內蒙古礦產資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制評價體系研究

李宗偉+王亞娟

摘 要：首先分析了內蒙古礦產資源依賴型縣域經濟轉型的現狀和生態(tài)補償機制的必要性，然后通過構建省區(qū)和區(qū)縣生態(tài)補償機制指標評價體系來衡量生態(tài)補償機制的實施效果，最后在評價結果的基礎上提出一些有助于經濟發(fā)展和生態(tài)補償機制有效實施的建議。

關鍵詞：生態(tài)補償機制 礦產資源依賴型 縣域經濟

內蒙古經濟依托自身豐富的礦產資源，在過去十幾年取得了令人矚目的成績。然而，粗放型的發(fā)展模式在給當地帶來巨大經濟效益的同時也帶來許多負面影響。隨著我國經濟的轉型發(fā)展，各項新的經濟發(fā)展政策相繼頒布，許多地方政府也相繼提出生態(tài)補償機制等措施來緩解和治理資源依賴等粗放型經濟造成的負面影響。

十八屆五中全會將綠色作為新時期的發(fā)展理念，這一理念是對我國過去資源依賴型傳統(tǒng)發(fā)展理念的創(chuàng)新。舊的發(fā)展模式一方面締造了巨大的財富和社會文明，另一方面也使我們的生態(tài)和生活環(huán)境日益惡化，內蒙古礦產資源依賴型縣域經濟在這一背景下，同樣也面臨著人力、物力、財力等方面的轉型困境，為了能夠更好地實現可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)補償機制政策的出臺為我們提供了一種新的思路，破壞和受益者應該承擔相應的環(huán)境保護和補償責任，以科學的指標體系來評價該機制的效果并以此提出改進措施便是本文的目的所在。

一、 內蒙古礦產資源依賴型縣域經濟轉型現狀分析

（一）產業(yè)結構失衡

礦產資源依賴型縣域經濟的快速發(fā)展與其天然的礦產資源優(yōu)勢密切相關，然而這種粗放型經濟增長方式帶來的卻是短暫的繁榮，由于第二產業(yè)缺少核心產品與科技的支持、資源消耗量大、利用率低、環(huán)境污染嚴重，始終處在產業(yè)鏈的最底端，市場競爭力低，發(fā)展難以為繼，終究會被淘汰，如果沒有其他替代產業(yè)發(fā)展的前提下，一旦資源被消耗殆盡，就會造成產業(yè)鏈破裂、經濟發(fā)展停滯、失業(yè)等經濟民生問題；而具有發(fā)展?jié)摿Φ牡谌a業(yè)長期受到資源型產業(yè)發(fā)展的制約，起步較晚，所占比重一直偏低，得不到政策與資金的支持，發(fā)展緩慢，難以短時間內轉變?yōu)樾屡d的替代產業(yè)。

（二）轉型與補償政策不夠全面

內蒙古礦產資源依賴型縣域經濟的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了惡劣的影響是：礦產資源的開發(fā)造成了地下水位的下降、煤炭開采過程中廢氣顆粒物與工業(yè)廢水的排放造成空氣與水資源的污染、土地與草場資源被過度開發(fā)嚴重退化等，然而在礦產資源型經濟產業(yè)轉型與升級的過程中主要依靠財政補貼或強制措施對產業(yè)發(fā)展予以政策的補償與支持，對環(huán)境乃至人民生活的改善政策相對較少，而且融資方式單一，不能充分調動社會資金的參與。產業(yè)轉型如何融資、環(huán)境及民生負面影響如何評價與補償需要開創(chuàng)新思路與政策去平衡與協(xié)調。

（三）經濟轉型升級人才的缺乏

經濟的轉型升級需要大量的人才儲備，然而礦產資源型經濟發(fā)展僅依靠簡單體力勞動力就可以完成相應的開采與初級加工，勞動力整體素質較低；內蒙古由于地處西部邊界地區(qū)，部分地區(qū)經濟與環(huán)境條件較為落后，縣域教育資源稀缺，對于人才的培養(yǎng)力度不夠，加之地區(qū)大學的綜合素質和競爭力并不具備優(yōu)勢，培養(yǎng)具有核心競爭力的學科人才的能力不足等原因，導致人才的外流，經濟轉型升級面臨人才缺乏的困境。

