長江中游城市群發展模式轉型思路研究

摘 要：長江中游城市群傳統發展模式已產生日益嚴峻的生態環境問題，人居環境安全、糧食生產安全、流域生態安全已受到嚴重沖擊。在新的發展階段，應按照“保紅線、嚴標準、調結構、提效率、控風險”的總體思路，大力推進綠色循環為核心的新型工業化、高效生態為主導的農業現代化、宜居低碳為主導的新型城鎮化，進一步規劃國土空間開發秩序，切實加強生態環境戰略性保護，促進經濟社會與生態環境協調可持續發展。

關鍵詞：發展模式 資源環境壓力 轉型路徑

長江中游城市群是我國重化工產業布局相對集中區，也是城市城鎮化加速推進地區和大宗農產品生產重要保障區。由于傳統發展模式的長期延續，導致長江中游城市群地區生態環境處于高壓狀態，已成為制約經濟社會可持續發展的關鍵瓶頸。在資源環境的脅迫效應日益嚴峻的背景下，長江中游城市群發展模式轉型已是大勢所趨。

一、長江中游城市群發展模式特征

（一）重化工主導

長江中下游城市群經濟結構以工業為主體，而重化工業在工業體系中又明顯處于主導地位。其中，鋼鐵、有色冶金、石油化工、煤炭開采與電力、建材等能源原材料工業產值占工業總產值比重達到50%，裝備制造業產值占工業總產值比重達到32%，二者合計占比達到82%，結構重型化特征突出。長江中下游城市群基礎原材料工業多為高耗能產業，是城市群工業污染的主要來源。

長江中游城市群在全國具有明顯比較優勢的產業基本上都是以原材料工業為主體的基礎工業部門，其中鋼鐵工業、有色冶金工業、建材工業在全國地位相對突出。長江中游城市群裝備制造業在全國具有重要地位，也是過去十年發展速度和競爭力提升較快的部門，其專用設備、電氣機械、交通運輸設備等裝備制造業部門在全國具有一定優勢。

總體上看，長江中游城市群基礎原材料工業比重高，產品的質量和檔次比較低，未來面臨較大的轉型壓力。

（二）產業園區沿江布局

產業園區或產業集聚區已經成為長江中下游城市群工業布局的主要載體。據不完全統計，長江中游城市群共有省級及以上工業開發區近150多個，主要布局食品紡織、裝備制造、冶金、化學和建材工業，且基本上沿長江及其干支流分布。其中，城市群近90%的冶金工業園區和化學工業園區集中于長江干流流域和洞庭湖流域。長江中游沿江而下，依次布局有岳陽的城陵磯化工園區，荊州開發區的化工園區、武漢咸寧化工園區、潛江化工園區、黃岡化工產業園、鄂州葛店經濟技術開發區精細化工產業園、九江石化工業園，安慶石化工業園、巢湖煤化工工業園等大型化工園區，成為我國化工產業最密集的地區之一。

（三）城鎮化速度與質量不同步

長江中游城市群城鎮化率平均水平為538%，高出全國同期25個百分點。長江中游城市群城鎮化水平內部差異比較明顯。長株潭城市群、武漢城市圈城鎮化率分別為580%，541%；鄱陽湖地區整體水平略低于全國平均水平，城鎮化率為510%。在城市層面，城鎮化水平則參差不齊。高于全國城鎮化平均水平的城市主要省會城市、與省會城市或特大城市聯系緊密的城市、傳統發展較好的工礦業城市；城鎮化率最小的黃岡市為348%，與最高的武漢市相差42個百分點。為省會城市和工礦城市。

與較快的城鎮化速度相比，長江中游城市群城鎮質量沒有得到明顯提升。長江中游城市群空間拓展依然延續“攤大餅”模式。根據不完全統計，2000—2010年，長江中下游城鎮群建成區面積擴大了25倍，而人口規模僅擴大了148倍，城鎮空間擴張明顯人口和產業集聚的需求。同時，長江中游城市群多數城市在建成區管網密度、環保設施配置、綠地覆蓋率等方面，與全國平均水平存在較大差距，普遍存在基礎設施建設滯后現象。

