山東、河北兩省參與全國碳市場建設調研

劉海燕+蒙天宇+鄭爽

摘 要：我國即將啟動全國碳排放權交易市場，對于非碳交易試點地區，碳交易仍是新生事物，本文以山東、河北兩省為例，回顧了其經濟發展與節能減排工作基礎，調研了其參與全國碳市場建設準備工作的進展情況，分析了面臨的主要問題和挑戰，并提出對策建議。

關鍵詞：碳交易 非試點地區 工作進展 建議

我國將于2017年啟動覆蓋全國范圍的碳排放權交易市場。由于碳交易制度是一項復雜的系統工程，地方省市的參與、執行和管理工作將直接關系到全國碳市場實施的效果。目前，除七個碳交易試點省市外，碳交易對我國大部分地區來說仍是新生事物。2016年以來，地方省市按照全國碳市場啟動的工作部署，重點開展了碳排放數據報送和核查，碳市場相關方能力建設等具體工作。山東、河北兩省作為我國能源消費和碳排放大省，將有超過1100家企業納入全國碳市場（按八大重點行業計），其參與全國碳市場的工作進展、面臨的問題挑戰等均具有一定代表性，對全國碳市場建設工作有啟示意義。

一、基本情況

（一）山東省

經濟社會發展情況。山東省是我國農業、海洋大省，位于氣候變化的敏感和脆弱地帶，土地面積1579萬平方公里，海岸線長3000多公里，下轄濟南、青島、淄博、棗莊等17個地級市。山東是我國人口大省，2016年常住人口9947萬人，城鎮化率59%。近年來，山東省經濟運行保持平穩。“十二五”期間，山東省地區生產總值（GDP）年均增速為94%，2016年GDP達到67萬億元（見圖1），居全國第三位。其中第一、第二、第三產業增加值分別為4929億元、30410億元和31669億元；三次產業結構比例為73∶ 454∶ 473，人均GDP為67706元。

圖1 山東省地區生產總值情況

節能減排工作進展。山東省是我國能源消費和碳排放第一大省，2015年能源消費總量約368億噸標準煤（見圖2），化石能源消費產生的碳排放約89億噸，分別約占全國86%和95%左右。山東省還是產煤大省，能源消費品種以煤為主，比例占到79%，煤炭消耗量居全國之首。“十二五”期間，山東省萬元GDP能耗累計下降22%，完成國家下達目標任務。雖然全省產業結構進一步優化，六大高耗能產業占比有所下降，但GDP能耗仍遠高于全國平均水平，高耗能狀況依然存在。尤其是在煤炭減量方面，2015年山東省煤炭消費量41億噸，比2012年增加694萬噸，是全國唯一未完成減量任務的省份。

圖2 山東省能源消費情況

數據來源：①山東省統計局等，《2016年山東省國民經濟和社會發展統計公報》，2017；②歷年山東省統計年鑒。

“十三五”目標情況。山東省已明確了經濟發展、創新驅動、民生福祉、能源資源環境等各個領域的具體的發展目標。為全面貫徹落實中共中央、國務院在加快推進生態文明建設、實施供給側結構性改革、適應和引領經濟發展新常態等方面的要求，到2020年，山東省的發展方式將實現重大轉變，在資源節約型和環境友好型社會建設方面將取得重大進展，資源利用更加高效，將實現單位GDP能耗和碳排放強度分別比2015年下降17%和205%的目標，能源消費總量控制在42億噸標準煤。

（二）河北省

經濟社會發展情況。河北省地處我國華北，東臨渤海、內環京津，下轄石家莊、唐山、邯鄲等11個地級市，面積1888萬平方公里，2015年底常住人口為7185萬人。河北省是我國的工業、農業大省，第一產業和第二產業占比較高。近年來，河北省經濟快速發展，2016年GDP為318萬億元（見圖3），居全國第八位。第一、第二和第三產業的增加值分別為3493億元、15059億元和13277億元，三次產業結構比例為11∶ 47∶ 42。

圖3 河北省地區生產總值情況

節能減排工作進展。近年來，隨著經濟快速發展，河北省能源消費總量逐年增加，但呈放緩趨勢，2015 年能源消費總量超過29億噸標準煤（見圖4）。“十二五”以來，河北省通過消化轉移、整合淘汰等方式，持續治理污染、化解過剩產能，累計壓減煉鋼4106萬噸、水泥6231萬噸、煤炭2700萬噸、平板玻璃3717萬重量箱；積極實施燃煤機組超低排放改造、實心粘土磚瓦窯治理、“拔煙囪”三大專項行動。“十二五”期間，河北省非化石能源占一次能源消費比重由2010年的26%增加至5%；單位GDP能源消耗和碳排放累計分別降低25%和233%，完成17%和18%的既定目標。

