東京都市圈發(fā)展經(jīng)驗對京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示

◎付婷婷

區(qū)域間的發(fā)展總是同時處于競爭與合作關(guān)系當(dāng)中，是否參與協(xié)同發(fā)展是政府、企業(yè)和居民等區(qū)域主體的行為偏好與選擇，并特別體現(xiàn)在地方政府的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策之中。一旦都市圈內(nèi)的各區(qū)域統(tǒng)一了對協(xié)同發(fā)展所能帶來收益的正確認(rèn)識，就達(dá)成了參與協(xié)同的意愿。都市圈的共識在形成過程中，一方面來自基于地理臨近性的相似歷史文化，另一方面來自當(dāng)前國內(nèi)、國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的外部壓力，如經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)、環(huán)境治理壓力以及首都安全保障等問題讓都市圈成為“命運共同體”，使得各區(qū)域主動尋求協(xié)同。而在都市圈內(nèi)凝聚協(xié)同共識要設(shè)定總體定位，形成互惠偏好[1]。

日本東京都市圈的發(fā)展經(jīng)驗

1.以總體定位凝聚共識

東京都市圈的定位是“有序發(fā)展”，圈內(nèi)各區(qū)域共同優(yōu)化首都功能。廣義的東京都市圈包括一都七縣——東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣、山梨縣、木縣、茨城縣和群馬縣，土地面積雖然僅占日本全國土地面積的9.6%，但2014年的地區(qū)生產(chǎn)總值為197萬億日元，占全國總量的38.3%，2016年該地區(qū)人口數(shù)達(dá)到4396萬人，約為總?cè)丝诘?4.6%[2]。二戰(zhàn)后隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，東京呈現(xiàn)出一極集中狀態(tài)，“城市病”日漸嚴(yán)重，如交通堵塞造成上下班通勤時間過長，人口密度過高導(dǎo)致人均住房面積遠(yuǎn)低于國際水平，工業(yè)粗放發(fā)展造成環(huán)境公害頻發(fā)，城市無序蔓延導(dǎo)致周邊綠地蠶食，以及居民生活與企業(yè)生產(chǎn)的負(fù)擔(dān)日益增加。此外，東京還易受到火災(zāi)地震的侵襲。城市病和自然災(zāi)害等外在壓力使得人們認(rèn)識到東京自身的承載能力即將達(dá)到極限。因此，圈內(nèi)各區(qū)域?qū)|京都市圈的總體定位形成了共識，并由法律形式予以確認(rèn)（《首都圈整備法》第一條“目的”）：謀求首都圈作為經(jīng)濟(jì)、政治與文化中心的有序發(fā)展。

在2014年的九都縣市首腦大會中，“加強(qiáng)首都功能”的提案受到關(guān)注，該提案來自東京周邊的千葉縣，這充分體現(xiàn)了都市圈內(nèi)各區(qū)域的互惠共贏和團(tuán)結(jié)一致。“突出首都圈，淡化各縣市”的思想建立在東京都政治、經(jīng)濟(jì)和文化各方面優(yōu)勢和東京都利益能夠惠及周邊縣市的基礎(chǔ)之上。要素集聚的東京擁有健全的制度和發(fā)達(dá)的設(shè)施，使得資源和利益容易在區(qū)域間有效傳遞。周邊城市能夠從互惠共識出發(fā)，樂于共同提升首都競爭力，并承接首都輻射。

2.以互補(bǔ)策略形成規(guī)則

都市圈各區(qū)域均應(yīng)發(fā)揮資源稟賦的比較優(yōu)勢，利用好自身區(qū)位。在產(chǎn)業(yè)鏈之間對不同的產(chǎn)業(yè)類型進(jìn)行水平分工；在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部對產(chǎn)品價值鏈的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行垂直分工，通過區(qū)域間的互補(bǔ)策略提高生產(chǎn)效率，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和盲目競爭。