（四）農業發展方式粗放

化肥的大量施用是長江中游城市群種植業發展主要手段，糧食生產對化肥的大量施用已形成嚴重依賴。國際公認的化肥施用安全上限是225千克/公頃，我國目前農用化肥單位面積平均施用量大約為400千克/公頃，是安全上限的19倍。據不完全統計，長江中下游城市群化肥使用強度為7676千克/公頃，其中以武漢城市圈使用強度最高，為9619千克/公頃，長株潭城市群為7916千克/公頃，鄱陽湖經濟區相對較小為3796千克/公頃，均明顯高于國際公認安全施用量的上限。

該地區畜禽養殖區整體生產經營水平較低，畜禽養殖產生了大量的糞污沒有得到處理，對農業生產和農村環境造成污染。同時，農業秸稈的利用率低，大量農業秸稈沒有得到利用而被焚燒，成為影響流域大氣環境質量的重要因素之一。

（五）資源環境效率低

隨著工業重型化和城鎮化的加快推進，長江中下游城市群地區大量的生態環境資源被低效占用。據不完全統計，長江中游城市群大多數城市單位工業用地產出低于全國平均水平，一些城市工業用地效率僅為全國平均水平的1/5；湖北、湖南多數城市單位GDP能耗明顯高于全國平均水平，武漢都市圈所有城市單位GDP能耗均在全國平均水平之上，長江中下游城市群大多數城市單位工業增加值水耗高于全國，接近半數城市單位工業增加值水耗高于全國1倍以上。

與較低的資源利用效率相對應，長江中游城市群單位工業產值的廢水排放率、單位工業產值SO2排放率均高于高于全國平均水平，城市群地區生態環境面臨嚴峻挑戰。

二、傳統模式引發的資源環境壓力分析

長江中游城市群傳統發展模式長期延續已導致日益嚴峻的生態環境脅迫效應，資源的高消耗和污染物高排放已對城市群地區水環境、大氣環境、土壤環境造成嚴重沖擊，城市群地區人居環境安全、糧食生產安全、流域生態安全受到嚴重威脅。

（一）人居環境安全形勢嚴峻

長江中下游許多城市是全國重要的老工業基地，城市工業發展較早，許多老工業企業距離城區較近，城市居民區與工業區混雜，城市環境惡劣。尤其是一些具有污染性的化工和鋼鐵企業，對城市大氣環境和水環境造成影響。endprint

由于長江中下游城市群的主導產業主要為石化、鋼鐵、裝備制造、有色金屬、能源等，且隨著城市擴張帶來的城市人口增多，城市機動車數量的增加，許多大城市大氣污染嚴重。按新國標衡量，長江中游城市群大部分城市PM10年均濃度長期處于超標狀態，其中長株潭城市群各城市PM10年全部處于超標狀態，重點城市武漢、南昌、合肥等PM10年均濃度也處于超標狀態，PM25超標天數也基本達到30%，武漢已經成為全國大氣重度污染主要城市之一。

長江中游城市群地區飲用水安全不容樂觀。調查資料顯示，長江中游城市群31處國家重要飲用水源地中有5處不能100%達標，不同程度地存在集中式飲用水水源保護區管理不規范問題。農村地區地下水氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮超標和有機污染日益嚴重，對村鎮地下水飲用水源地安全構成威脅。

（二）糧食生產安全隱患凸顯

隨著工業化、城市化的快速推進，長江中游城市群地區鄱陽湖平原、江漢平原和洞庭湖平原普遍面臨農田面積萎縮、農田質量降低的雙重困境，區域糧食生產安已受到嚴重沖擊。

根據初步統計，近十年來長江中游城市群城市擴張導致地區農田面積約減少3%，平均每年減少40多平方公里，約占全國農田減少面積的22%；對農田的大量占用，不僅改變了當地的自然生態環境，更動搖了長江中游城市群地區糧食生產安全的物質基礎。

初步測算顯示，長江中游城市各地區單位耕地面積化肥使用量比全國平均高60%以下；農藥施用量也明顯高于全國平均水平，一些地區農藥施用量比全國平均水平高出近90 %。長江中游城市群地區糧食生產對農藥化肥的過度依賴已嚴重影響了農田質量，土壤酸化板結、農田地力下降形勢堪憂。

（三）流域生態安全風險加劇

長江中下游城市群呈現水質型缺水狀況，武漢城市圈的水資源開發利用率超過50%，超出水資源開發利用安全警戒線。長江中下游湖泊濕地退化問題嚴重，自1950年代以來約2/3的湖泊消失。其中，鄱陽湖面積減少20%以上，洞庭湖面積減少近40%。湖泊面積萎縮直接導致湖泊洪水調蓄功能下降，長江汛期洪水風險增加。