圖4 河北省能源消費情況

數據來源：①河北省統計局，《2016年河北省國民經濟和社會發展統計公報》，2017；②歷年河北省統計年鑒。

“十三五”目標情況。“十三五”期間，河北省將提高發展平衡性、包容性及可持續性，預計GDP保持年均增長7%以上，到2020年突破4萬億元；全面完成鋼鐵、水泥、玻璃等行業過剩產能化解任務，戰略性新型產業占規模以上工業增加值比重達到20%以上。在應對氣候變化方面，河北省將繼續強化碳排放控制，在低碳工業、建筑、交通、能源等領域開拓創新；到2020年：單位GDP能耗和碳排放比2015年將分別下降17%和205%，能源消費總量控制在32785萬噸標煤以內，非化石能源占能源消費比重提高到7%。

二、碳交易工作進展

山東省和河北省是我國的能源消費和碳排放大省，“十三五”節能減排壓力較大，兩省都充分認識到建立碳排放權交易市場是采用市場機制、低成本實現減排目標、實現經濟低碳發展的重要途徑之一。目前，全國碳市場建設已進入攻堅期，對于非試點省市，碳交易仍是新生事物，做好碳市場啟動前期基礎工作，時間緊迫、任務艱巨。山東省、河北省按照國家要求，結合本地實際，主要在以下方面開展了工作、取得了進展：

（一）確定重點排放企業名單，開展碳排放數據報送

確定碳市場覆蓋范圍和積累碳排放數據是碳交易制度建立的重要基礎。2016年初，國家發改委部署了全國碳市場啟動重點工作，初步考慮納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業中，2013至2015年任意一年綜合能源消費總量達到1萬噸標準煤以上（含）的企業法人單位或獨立核算企業單位，要求各地方提出擬納入全國碳交易體系的企業名單，并開展擬納入企業的歷史碳排放核算、報告等工作。山東、河北兩省按照國家要求，初步確定了納入企業名單并完成了相關數據報送工作。endprint

山東省建立了重點企業數據庫，采用“自下而上”方式，由縣市一級初核名單，通過專家審核、行業協會溝通等，確定680多家納入國家碳市場的重點企業。2016年初，山東省組織開展了電力、鋼鐵、造紙、建材、有色、石化、化工等重點行業企業碳排放核算培訓，組織控排企業核定核查邊界，準備數據臺賬和核算報告，做好碳排放數據的盤查準備。2017年5月山東省完成了重點企業2013—2015年碳排放數據的報送工作。

河北省建立了重點企業溫室氣體排放報告管理系統，初步確定重點企業445家，年排放量超過8億噸。2016年10月和2017年3月，河北省分批組織完成了重點企業2013—2016年碳排放數據的報送工作。此外，河北省考慮到碳排放補充數據質量參差不齊、理解偏差等因素，對核算指南中尚未明確或不適用本省的情況，統一了處理辦法并作為核算、核查依據。

（二）探索開展第三方機構聯合核查，建立監督復核機制

碳排放數據的真實可靠是碳交易制度實施的關鍵。非試點地區由于起步較晚，重點企業碳排放數據質量往往參差不齊，需要加強對碳排放報告的核查與復核工作。山東、河北兩省通過嚴格征選核查機構、開展聯合核查、加強監督復核等，確保數據質量。

完成第三方核查機構征選。為推動重點企業碳排放報告工作，確保按時完成排放報告核查，山東、河北兩省分別于2015年9月和2016年4月開展了第三方核查機構的征選工作，確定了征選原則和方式，明確了核查機構在法人資格、注冊資本、管理體系、業績要求等多方面的條件。山東省選定了22家核查機構，其中國家級核查機構6家，省級和市級核查機構各8家；針對核查員開展了培訓，組織了專業考試，核查員在獲得結業培訓合格證書后才能上崗核查。河北省分兩批確定了20家核查機構，其中省外機構10家，省內機構10家。其中國家和省外機構多具有參與碳交易試點核查經驗，本省機構則由省內參與碳交易體系建設的技術支撐單位以及從事低碳技術咨詢和碳資產管理等的服務機構組成。

探索開展聯合核查。為保證核查質量，同時帶動本地核查機構能力建設工作，兩省均采取了“聯合核查”方式。山東省由國家級、省級、市縣級的三家單位聯合，國家級單位作為組長單位，三家機構同時派核查人員開展核查。河北省由一家省外機構聯合一家省內機構共同實施對重點企業的核查工作。2016年11月和2017年3月，山東省分批啟動了重點企業2013—2015年度碳排放數據核查工作。2016年11月和2017年5月，河北省分批開展了重點企業2013—2016年度碳排放數據的核查。