日本的《首都圈整備計劃法》對圈內(nèi)的東京、關(guān)東北部、近郊、內(nèi)陸西部、關(guān)東東部和島嶼地區(qū)按照互補(bǔ)性的原則進(jìn)行了空間功能分工。東京是國家中樞但人口過密，2015年東京都的人口密度為全國最高，達(dá)到6168.7人/km2，而全國平均水平為340.8人/km2，要進(jìn)一步充實其國際金融功能、總部經(jīng)濟(jì)功能；神奈川等四縣是近郊地帶，有高密度通勤圈但老齡化嚴(yán)重，2016年近郊四縣中65歲以上的人口占比高達(dá)25.5%[2]，需要平衡配置教育、文化和居住設(shè)施；關(guān)東北部是工商業(yè)集聚地，要開展與圈外的聯(lián)系交流，并利用自然優(yōu)勢發(fā)展水電、林業(yè)和畜牧業(yè)；關(guān)東東部是機(jī)場、港口和研發(fā)的集聚地，要利用交通體系推動工業(yè)發(fā)展；內(nèi)陸西部根據(jù)地形要發(fā)揮聯(lián)系日本中部和日本海地區(qū)的作用，推進(jìn)富士山等自然遺產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展；島嶼地要利用自然資源成為東京的度假娛樂地區(qū)。

3.以精細(xì)管理推行政策

在都市圈層面，由于地理空間、行為主體以及競爭態(tài)勢等多方面的復(fù)雜性，只有通過精細(xì)化行政管理才能夠有效降低協(xié)同成本，明確各方責(zé)任，克服因推諉扯皮和效率低下造成的協(xié)同困難。

日本在對都市圈協(xié)同發(fā)展的管理過程中，形成了一套從法律、規(guī)劃到報告、評估的系統(tǒng)范式，從事前、事中和事后三個方面全程確保協(xié)同的科學(xué)性。《多極分散型國土形成促進(jìn)法》意在改變東京的單極集中，在全國層面形成了推動國家政治改革的契機(jī)；《首都圈整備法》則針對都市圈進(jìn)行了立法規(guī)定，并先后五次、每次間隔約十年對“首都圈整備計劃”進(jìn)行調(diào)整，基本保持了連貫性和銜接性。東京都市圈經(jīng)歷了一個不斷實踐、摸索和調(diào)整的過程，力求當(dāng)自身發(fā)展條件（如老齡化、奧運會）和國際社會形勢（如石油危機(jī)、全球化）變動時，能夠及時適應(yīng)現(xiàn)實要求，報告和評價則在其中發(fā)揮了重要的指南和反饋作用。

4.以地方磋商和中央引領(lǐng)形成保障

日本《首都圈整備法》第二十二條明確規(guī)定，首都圈整備計劃的制定過程要求國土交通省廣泛聽取相關(guān)各縣的意見和建議。“九都縣市首腦會議”是東京都市圈內(nèi)各區(qū)域進(jìn)行磋商的重要會議，亦被稱為“首都圈峰會”，該會議有專門負(fù)責(zé)規(guī)劃的部局長會議，也下設(shè)特定主題的委員會，針對主題進(jìn)行區(qū)域協(xié)同的磋商探討。

都市圈甚至首都圈往往是一個國家的增長極，關(guān)乎著全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必然是中央政府的戰(zhàn)略關(guān)切和調(diào)控目標(biāo)。對于中國和日本等東亞國家來說，強(qiáng)有力的中央政府恰與協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的全局性相契合，使得以協(xié)同方式實現(xiàn)都市圈的跨越式發(fā)展成為可能。東京都市圈的區(qū)域間磋商并沒有超越國家政策意志，日本中央政府始終把握著東京都市圈的發(fā)展全局。以千葉縣為例，其城市規(guī)劃遵循局部服從全體導(dǎo)向，對國家層面的《國土形成規(guī)劃》《國土利用規(guī)劃》和都市圈層面的《首都圈廣域地方規(guī)劃》《首都圈整備規(guī)劃》等上位規(guī)劃進(jìn)行整合，制定千葉縣的《國土利用規(guī)劃》《千葉縣都市整備基本方針》和一系列專項規(guī)劃，并在市町村層面開展相應(yīng)規(guī)劃。“國家（法律+國土規(guī)劃）-區(qū)域（首都圈規(guī)劃）-地方（縣-城市）-縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這條主線十分明確，中央的引領(lǐng)作用是都市圈規(guī)劃順利制定和實施的重要保障。

