰密集水域的排放距離限制。二是對新造的A類、B類和新造的客船提出相當于MARPOL公約附則IV對特殊區域客船的排放要求。三是適當“放松”對長時間在冰密集水域操作的A類和B類船舶的排放要求。下文為魚骨圖分析和比較分析。

圖3 極地水域船舶生活污水污染風險源魚骨圖

1.魚骨圖分析

由于極地特殊敏感的生態環境，船舶在冰區排放生活污水容易對極地環境造成污染。此外，極地可能大量增加的客船也將使局部產生大量的污染。圖3為極地水域船舶生活污水污染風險源魚骨圖。

由圖3可見，雖然產生生活污水的途徑不同，但生活污水對極地水域的威脅主要是由于排放所帶來的問題，如排放離冰區太近，客船排放產生大量生活污水，冰上的排放不容易稀釋等。因此，將來主要還是對船舶操作性排放進行要求。

2.比較分析

與油類和有毒液體物質不同，船舶生活污水可以在極地排放。筆者將在表2中通過對比MARPOL公約和《規則》中船舶生活污水排放要求來進一步分析當前《規則》中防止生活污水污染措施的合理性。

表2 《規則》和MARPOL公約的防止生活污水污染結構要求比較

對于《規則》防止污染措施4.2.2條關于新造客船以及新造的A、B類船舶的排放要求，根據MEPC 66次會議通信組報告的解釋，[16]作此要求是因為會議認為這些船舶在冰區操作可能產生更大量的污水。《規則》的規定與MARPOL公約中客船在特殊區域內的排放要求一致，筆者認為過于嚴格。理由如下：

（1）存在這樣一種情況，當船舶的生活污水處理裝置發生故障時船舶無法合理排放生活污水。

（2）“一刀切”式的對船舶的排放方式進行規定，雖然易于執行，但是不符合規則制定之初的目標導向型原則，不夠客觀合理。

（3）極地地區難以實現完全禁止排放生活污水。一是和油排放不同，船舶尤其是客船每天產生大量的生活污水，集污艙容量不足。二是和MARPOL公約附則IV特殊區域不同，極地地區的港口接收設施不足。這使得在極地水域航行的船舶生活污水處理裝置發生故障時，難以實現零排放，容易導致非法排放的發生。

因此，在極地地區配備足夠生活污水接收設施前，建議允許在增加排放距離的前提下排放。例如，可規定如下：“新造的A、B類船舶和新造的客船僅在符合生活污水處理裝置排放情況下才能排放，在無法滿足這種條件下，這些船舶須在距最近冰架或固定冰12 n mile以外排放經粉碎和消毒的生活污水，在距最近冰架或固定冰24 n mile以外排放未經粉碎和消毒的生活污水。”

五、船舶垃圾污染風險源魚骨圖分析

《規則》第II-A部分第5章為強制性防止船舶垃圾污染措施，該部分主要從北極水域和南極區域兩方面提出附加要求。北極水域方面，主要對食品廢棄物、動物尸體和貨物殘余物三方面的排放提出額外要求。南極區域方面，則主要是增加極地區域的特殊要求。下文為魚骨圖分析和比較分析。

1.魚骨圖分析

圖4中筆者將繼續采用魚骨圖分析法來分析因極地水域特殊性而帶來的船舶垃圾污染風險源。

通過與MARPOL公約對比可知，《規則》的條款主要還是參照MARPOL公約船舶垃圾污染特殊區域的規定來制定的，如未經粉碎的食品廢棄物污染、貨物殘余物的污染等。此外，也包含了極地水域特有的污染風險源，如排放離冰近、食品廢棄物直接排在冰上等。

通過前文4個不同污染的風險源的分析，可知油污染和散裝有毒液體物質污染的風險源主要來自事故性溢油，可以預見，對事故性溢油采取控制措施將是防止油污染和散裝有毒液體物質污染的發展方向。而船舶生活污水和垃圾污染的風險源則主要來自于操作性溢油，在將來極地防污染措施的修訂中，也應相應地有所側重。

2.比較分析

和船舶生活污水一樣，船舶垃圾也可以在極地排放，因此，有必要對MARPOL公約和《規則》中船舶垃圾排放要求進行對比分析，來進一步分析當前規定的合理性。表3為防止垃圾污染結構要求 對比：

圖4 極地水域船舶垃圾污染風險源魚骨圖

表3 《規則》和MARPOL公約的防止垃圾污染結構要求比較表

通過對垃圾排放限制的對比，可知當前南北極能夠排放的垃圾僅限于符合規定的食品廢棄物和符合規定的貨物殘留物。雖然北極水域仍屬非特殊區域，但北極地區所采取的措施實際上是參照特殊區域內的措施。

