新時代智庫發展面臨的挑戰與應對策略

◎伍欣

源于春秋戰國時期的幕府是我國古代早期意義上的智庫，現代意義上的智庫起源于二戰時期的美國，1933年在江西瑞金成立的馬克思共產主義學校可以說是我國現代智庫最早的典型代表。近年來，我國智庫快速發展，智庫數量位居世界第二位。2015年，中辦、國辦《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（簡稱《意見》）出臺，更進一步掀起了智庫發展熱潮。

改革開放語境下，智庫推進決策科學化、民主化的中國實踐

我國現代智庫經歷了從延安時期智庫發端期到中國特色新型智庫建設期的演變發展歷程。

1.發端期

1941年由馬克思列寧主義學院改組而成的馬列研究院、中共中央研究院以及相繼成立的抗日戰爭研究會、中國現代史研究會等社會科學研究團體，是延安革命時期智庫的典型代表。發端期的智庫參照蘇聯模式，依附于中共中央政府，主要開展哲學社會科學研究和馬列著作翻譯等工作。

2.初期

新中國成立到20世紀60年代中期，中央人民政府政務院參事室、中國科學院成立，在為黨外人士參謀咨詢搭建平臺、承擔科技興國重任上發揮積極作用。

3.活躍期

20世紀70年代末-80年代末，中國社科院以及各省市黨政系統相繼成立政策研究室，中央農村政策研究室、國務院發展研究中心等一批有影響力的官方、半官方智庫成立，民間智庫也開始出現，智庫積極為改革開放提供服務。智庫研究從經濟、科技、軍事和國際關系擴展到社會保障、社會政策及社會服務等全方位多領域。聘請專家和委托外國咨詢公司的專家咨詢制度也首次在這一時期出現。

4.多元化發展期

1998年，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民間智庫獲得了規范化、合法化發展空間。2003年，國家發改委開始就“十一五”發展規劃公開進行課題招標，2004年，中共中央發出《關于進一步繁榮發展哲學社會科學的意見》，指出要使哲學社會科學界成為黨和政府工作的“思想庫”和“智囊團”，同年國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》，明確建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，從而進一步釋放咨詢市場需求空間，使專家咨詢制度得以普及。20世紀90年代初-2012年，安邦咨詢、中國（海南）改革發展研究院、北京華夏經濟社會發展研究中心、北京大學中國經濟研究中心、清華大學中國經濟研究中心等紛紛成立，民間智庫、高校智庫獲得加速發展。

5.中國特色新型智庫發展期

2013年4月，習近平總書記對建設中國特色新型智庫作出批示，將智庫發展提升到了國家戰略的高度。2014年，國務院督查工作中首次引入包括智庫在內的第三方評估體系，智庫咨政作用和地位愈加被重視。次年，《意見》出臺后，國家部委和各地紛紛制定實施方案加以推進，掀起一場自上而下的智庫建設新高潮。與傳統智庫相比，新型智庫面臨全面建成小康社會這一歷史新任務。

縱觀我國現代智庫發展過程，主體階段是在改革開放語境下展開和提供服務的。我國改革開放是一種供給主導型制度變遷，在這一背景下，通過智庫活動促進行政決策科學化、民主化，減少決策實施阻力和交易費用，弱化制度創新進入壁壘，無疑是降低決策成本和風險，提高決策效率的應然選擇。

引導扶持社會智庫，補齊中國特色新型智庫發展短板

上海社科院智庫研究中心項目組發布的《2014年中國智庫報告》稱，就活躍智庫數量統計，有41%是黨政軍智庫，22%是社會科學院智庫，37%是民間智庫，其中“國字頭”智庫及各部門隸屬研究機構占黨政軍智庫的1/3。2014年出版的《大國智庫》中稱，我國智庫機構中官辦智庫的數量占到95%。雖然兩者統計口徑不同，卻也能在一定程度上反映出我國智庫目前的分布現狀：黨政軍、科研高校官方、半官方智庫由于財力、人力資源豐富而處于智庫研究的主力主導地位。但也如業界普遍評價的那樣，官方智庫大而不強，高校智庫曲高和寡，民間智庫弱而無力。當然，體制內智庫與決策機構擁有良好的合作關系，有利于研究數據的獲取和對決策方產生更直接的影響，這也是我國智庫的一大特點和優勢。

1.社會智庫發展現狀

《意見》把中國特色新型智庫劃分為黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫七種類別。這里的社會智庫屬于民間智庫，但外延比民間智庫小。2017年2月，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過的《關于社會智庫健康發展的若干意見》，明確社會智庫采取社會團體、社會服務機構、基金會等組織形式，具有法人資格，實行民政部門和業務主管單位雙重負責的管理體制，未經民政部門辦理社會組織登記的社會智庫不得以社會智庫名義開展活動。可見，社會智庫被明確界定為社會組織，在雙重管理模式下，其注冊門檻較高。