重化工沿江發展布局給區域水環境質量帶來嚴峻挑戰。洞庭湖流域、武漢、荊州、仙桃主要河流水質均為中度到重度污染；黃石、大冶、孝感、銅陵、馬鞍山、安慶等有色金屬的開采與冶煉造成了流域性的重金屬污染，對地區水環境形成現實威脅。城市群地區主要湖泊富營養化問題突出，巢湖、鄱陽湖、洞庭湖和武漢城市內湖等均出現了一定程度的富營養化，其中武漢市內湖水質污染嚴重。

三、長江中游城市群轉型發展思路

綜合考慮長江中游城市群在我國長江經濟帶建設和流域生態安全格局維護的地位，長江中游城市群發展模式轉型應按照“保紅線、嚴標準、調結構、提效率、控風險”的總體思路，改善人居環境安全，確保糧食生產安全，維護流域生態安全，促進經濟社會與生態環境協調可持續發展。

（一）堅持三個統籌

統籌推進城鄉生態建設。實施點線面結合的城鄉生態建設工程，重點強化城鎮和鄉村綠化美化，不斷提高森林覆蓋率，構建宜居城鎮和美麗鄉村協調共生的新格局。

統籌推進工農業污染治理。切實調整“城鄉分治、城市中心”的治理模式，增加農村環境綜合整治投入力度，形成城鄉環保全面推進、工農業污染防治并重的新格局。

統籌推進三生空間建設。深入落實國省兩級主體功能區劃要求，嚴格控制生產空間，調整優化生活空間，適度拓展生態空間，形成生產空間集約高效、生活空間安全可靠、生態空間保障有力的新格局。

（二）堅持三個優先

優先改善環境質量。積極開展二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發性有機物、氨的協同控制，有效控制灰霾和光化學煙霧等復合型大氣污染；積極推進城鎮污水處理廠配套管網建設，加快推進工業園區污染集中處理設施建設，全面提升水污染源控制水平。

優先保障耕地資源。完善耕地保護制度，嚴格管控優質耕地，嚴格執行耕地占補平衡政策規定，保證中部地區耕地數量不下降；加大耕地保護、高標準糧田建設、耕地質量保護與提升、耕地土壤污染防治等方面的投入，推進化肥農藥科學控量施用，對受污染嚴重的耕地集中修復，不斷提高耕地質量。

優先推進水生態修復。以促進河湖生態健康為核心，開展河湖綜合整治，加大水生生物增殖放流力度，促進江河湖泊生態系統恢復，構建上下游水聯動、地表水治理與地下水保護統一聯動的水環境修復體系；優先恢復城市河湖水系的基本生態功能，逐步改善河流干涸、斷流狀況，恢復區域河湖連通性。

（三）堅持三個提升

提升區域發展質量。加快推進經濟結構調整，進一步提高服務業對區域經濟發展的支撐作用，逐步降低區域發展對重化工業的依賴；加快發展裝備制造業和戰略性新興產業，促進工業結構升級，逐步降低資源型產業比重；大力調整農業結構，積極發展綠色有機農業和精準農業，促進傳統農業向生態農業轉型。

提升資源環境效率。加強水資源利用紅線管理和用水效率控制紅線管理，嚴格控制區域用水總量，加快建立健全節約用水體制機制；集約利用土地資源，通過立體開發、緊湊布局等方式，提高建設用地利用效率；以當前國內領先水平或清潔生產一級水平為標桿，加快傳統產業的“綠色化”技術改造，大幅度降低生產過程污染物排放。

提升環境管理能力。強化“源頭嚴防”，制定長江中游城市群環境保護負面清單，將重點淘汰類、高耗能、高耗水、重污染行業列入負面清單，設立區域性禁止、限制準入門檻；強化“過程嚴管”，建立嚴格監管所有污染物排放的環境監管和行政執法制度，探索環保部門和公安部門聯合執法的聯動機制；強化“后果嚴懲”，加大環境執法力量的整合力度，強化環境執法權威，依法嚴懲環境違法行為。

四、長江中游城市群轉型發展路徑

轉型發展是協調長江中游城市群經濟社會發展與資源環境矛盾的根本出路。立足長江中游城市群資源稟賦、區位條件和發展基礎，結合國家新常態背景下發展模式轉型的總體要求，長江中下游城市群新型發展模式構建應從以下四個方面進行探索。endprint