建立監督復核機制。兩省均建立了對第三方核查機構的監督機制，并對核查報告進行復核，進一步保證數據質量。山東省由省科學院生態所作為第四方，按照排放量大、規模大、分地市、分行業、分核查機構等基本原則，對核查工作進行現場抽查和督導；核查報告提交后，組織專家逐一對核查報告進行審核，對核查結論有爭議的，將參照核查流程實施現場復查。河北省由省節能監察監測中心負責開展核查機構的監督管理、組織核查報告復核等工作；在核查過程中，核查機構需及時反饋現場核查人員情況以確保核查工作由符合要求的人員執行；核查報告提交后，組織專家對所有核查報告進行專家評審，并對有異議的核查報告進行質詢，由核查人員進行解釋。

（三）加強交流和能力建設，保障資金支持

對于非試點地區，各級主管部門、重點企業、支撐機構、核查機構等單位的能力仍相對不足。山東、河北兩省充分發揮現有節能減排支撐機構作用，積極開展培訓、交流、宣傳等能力建設活動。同時，兩省地方財政累計投入超過4000萬元，用于碳市場能力建設、核查等，保障了前期準備工作的順利開展。

山東省強化技術支撐單位能力建設，加強輿論宣傳引導。山東省逐步擴大技術支撐隊伍，組織開展重點企業碳排放核算、核查、配額核定方法等前期研究，建設科學的碳交易技術支撐體系，為制定和實施相關碳排放權交易政策措施提供技術支持。結合“全國低碳日”以及其他節能低碳宣傳活動開展，采取多種形式，廣泛宣傳碳排放權交易的重大意義、工作經驗、政策措施，提高全社會認識水平，營造良好工作氛圍。

河北省積極開展省際間交流，加強培訓和能力建設工作。河北省發改委先后到湖北、江蘇等地進行調研，學習碳市場管理的相關經驗；省節能監察監測中心、能源環境交易所等赴湖北、北京、深圳等地廣泛考察，學習交流監管、市場交易等經驗。河北省還組織了多次專題培訓，提高各級發改部門、重點排放單位、第三方核查機構及其他碳市場服務企業參與碳市場的能力。

（四）參與區域碳市場合作

河北省積極參與區域碳市場合作，2014年底河北省承德市和北京市宣布啟動跨區域碳市場交易，承德市6家水泥企業被納入北京碳市場。相關部門根據北京市水泥行業配額計算方法對其分配配額、并利用北京市碳排放權注冊登記系統對配額進行核發和管理。 6家水泥企業均參與了2015年的履約。通過建立跨區域統一的核算方法、核查標準、交易平臺等，有助于推動區域產業結構和能源結構的優化調整，也為全國碳市場建設提供了借鑒。

三、存在的主要問題

山東、河北兩省在參與全國碳市場建設中開展了基礎準備工作、取得了進展，但同時也面臨著以下挑戰。

（一）企業參與碳交易的意識不強

山東、河北兩省經濟結構仍以第二產業為主，碳排放量在全國各省市中居前列，重點企業超過1100家，且分布較廣、類型復雜，由于碳交易對大部分重點企業來說仍是新生事物，對碳交易的認識程度也存在差異。個別企業對碳交易制度理念認識存在誤解，認為碳交易就是限制企業碳排放總量，會大幅度提高企業生產成本；部分企業存在不配合核查等問題。此外，由于兩省是能源消費和排放大省，受環保、大氣污染治理、化解行業過剩產能等影響較大，部分重點企業面臨經營壓力及關停風險，參與碳市場的積極性不高。endprint

（二）企業碳排放數據基礎薄弱

山東、河北兩省主管部門雖組織了相關培訓，但由于碳交易制度的復雜性和專業性，企業碳排放數據基礎薄弱問題仍較為突出。一是大部分重點企業尚未建立完善的碳排放數據管理體系，缺乏實施碳排放數據監測的能力，部分中小型企業現代化管理制度不完善，僅使用手抄報表，數據質量不高；二是由于國家制定的碳排放補充數據報送表格不完整，缺乏方法學指南，尤其是生產工藝和產品較為復雜的化工、鋼鐵等行業，對工序排放界定不清晰，導致企業、核查機構理解千差萬別，對上報數據的一致性、可比性帶來不利影響。

（三）省級碳交易管理體制尚不完善

山東、河北兩省都成立了應對氣候變化領導小組，并由省級發改部門具體承擔碳市場的日常建設管理工作，但碳交易管理體制機制仍不完善，在推進碳交易工作整體進度上較為緩慢。主要原因是省級領導層面對碳交易制度的重視程度不夠，在機構編制、資金支持等方面支持有限。省級碳交易主管部門除負責應對氣候變化管理外，還承擔了大量全省經濟社會、資源環境、國土保護等領域的戰略規劃、項目管理等職能，對碳交易管理的人力物力投入難以保障。山東省碳交易主管部門受職能制約，存在不直接負責重點企業節能減排管理的情況，進一步加大了碳交易管理工作的協調難度。