我國社會組織處在發展初期，以社會組織形式存在的社會智庫也處于不成熟階段。除了少量民間自發成立的社會智庫有一定研究實力，在業界享有影響力，如注冊登記為民辦非企業單位的上海華夏社會發展研究院，在公共政策研究與思想文化傳播上有一定影響力的北京修遠經濟與社會研究基金會，在公共外交領域具有國際影響力的察哈爾學會等，多數社會智庫普遍面臨規模小、自身能力欠缺，難以獨立展開競爭而需要政府扶持發展的處境。首批25家國家高端智庫建設試點單位中，僅有中國國際經濟交流中心（注冊為社團）一家社會智庫入選，且該中心本身具有半官方背景，社會智庫的實力現狀可見一斑。

2.社會智庫具有的優勢

事實上，相較其他類型智庫，社會智庫具有特殊的比較優勢，具備巨大的發展潛力和空間。一是社會智庫具有獨立法人優勢，可以更充分地保持發展的獨立性，且社會智庫的社會組織的法人身份使其更容易獲得捐贈和稅收優惠。二是社會組織在國際交往、全球治理中擁有話語優勢，有利于社會智庫擴大國際影響力，提高我國的話語權。三是社會智庫可以不受編制束縛，在人才聘用和獨立支配研究經費方面更加自由。四是社會智庫來自于民間和基層，擁有基層治理的天然基因，在發揮鎮街、村（社區）的基層治理和基層協商以及社會組織協商方面大有可為。五是社會智庫作為自由結社組織，在思想創新上約束較少，從而更為活躍和有活力。

要激活社會智庫潛能，目前最關鍵的一環是要積極引導培育扶持社會智庫，改變其弱小和發展滯后的現狀，建成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，促使社會智庫完善成熟。此外，搭建社會智庫與黨委和政府的日常溝通交流平臺，給予所有智庫平等依法獲取調研數據和信息的待遇。規范公益性減免扣除和稅收優惠，激勵社會智庫創新發展。

《關于社會智庫健康發展的若干意見》已明確了社會智庫作為咨詢服務市場主體的多項權益，但還需要在實踐中加以具體化，真正落到實處。

合理布局、分類改革，解決智庫發展不平衡不充分問題

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而我國智庫發展也正處在不平衡不充分階段，集中體現在四個方面：一是智庫分布不平衡，官方智庫多、民間智庫少，分布比例不合理，智庫之間沒有形成協作互補機制。二是資源配置不充分，拋除民間智庫自身能力不足的客觀因素，官方、半官方智庫占據了更多資源，民間智庫難以在政策咨詢中獲取公平競爭機會，咨詢市場有待充分挖掘。三是低水平重復建設，在數量上容易一哄而上，追求表面形式；在質量、智力思想的產出上卻差強人意。

在深化改革、全面建成小康社會和實現社會主義現代化的新時代，智庫發展要以人民為中心，滿足人民新期待，更好地增進人民福祉，在治國理政乃至全球治理中發揮咨政啟智作用，提升我國的軟實力。本文就推進新時代智庫發展提出五點建議：

1.加快決策咨詢領域法制建設步伐

優化咨詢、信息等資源配置，保障智庫的知情權，營造公平有序競爭環境。在這一過程中最關鍵的是要加強法律規范化建設。目前，我國還沒有專家咨詢制度的專門法律和行政法規，只散見于一些相關法律、部門規章、規范性文件中，這嚴重制約了智庫的發展。因此，建議提高決策咨詢領域立法層次，促進決策咨詢法制化、規范化，從而推進智庫發展。

2.實施智庫分類改革

按照不同類型、不同性質，科學界定各類智庫的功能定位，推進不同類型智庫管理體制改革，激發各類型智庫充分發揮自身比較優勢。統籌整合高端智庫建設，繼續發揮黨政軍智庫咨政能力，提升高校智庫研究實踐轉化能力，引導和扶持社會智庫發展，重視媒體智庫建設。

3.創新智庫組織形式，完善智庫產品供給機制

鼓勵智庫采取事業單位法人、社會組織法人、企業法人等多種形式注冊和開展活動，可以以產學研研究基地、實驗室及海外研究中心等多種機構形式存在。規范咨詢行業標準、評估標準以及智庫準入門檻。在運營管理方面，智庫通過銷售出版物、發布咨詢報告、協助規劃設計、開展決策評估、承接研究課題、提供專業化服務及尋求公益捐贈等途徑增加自我運營能力，政府可以采取購買服務、公開招標采購、補貼、稅收優惠以及金融手段等向智庫提供資金支持，促進智庫研究成果的應用轉化。

4.建立決策部門對智庫咨詢意見的回饋機制

充分發揮智庫咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務及公共外交功能離不開決策部門的反饋溝通渠道。鼓勵智庫與人大代表、政協委員等合作，暢通智庫與決策部門間的信息傳導、反饋渠道，在政策制定、可行性風險評估、執行糾偏、效果評估全過程中為智庫提供參與途徑。借鑒發達國家智庫人才“旋轉門”模式，鼓勵智庫專家到黨政部門掛職任職，推動人才有序流動。

5.推進智庫國際化，提高國際參與度

鼓勵智庫設立海外研究分支機構，推進智庫與海外知名智庫開展合作，吸納海外智庫專家和人才，推薦智庫專家到國際組織任職，提高國際話語權，把我國從一個世界制造工廠升級為思想創新工場。