（一）推進綠色循環為核心的新型工業化

強化資源節約集約利用。控制新增建設用地規模，從嚴控制工業用地增量，嚴格執行工業項目建設用地控制指標，挖掘存量工業用地潛力，整合一批市、縣區產業集聚功能不強、沒有發展前景工業園區。結合循環經濟試點省、市建設，創建一批低碳、循環、資源節約和環境友好的產業集聚區示范工程。嚴格控制高耗水行業發展規模，加大工業節水力度。建立用水效率控制機制，中原經濟區2020年節水效能達到全國先進水平，2030年退出高耗水的低端制造業；長江中下游城市群2020年和2030年地區萬元工業增加值用水量分別降低到63立方米和42立方米以下。

促進園區轉型和生態化改造。規范空間開發秩序，把產業集聚區建設作為中原經濟區建設的綜合性、全局性舉措，加快資源型企業集聚升級，推進資源集約利用、企業集中布局、產業集群發展、功能集合構建。推進園區集約化經營，強化開發區用地內涵挖潛，提高開發區工業用地準入門檻，制訂各開發區畝均投資強度標準和最低單獨供地標準，并定期更新。強化園區分類指導，鼓勵中部地區產業園區開展跨區域分工合作，著力建設一批具有產業鏈關聯效率的特色專業園區。將國家級開發區、省級重點開發區作為產業發展的主要載體，嚴格控制市、縣級園區無序發展與布局，推進市、縣級園區工業企業搬遷改造和園區整合。加快推進園區生態化改造進程，按照產業鏈縱向共生耦合、循環低碳高效模式，大力建設國家級和省級生態工業園區。推進園區管理模式創新，探索不同行政區之間的利益分成機制。

優化工業結構。優先發展高端勞動密集型產業，圍繞電子信息、紡織服裝、家用電器等領域，引進具有較高技術含量、以組裝為主導的勞動密集型產業。壯大優勢裝備制造業，重點發展技術密集、關聯度高、帶動性強的現代裝備制造業。中原經濟區應大力發展電子信息、高端裝備制造、汽車及零部件等高成長性裝備制造業，建成全國重要的電子信息產業基地、先進裝備制造業基地、汽車產業基地。長江中下游地區在大型電力設備、交通設備、數控機床以及大型加工設備等關鍵技術和規模生產上取得突破。加快培育戰略新興產業，中原經濟區重點發展新能源、新材料、節能環保產業，打造國內重要的新能源汽車基地、全國重要的新材料產業基地，國內有較大影響力的節能環保產業基地。長江中下游地區應依托高校院所的人才資源，加快發展物聯網、云計算、高端軟件、生物醫藥、生物制造、新能源裝備等產業，建設一批在全國具有重要地位的戰略性新興產業基地。

（二）推進高效生態為主導的農業現代化

加快發展生態農業。總結中部城市群地區傳統農業發展的有效經驗，通過人工設計生態工程，推進大田種植與林、牧、副、漁業結合，形成生態上與經濟上兩個良性循環。按照因地制宜原則，形成增產增收效益的多元生態農業模式。中原經濟區著力探索平原糧食主產區發展物質循環利用生態農業，重點發展作物復合型、農—林—果復合型、多元種植產業鏈延伸型、廢棄物綜合利用型、庭院種—養—加結合型等生態農業模式。促進生態型農業與養殖業的有機結合，提升生豬、奶牛、肉牛、肉羊等農畜產品養殖質量，推進畜禽標準化規模養殖場建設，建設全國優質安全畜禽產品生產基地。長江中下游地區重點發展稻田養魚、林草、林糧、林果、林藥間作的主體農業模式，形成農林牧結合、糧桑漁結合、種養加結合的復合生態農業模式。

探索發展精準農業。依托3S等現代技術，率先建立田間數據搜集和處理系統，大力推進農業信息化。全面應用現代田間管理手段，推行測土配方施肥，力爭2020年全面實現測土配方施肥。廣泛應用作物動態監控技術，定時定量供給水分，應用滴灌微灌等新型灌溉技術，推廣精細播種、精細收獲技術，將精細種子工程與精細播種技術有機地結合起來，全面降低農業消耗。

（三）推進宜居低碳為主導的新型城鎮化

推進宜居低碳城市建設。加快綠色低碳城鎮建設，依托長江中游城市群地區獨特的山水資源優勢，體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，讓城市融入自然。推動節地、節能、節水、節材和資源綜合利用，將資源節約和高效利用納入城市總體規劃。規劃實施綠色辦公、綠色出行、綠色社區建設示范工程，加快推進綠色創建。強化城市生態景觀建設，合理布局城市綠色廊道，改善人居環境。