二、生態(tài)補償機制理論概述與必要性分析

生態(tài)補償機制是運用公共政策和市場手段，使生態(tài)服務功能受益者和破壞者對提供者給予補償以此來協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護各方利益關系，調動人們廣泛參與生態(tài)環(huán)境保護及建設過程中來，達到人與自然和諧相處的一種環(huán)境經濟政策。

目前，內蒙古礦產資源依賴型縣域經濟轉型面臨著一系列的困難，走可持續(xù)發(fā)展道路，實施生態(tài)補償機制是推進內蒙古資源的可持續(xù)利用，落實新時期環(huán)保工作任務的迫切要求；該地區(qū)初步形成以退耕還林還草補償，政府“贖買”，征收“生態(tài)稅”，加收生態(tài)補償費，水權、碳排放權、林權等資源權利的創(chuàng)新交易模式作為生態(tài)補償機制的政策手段，生態(tài)補償機制的總體運行雖處于探索階段，但已經取得了一定成效；未來生態(tài)補償機制要從單一的經濟補償手段向綜合運用經濟、法律、技術和公共政策手段的轉變，多層次、多元化、多角度的解決內蒙古礦產資源依賴型縣域經濟可持續(xù)發(fā)展是該機制運行的目的所在。

三、構建生態(tài)補償機制指標評價體系

（一）構建原則

一是可持續(xù)發(fā)展原則。在生態(tài)補償機制指標評價體系當中，指標選擇要協(xié)調好經濟發(fā)展、人民生活與環(huán)境保護之間的關系；評價指標體系是一個長期的規(guī)劃測評標準，要考慮到補償機制給經濟、人民生活、生態(tài)環(huán)境所帶來的長期影響。

二是以人為本原則。生態(tài)補償機制的設計應對人的狀況予以更多的傾向，要以人的生存、發(fā)展和感受作為指標體系設計的重要基礎；政策體制的最終目的都是為了人的全面發(fā)展，因此，生態(tài)補償機制的有效性評價需要注重以人為本。

三是生態(tài)性原則。生態(tài)補償機制的建立就是為了彌補粗放型經濟對人們生活水平和生態(tài)環(huán)境所造成的負面影響，它的目的是更好地促進人與自然的和諧發(fā)展。因此，選取生態(tài)環(huán)境類指標的目的是為了更好的反映出生態(tài)補償機制的效果。

（二）省區(qū)生態(tài)補償機制指標評價體系的構建與測評

內蒙古自治區(qū)作為礦產資源大省，在生態(tài)補償機制上有著許多成功的經驗。因此，本文在總結其他學者指標體系構建的基礎上，從經濟發(fā)展、財政支出、人民生活水平、環(huán)境支撐四個維度作為分析的框架，選取15個單項指標（原始數據見表1）建立內蒙古省區(qū)生態(tài)補償機制指標評價體系：

首先，本文將原始數據進行標準化處理得出標準化處理值。

其次，運用層次分析法（AHP）設定相應的標度，構建判斷矩陣并檢驗矩陣的一致性（標準CR<01），測算出三級和二級指標的權重，具體見表2。

最后，根據標準化處理值與指標體系權重測算出內蒙古從2010年到2014年四個二級指標和總指標的動態(tài)發(fā)展狀況，見表3和圖1。

（三）區(qū)縣生態(tài)補償機制指標評價體系的構建與測評endprint

內蒙古的資源儲備分布在各個市區(qū)，本文選取了礦產資源較為豐富的呼和浩特市新城區(qū)、包頭市白云礦區(qū)、鄂爾多斯市東勝區(qū)、通遼市科爾沁區(qū)、呼倫貝爾市海拉爾區(qū)、赤峰市紅山區(qū)、錫林郭勒盟錫林浩特市作為分析的區(qū)縣。將表4當中十一個指標作為區(qū)縣的分析指標，對2014年全年的指標數據進行主成分多指標綜合評價分析，得出主成分得分系數矩陣和7個縣區(qū)的綜合排名，見表5，表6。