通過對比北極水域和其他特殊區域，可知北極水域增加了排放距冰的距離要求以及食品廢棄物不應排放至冰上的專有規定。

通過對比北極區域和南極區域，可知北極未規定禁止排放除無菌處理外的外來鳥類產品。

基于此，考慮到該部分對南北極提出不同的額外要求，鑒于南北極區域在垃圾排放方面的標準和措施幾乎無差異，并且這些要求包含了特殊區域的要求，為便于外界理解和實施，建議將北極水域指定為特殊區域，《規則》防止船舶垃圾污染措施部分則可在原有的基礎上提出極地地區的額外要求。

此外，與油類和散裝有毒液體物質相比，生活污水和垃圾有著相近程度的污染危害。橫向對比《規則》第II-A部分第4章防止船舶生活污水污染，第4章對于新造的A類和B類船舶以及新造的客船規定了禁排要求，此外，對長時間在冰區附近作業的船舶的要求給予了適當的“放松”。筆者認為第5章也應對這三類船舶給予適當規定。

例如，可規定如下：1.限制新造的A類和B類船舶以及新造的客船的船舶垃圾排放，可限制排放距離、排放量和排放速率等。如排放距離限制為24海里以外。2.對于長時間在冰密集度超過1/10的水域操作的船舶，可放寬排放距離的限制，但須經主管機關批準。

六、其他問題分析

1.模糊用語

《規則》第II-A部分第1章第1.1.4條、第2章第2.1.2條中所述的“合理考慮極地水域操作”“合理”二字過于模糊，且帶有建議性質，作為強制性條款，不利于具體操作。建議修改為“記錄簿、手冊和應急計劃應增加極地水域操作的內容”。

《規則》第II-A部分第2章第2.1.3條中，“應經主管機關批準”意味著將標準的決定權交給主管機關，沒有統一標準，看似靈活性大，實際上降低了公約的執行效力，各國執行不一有損公平。建議統一標準，可考慮適用第II-B部分的第2章補充導則的規定，或引用第II-A部分第4、5章的模式，增加定義，對“應經主管機關批準”進行解釋。

《規則》第II-A部分第4章第4.2.3條中，“長時間”的表述過于模糊，不利于具體執行。建議明確時間，如參照第1.1.3條，改為“30天以上”。

2.防止海運包裝有害物質污染

關于包裝有害物質污染的規定，《規則》特保留為空。SDC分委會文件SDC 1/INF.10中對此進行了說明，如果將來增加任何一點額外要求，就不再需要重新編號。盡管如此，筆者注意到丹麥等五國在DE 57次會議上曾建議當時DSC分委會考慮在極地低溫水域綁扎要求的足夠性。[17]

筆者認為防止海運包裝有害物質污染最有效的方式是隔離。一方面防止包裝物質落入海中，另一方面防止落入海中的包裝件泄漏。因此，筆者提出如下兩點建議：（1）對極地水域低溫下綁扎要求的足夠性提出要求。（2）對極地水域低溫海水中包裝件的水密浸泡時間提出要求。

七、對《規則》的修訂建議

基于前文的論述，筆者將《規則》第II部分條款的問題和修訂建議總結如表4所示。

八、結束語

綜上所述，本文主要是對《規則》防污染措施進行分析并提出修正建議。主要是得出以下幾個方面的結果：（1）找出了不同污染的風險源，分析整體措施的合理性和足夠性，預測措施的發展方向。（2）對比了《規則》對MARPOL公約的附加要求，分析其合理性和足夠性。（3）對比了各污染源以及相應措施之間的聯系和區別，分析現有措施的合理性，為進一步修訂提供參考。

通過對《規則》防污染措施的解讀和分析，筆者認為其尚不成熟，還存在較大的發展空間。首先是內容上不夠完善。表現為：（1）缺少針對性。多數條款只是朝著MARPOL公約特殊區域的要求設定，具體到極地的“特殊性”要求不多。（2）缺乏系統性。先前的GBS標準是很好的嘗試，但是仍然不夠。實際條款的制定多數是通過先后不同提案的補充組建而成，難免疏漏。比如提案中多次提到容易疏漏的“一致性”問題。建議充分分析不同污染物對極地環境影響之間的聯系和區別，構建一個系統性措施框架。（3）缺少對MARPOL公約以外防污染內容的強制化。此外，條款中出現的多次模糊的表述也容易削弱條款的效力。

表4 《規則》的修訂建議

筆者并未參與具體的規則制定工作，所得出的結論和觀點僅是基于已有文件、報告和文獻的研究，存在局限性。相信隨著極地航運的興起，將會有越來越多的利益相關方參與其中，通過積累的大量實際經驗對《規則》提出更切實可行的防污染措施，使之更全面、具體和完善。

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