（四）未建立可持續資金支持機制

近年來，國家在碳市場、碳交易試點等相關政策方面，多采用鼓勵地方先行先試的措施，除清潔發展機制基金贈款外，國家層面出臺的實質性鼓勵政策較少，資金支持較為有限，缺乏可持續預算安排機制。同時，受全國范圍內經濟下行壓力影響，省級地方財政預算安排逐年收緊，省級碳交易主管部門協調財政給予資金支持的難度較大。山東、河北兩省管理的重點企業較多，僅碳排放核查費用一項每年就需安排財政經費3000余萬元，地方財政資金壓力較大。

（五）全國碳市場政策預期不明朗

全國碳市場啟動在即，但是各項政策法規、配額分配方案、數據報送、交易系統平臺建設、中央和地方監管職責分工等核心內容仍不明確，給省級主管部門開展相關具體工作帶來困難和障礙。在全國碳市場建設過程中，各省市均有發揮地方積極性、主動性的訴求，希望在保持全國統一碳市場前提下，體現地方特色，如豐富碳交易產品、鼓勵地方碳交易金融創新等。但在當前國家政策尚不明朗的情況下，地方主管部門本著審慎求實的原則，以穩步推進國家要求的碳排放數據報送和核查、相關方能力建設等基礎工作為主，盡量避免因過多政策調整給重點企業帶來困擾，產生沉沒成本。

四、結論與建議

（一）盡快完善國家碳交易的頂層設計

建議應盡早出臺《全國碳排放權交易管理條例》，明確各項政策安排，清晰界定國家和省級碳交易主管部門的各項權利和義務，為省級碳交易主管部門開展相關工作提供法律依據和支撐。加快制定碳交易的相關配套政策文件，如全國碳市場建設總體方案、配額分配方案、碳排放數據核算報送制度、第三方核查制度、交易制度、監管規則等，部分核心文件應爭取以國務院名義出臺，提高其法律效力位階，以有利于推動地方政府、地方各部門協調配合，減少實施阻力。

（二）完善碳排放數據核算與核查的技術支撐體系

碳排放數據是碳交易體系的核心。在碳排放數據核算方面，應根據全國各省區2013—2015年歷史數據報送的反饋情況，進一步完善核算指南和標準，尤其是行業補充數據表格等，做到全國各行業數據具有一致性、可比性，建議針對化工、鋼鐵等中間產品復雜、排放源裝置交叉使用等特征明顯的行業，應以企業法人為履約邊界，確保碳排放數據為配額分配提供有力的數據支撐。在核查方面，山東省、河北省開展的聯合核查、核查現場監督、復審等機制，對培養省市一級地方核查隊伍、提高碳排放數據質量起到了積極作用，其經驗值得借鑒。

（三）建立碳交易資金支持的長效機制

碳交易的實施離不開資金保障，國家層面應設立專項資金，在碳交易注冊登記系統建設及維護、核查及第四方復核費用、相關方能力建設、日常組織和管理等方面提供必要的資金支持，引導地方財政配套資金支持，為省級層面開展碳交易的管理工作提供基本保障。

（四）加強組織機構和能力建設

全國碳交易市場的設計、運行、維護和管理是一項復雜、系統的工作，需要專職部門、專職人員來負責。在國家層面應設立專職機構，協助國家碳交易主管部門開展日常工作。同時在機構設立、編制等方面鼓勵地方組建專門的管理團隊和技術支撐機構，為碳市場的順利運行提供人員保障。建議進一步加強對非碳交易試點省份主管部門、重點企業等相關方的能力建設，提高認識和參與碳市場的能力，增強與碳排放權交易相關的科研力量，提升技術支撐能力。鼓勵央企類大型控排企業構建和完善企業碳資產管理和碳交易機制，建立專門部門或組建碳資產管理公司，培養專業化隊伍。

參考文獻：

[1]河北省人民政府河北省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案[R].2017

[2]河北省統計局2016年河北省國民經濟和社會發展統計公報[R].2017

[3]山東省發展改革委山東省能源中長期發展規劃[R].2016

[4]山東省統計局等2016年全省經濟社會發展情況解讀[R].2017

〔本文系國家發展改革委與聯合國開發計劃署合作項目“省級地區碳排放權交易工作實施方案”（項目編號：80582）階段性成果。〕

（劉海燕，蒙天宇，鄭爽，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心。）endprint