四、基于生態(tài)補償機制指標評價體系的實證分析

（一）省區(qū)指標體系檢測綜合評價

1總指數水平2014年達到0306。從2010年以來，內蒙古礦產資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制評價體系總指數水平逐年提高，2014年為0306，較2013年增加103個點，較2012年增加393個點。內蒙古生態(tài)環(huán)境補償機制呈動態(tài)上升趨勢，內蒙古生態(tài)補償機制的運行是持續(xù)有效的。

2經濟類指數增長幅度大，民生類指數發(fā)展滯后。內蒙古礦產資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制評價體系四個分類指數——經濟發(fā)展分類指數、財政支出效果分類指數、人民生活水平分類指數、環(huán)境支撐分類指數從不同的角度反映了該機制的運行效果：經濟類指數包括經濟發(fā)展分類指數和財政支出效果分類指數，這兩類指數反映的是建立生態(tài)補償機制的經濟投入以及所帶來的社會經濟效益的綜合指數，這兩類綜合分類指數在這五年當中增幅較大（經濟發(fā)展分類指數較2013年增長了159個點）而且對總指數有著較大的影響；民生類指數包括人民生活水平分類指數和環(huán)境支撐分類指數，這兩類指數反映的是生態(tài)補償機制實施過程中提高人民生活水平和改善環(huán)境的兩類綜合指數，這兩類指數在總指數當中占比較低（僅有005和0078），而且發(fā)展較為緩慢，是建設生態(tài)補償機制的薄弱環(huán)節(jié)。

（二） 區(qū)縣指標體系檢測綜合評價

1分類主成分的主要影響因素。區(qū)縣生態(tài)補償機制主成分多指標評價體系劃分為三個主成分，第一類主成分在生產總值類、財政收支類和社會銷售品零售總額上有較大的得分；第二類主成分在人民可支配收入等民生類指標上有較大的得分；第三類主成分在降塵量、生態(tài)環(huán)境質量指數、水質達標率上有著較大的得分，說明環(huán)境類指標是該主成分的核心指標。為了便于研究與分析，我們將這三個主成分分別命名為三經濟主成分（F1）、社會生活主成分（F2）、環(huán)境主成分（F3）。

2通遼和鄂爾多斯市綜合排名靠前，生態(tài)補償機制運行效果顯著。通遼市科爾沁區(qū)和鄂爾多斯市東勝區(qū)生態(tài)補償機制主成分多指標評價體系的主成分綜合得分分別達到了141和058，排名前兩位，生態(tài)補償機制在這兩個區(qū)縣取得了不錯的成績。通遼市科爾沁區(qū)在生態(tài)補償機制建設過程中先拔頭籌是因為在經濟主成分和社會生活主成分上取得了較高的得分，這說明該區(qū)縣在經濟投入以及縣域人民生活水平改善工作上做出的巨大努力，但是環(huán)境主成分得分較低（-0398），是該區(qū)縣今后工作的重點；鄂爾多斯東勝區(qū)則注重經濟的發(fā)展和環(huán)境的改善，社會生活類主成分僅為（-0725）是其生態(tài)補償機制建設過程中的短板。

3其他各縣區(qū)發(fā)展各有千秋。生態(tài)補償機制的建設需要經濟、人民生活水平、環(huán)境等多方面的考量，除上述兩個區(qū)縣之外的區(qū)縣在不同的領域均有建樹：呼倫貝爾市海拉爾區(qū)在社會生活主成分上取得了較高的得分（0848）；錫林郭勒盟錫林浩特市更加注重人民生活、環(huán)境等民生類工作，在這兩個分類主成分上得分（1043和1661）排名靠前；包頭市白云礦區(qū)在環(huán)境主成分上得分為（0402），說明該區(qū)縣在經濟發(fā)展過程中更加注重環(huán)境的改善。

