《海事行政許可裁量基準》應(yīng)用有關(guān)問題及建議

賈云新

2017年1月10日，交通運輸部海事局專門印發(fā)了《海事行政許可裁量基準》（以下簡稱《裁量基準》）。《裁量基準》從許可依據(jù)、許可條件、申請材料、行政許可程序、行政許可證件及有效期限、辦結(jié)期限、權(quán)利救濟等八個方面明確了26項海事行政許可的裁量權(quán)行使基準，同時要求各級海事管理機構(gòu)在實施行政許可時應(yīng)當按照《裁量基準》執(zhí)行。

一、基本原則

《海事行政許可裁量權(quán)控制辦法》第五條規(guī)定：海事管理機構(gòu)對行政許可裁量權(quán)進行控制應(yīng)當遵循裁量自由原則、基準指引原則、明確責(zé)任原則、合理性評估原則、內(nèi)部公示原則等五大原則。而《裁量基準》正是基于以上五大原則之一的基準指引原則而創(chuàng)設(shè)的。

海事管理機構(gòu)通過建立裁量基準制度，對行政許可裁量權(quán)的行使進行指引和控制。具體包含如下幾方面要求：

一是不得擅自變更法定海事行政許可條件，必須嚴格按照《裁量基準》和新修訂的《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》（以下簡稱《許可條件規(guī)定》）執(zhí)行。

二是海事管理機構(gòu)在《海事行政執(zhí)法政務(wù)公開指南》中統(tǒng)一明確并公示申請人應(yīng)當提交的材料，不得要求申請人提供公示材料以外的其他任何材料。

三是在受理、審核時，不得隨意增加審批級數(shù)，應(yīng)當依據(jù)部海事局發(fā)布的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》中規(guī)定的審批程序?qū)嵤┬姓S可。

四是海事管理機構(gòu)應(yīng)對行政許可法定辦結(jié)期限內(nèi)各環(huán)節(jié)的時限進行控制，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政許可辦理期限內(nèi)做出行政許可決定。

二、主要變化

對比部海事局2015版《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》和《裁量基準》，主要有如下三方面變化：（1）申請材料更加精簡（詳見表1）；（2）辦結(jié)期限明顯縮減（詳見表2）；（3）行政許可審批層級有效合并。

《裁量基準》對部分行政許可審批流程進行了簡化，即將“初審”和“復(fù)審”兩個環(huán)節(jié)合并為“審核”環(huán)節(jié)，主要涉及沿海水域劃定禁航區(qū)和安全作業(yè)區(qū)審批（15006）、通航水域岸線安全使用和水上水下活動許可（15024）、船舶進入或穿越禁航區(qū)許可（15028）、海員證核發(fā)（15009）、船員適任證書核發(fā)（15015）、船舶油污損害民事責(zé)任保險證書或者財務(wù)保證證書核發(fā)（15020）和船舶進行散裝液體污染危害性貨物水上過駁作業(yè)審批（15022）。

表1 許可辦理不再要求提交的申請材料列表

表2 許可辦結(jié)期限縮減對比表

三、存在問題及建議

1.《裁量基準》有待及時修訂

（1）根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2017〕46號），《裁量基準》中涉及的從事海船船員服務(wù)業(yè)務(wù)審批，船舶所有人經(jīng)營人或者管理人防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境應(yīng)急預(yù)案審批，船舶污染物接收單位從事船舶垃圾、殘油、含油污水、含有毒有害物質(zhì)污水接收作業(yè)審批等三項海事行政許可事項已取消。

（2）新修訂的《許可條件規(guī)定》（交通運輸部令2017年第19號）與《裁量基準》在許可條件要求上也不盡相同，有增有減。如在船舶臨時國籍證書簽發(fā)的條件中增加了“境內(nèi)新造船舶試航”的情形，在海員證核發(fā)的條件中增加了“符合規(guī)定的船員體檢標準”的要求，在通航水域水上水下活動許可的條件中增加了“對安全和防污染有重大影響的，已通過通航安全評估”的要求；而在國際航行船舶進口岸審批的條件中刪去了“船舶的尺度和載運的貨物滿足擬停靠的碼頭、泊位、裝卸點的相關(guān)要求”，船員適任證書核發(fā)的條件中刪去了“通過國家海事管理機構(gòu)組織的船員任職考試”。

建議：主管機關(guān)應(yīng)時刻關(guān)注相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章變化，按照《海事行政許可裁量權(quán)控制辦法》第九條規(guī)定及時調(diào)整海事行政許可申請材料并修訂《裁量基準》。因此，在實際執(zhí)行中不能機械化應(yīng)用，而應(yīng)當對照最新有效的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定要求來實施海事行政許可。

2.信息化系統(tǒng)平臺更新相對滯后

在目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的大背景下，越來越多的海事行政許可（尤其是船員類和船舶類）采用無紙化申報、不見面審批模式，對應(yīng)的信息化系統(tǒng)平臺層出不窮。

但是，平臺維護一直以來都是比較頭疼的問題，前面談到的主要變化內(nèi)容目前還未完全在信息化系統(tǒng)平臺上得以體現(xiàn)。造成的不良后果有兩條：一是一些已不再要求提供的申請材料在系統(tǒng)平臺上仍是必選項，不少行政相對人對此疑惑不解、無所適從；二是在實施海事行政許可時如仍按照系統(tǒng)平臺原先設(shè)定的辦結(jié)期限和審批層級來做，就可能產(chǎn)生超期辦理或隨意增加審批級數(shù)等違反《裁量基準》基本原則的行為。

建議：有關(guān)部門應(yīng)將已建系統(tǒng)平臺日常維護作為信息化建設(shè)的重點內(nèi)容，摒棄重建輕維的慣常思維，主動跟蹤相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章變化并做好相應(yīng)更新；系統(tǒng)平臺的使用者要及時反饋維護不到位的問題，積極促成問題的解決，而不要抱著“系統(tǒng)平臺就是這么設(shè)計的我就這么操作”的想法，認為系統(tǒng)平臺的更新只是設(shè)計者的工作。當前，全社會各行各業(yè)都在持續(xù)推動“放管服”改革，而信息化系統(tǒng)平臺的推廣使用就是其中一項便民、利民、惠民的好舉措，我們應(yīng)該把它真正變?yōu)椤耙婪ㄐ姓⒏咝Х?wù)”的好幫手。

3.在《裁量基準》的執(zhí)行上還不能做到全面、徹底

《裁量基準》施行已過一年，但在執(zhí)行層面還存在這樣或那樣的問題，如“清單”外隨意增加材料、隨意增設(shè)流程、拖延業(yè)務(wù)辦理等。如果將上述執(zhí)行不到位的現(xiàn)象僅僅歸咎于執(zhí)法人員對《裁量基準》學(xué)習(xí)不深入、理解不透徹，我覺得還是不夠的；若追根溯源，仍然存在沒有牢固樹立“執(zhí)法為民”的理念和宗旨意識不足的內(nèi)因。

建議：海事部門要強化宗旨教育和執(zhí)法督察，指導(dǎo)和督促執(zhí)法人員落實《裁量基準》各項要求，切實做到依法行政、高效服務(wù)。同時，執(zhí)法人員也應(yīng)進一步加深對《裁量基準》的學(xué)習(xí)和理解，重點要準確把握基準指引原則的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，實現(xiàn)自我約束。