對京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示

1.通過立法形式確認(rèn)總體定位

2014年2月，習(xí)近平主席在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時提出的七點要求，成為深化改革新時代令人矚目的國家任務(wù)和區(qū)域戰(zhàn)略，由此引發(fā)了討論京津冀都市圈的熱潮。以協(xié)同促發(fā)展，無疑已經(jīng)成為三地共識。

東京都市圈通過法律形式確認(rèn)了總體定位，為各地協(xié)同行為提供了基本依據(jù)。對于京津冀而言，形成科學(xué)合理的總體定位并以法律法規(guī)的形式頒布，是協(xié)同發(fā)展的先導(dǎo)步驟。特別是在現(xiàn)有體制下，政府的準(zhǔn)確定位和強(qiáng)力推動可以帶來跨越式的發(fā)展機(jī)遇。2015年制定的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了建設(shè)世界級城市群的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展法》，以法律形式明確總體定位既能作為各級規(guī)劃的法律依據(jù)，又能對圈內(nèi)各區(qū)域的定位提出要求。

■ 君山秋弄 張善明/攝

2.在疏解中與雄安新區(qū)互惠互補(bǔ)

黨的十九大報告指出，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。首都人口密集及交通擁堵等日益嚴(yán)重的大城市病，已成為京津冀協(xié)同發(fā)展和建設(shè)世界級城市群必須解決的重要問題。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)對京津冀完成了頂層設(shè)計，而雄安新區(qū)正處于京保石發(fā)展軸的核心位置，未來將是京津冀的新樞紐，同時還將是國家南北平衡的一個新支點。在創(chuàng)新層面，創(chuàng)新驅(qū)動是雄安新區(qū)發(fā)展最根本的推動力，雄安首先要做的是吸引創(chuàng)新資源，集聚一批具有高技術(shù)性質(zhì)的研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)，打造創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新引擎。

3.在行政體制改革中建立精細(xì)管理體系

都市圈應(yīng)當(dāng)形成完整的精細(xì)化行政管理體系。一是通過都市圈層面的立法，規(guī)范各個區(qū)域主體的協(xié)同行為，加強(qiáng)社會各界監(jiān)督，讓都市圈內(nèi)的區(qū)域協(xié)同有法可依；二是制定明晰的都市圈發(fā)展規(guī)劃，明確各個區(qū)域的基本定位和發(fā)展任務(wù)，讓區(qū)域主體有的放矢地參與協(xié)同，形成制度性的集體行動；三是通過追蹤報告更新都市圈協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀，以公開透明的方式確保各區(qū)域主體的知情權(quán)，不斷鞏固協(xié)同關(guān)系，逐步落實協(xié)同任務(wù)；四是設(shè)定明確的考察標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)來評估協(xié)同進(jìn)度，建立反饋機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，不斷與總體目標(biāo)進(jìn)行比對并及時調(diào)整和優(yōu)化，保證規(guī)劃的銜接和連貫。這種從法律到評估的“標(biāo)準(zhǔn)化”精細(xì)作業(yè)，是一種務(wù)實的行政管理方式，是協(xié)同從思想意識到協(xié)議文本，再到實際操作的必要過程。

4.堅持中央的引導(dǎo)和調(diào)控

京津冀協(xié)同發(fā)展是新形勢下黨中央國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，要進(jìn)一步解放思想，優(yōu)化中央政府和地方政府的執(zhí)政理念，克服地方主義和短期行為，打破一畝三分地的思維定勢，努力沖破不合時宜的舊觀念束縛。加強(qiáng)政府治理與市場治理的結(jié)合。通過頂層設(shè)計和中央調(diào)控更好地發(fā)揮政府作用，以強(qiáng)大的執(zhí)政能力從國家戰(zhàn)略上謀劃協(xié)同發(fā)展，破除制約市場發(fā)展的行政藩籬與體制壁壘。

[1]劉秉鐮, 孫哲. 京津冀區(qū)域協(xié)同的路徑與雄安新區(qū)改革. 南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）, 2017，（4）:12-21.

[2]日本總務(wù)省統(tǒng)計局. 2018，日本統(tǒng)計年鑒.http://www.stat.go.jp/data/