五、完善內蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制的建議

（一）加強生態(tài)補償機制制度建設

制度建設是提高生態(tài)補償機制效率的前提和保障，制度建設不只是一項政策就能夠涵蓋的，它一方面需要修改和補充諸如《生態(tài)補償法》、《生態(tài)補償實施條例》等法律與規(guī)章制度條文來使現有制度更加科學與完善；另一方面要完善評價考核與監(jiān)督機制，將生態(tài)補償機制建設納入到政府執(zhí)政能力建設當中去，加強法律與民眾媒體監(jiān)督，對違反法制的行為予以嚴懲。

（二）健全生態(tài)補償機制相關政策

通過轉移支付、稅收等財政政策對地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償行為予以資金支持，不斷探索政府“贖買”、資源權利交易平臺等措施，創(chuàng)新生態(tài)補償機制政策扶持手段，使政策更多的傾向于民生建設，提升“便民”、“利民”、“惠民”成效，重視環(huán)境保護建設，倡導企業(yè)走綠色低碳道路，鼓勵更多企業(yè)家以投資

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捐贈等方式參與民生工程建設和現代產業(yè)園區(qū)項目建設，提高政策的精準性與時效性，更好更便捷的服務生態(tài)經濟建設。

（三）加快產業(yè)結構調整步伐與融資渠道建設

挖掘內蒙古地區(qū)農林畜牧業(yè)產業(yè)鏈深度價值，形成產業(yè)集群，提高第一產業(yè)發(fā)展的現代化水平；拓寬企業(yè)融資渠道，引進社會資本轉型升級，建立經濟轉型示范產業(yè)區(qū)，提高該地區(qū)工業(yè)發(fā)展的核心競爭力，在創(chuàng)新發(fā)展中不斷做大做強；對第三產業(yè)發(fā)展予以更多的資金政策支持，促進文化產業(yè)、旅游業(yè)、社區(qū)服務業(yè)等新型服務業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化產業(yè)結構，提高第三產業(yè)所占比重，真正發(fā)揮服務業(yè)的帶動作用。

（四）完善生態(tài)補償機制的科技創(chuàng)新與人才培養(yǎng)體系

科技創(chuàng)新是資源依賴型經濟轉型的必由之路，鼓勵與支持企業(yè)與大專院校和科研院所的合作，提高科技成果在產業(yè)發(fā)展過程中的轉換率，以科技來驅動生態(tài)經濟的發(fā)展；加強中小學素質教育，提高人們的生態(tài)環(huán)保意識，通過定向招生、提高地區(qū)福利待遇等措施，吸引更多的人才參與到生態(tài)補償機制的建設中來，培養(yǎng)一批適應現代產業(yè)發(fā)展所需要的高科技人才隊伍與專業(yè)技術人才隊伍，為建設和諧美麗的內蒙古做貢獻。

六、 結語

日趨惡化的生態(tài)環(huán)境讓我們逐步意識到經濟發(fā)展必須建立在生態(tài)文明的基礎之上，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。礦產資源依賴型縣域經濟發(fā)展需要加快轉型與升級，生態(tài)補償機制的建立要因時因地制宜，評價體系要與時俱進、考慮全面，在實踐的探索與發(fā)展中不斷的更新與完善，只有這樣內蒙古礦產資源依賴性縣域經濟的生態(tài)補償機制才能取得更好的效果，才能實現人與自然的和諧永續(xù)發(fā)展。

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〔本文系2016年度內蒙古自治區(qū)高等學校科研究項目人文社會科學一般項目“生態(tài)經濟背景下內蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補償機制評價體系研究”（項目編號：NJSY16324）階段性成果。〕

（李宗偉，王亞娟，河套學院。）產業(yè)發(fā)展中國經貿導刊endprint