合理調控城鎮化進程。合理調控農村人口向城市轉移進程，根據區域資源環境承載能力，引導各地量力制定城鎮化戰略目標。到2020年，長江中游城市群地區城鎮化總體水平應分別控制在60%左右。根據資源環境承載能力和城市基礎設施服務能力，適度控制武漢、長沙、合肥、南昌區域性核心城市人口規模。嚴格控制土地城鎮化的速度和規模，重點控制糧食核心主產區城市建設用地總量。規范新城新區開發建設，劃定用地紅線，控制區域大中小城市邊界擴張。

推進人的城鎮化。以促進人的融入為導向，以農業轉移人口市民化為突破口，加快推進機制體制創新，進一步提升長江中游地區城鎮化質量。擴大城鎮基本公共服務提供范圍，切實解決農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。將農民工子女義務教育納入地方政府教育發展規劃和財政保障范疇，保障農民工隨遷子女接受義務教育的權利。依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，引導農民工積極參加城鎮職工工傷保險、失業保險、生育保險。建立按常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源的體制機制，將農民工及其隨遷家屬納入公共衛生服務體系。

強化城市生活污染治理。支持新建、改造城市垃圾和污水處理廠（站），配置脫氮除磷設施，提升污染物處理能力和水平；加強雨污分流排水管網體系、再生水回用網絡、餐廚廢棄物資源化、固體廢物和再生資源利用、廢棄物和污泥資源化利用等城市生態工程建設。

（四）規范國土空間開發秩序

推進三生空間協調發展。嚴格落實全國主體功能區劃要求，研究制定中部地區農田保護紅線、城市發展紅線、生態紅線，進一步明確不同類型區域的主體功能定位，按照區域自然條件、資源環境承載能力、經濟社會發展基礎，規范空間開發秩序，合理配置生產空間、生活空間與生態空間，提高生產空間的經濟效益，提高生活空間的社會效益，提升生態空間的質量與存量，充分利用生態空間實現生產空間與生活空間的有效隔離，形成生產空間集約高效、生活空間安全可靠、生態空間保障有力的三生空間協調發展格局。endprint

規范產城融合。對于以傳統資源產業為主體的產業集聚區，對產城融合的模式要嚴格限制，這類集聚區原則上不應搞產城融合；同時，要強化此類產業集聚區周邊地區的空間管制，按照國家相關要求設立生態隔離帶，嚴格控制傳統資源型產業集聚區對周邊農田、居民區和生態功能區的影響，確保生產空間與生活空間互不侵擾、和諧共生。鼓勵環境友好型產業與城鎮融合發展，實現生產空間與生活空間的協調統一。對于以裝備制造業及相對高端產業為主的產業集聚區，在留足空間、確保安全的前提下，可以適度推進產城融合。

（五）加強生態環境戰略性保護

大幅提高環境保護投入。建立政府財政、金融貸款、社會投資相結合的多主體、多渠道環保投入機制，確保環保投入穩步增長。參照發達國家環境治理投入標準，建議到“十三五”期末長江中游城市群環境治理投入占GDP比重提高到2%以上，通過增加投入推進生態環境修復進程。

強化全方位污染防治。將二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發性有機物、氨等一次污染物作為主要協同控制對象，實施區域多種大氣污染物協同控制策略。加強對污染嚴重河流及地下水污染嚴重區域的修復治理力度，推進農村面源污染治理，組織建設農業面源污染控制示范工程。繼續提高城鎮生活廢水的處里水平，提高處理力度。

提升重點行業的工業環境效率。通過淘汰落后產能、嚴格限制產業鏈前端和價值鏈低端產能擴張、提高能源環境績效門檻、區域限批限產等手段，提高工業環境效率。2020年，長江中游城市群火電、鋼鐵、有色、化工、建材等重點行業大氣污染物排放水平達到國際先進水平，紡織、化工、煤炭、石油、食品、有色冶金、造紙、裝備制造等行業污染物排放效率達到國內先進水平。

健全生態保護補償機制。開展長江、洞庭湖、鄱陽湖生態資產評估并納入地方考核。建議參照重要生態功能區補償標準，增加對洞庭湖平原、鄱陽湖平原、江淮地區、江漢平原等糧食主產區生態環境保護補貼。

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（劉洋，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所。）endprint