國有企業(yè)改革背景下對內(nèi)部審計的思考

劉凌

摘要：新一輪國企改革背景下，內(nèi)部審計如何確保改革的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮保駕護(hù)航的作用，成為一個值得思考的問題。目前來看，內(nèi)部審計要成為國有企業(yè)改革的助力，必須明確發(fā)展方向，主動尋求轉(zhuǎn)變，積極探索國有企業(yè)內(nèi)部審計的新路徑。本文從闡述當(dāng)前我國國有企業(yè)改革的主要特點出發(fā)，聚焦內(nèi)部審計對于國有企業(yè)改革的意義，同時分析內(nèi)部審計在國有企業(yè)改革中的作用，并系統(tǒng)探討改革背景下內(nèi)部審計工作的新變化。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；改革；背景；內(nèi)部審計；思考

2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》正式出臺，宣告了新一輪國有企業(yè)改革的序幕正式拉開。在隨后的2016年中，多個專項配套文件陸續(xù)公布，涵蓋了國有企業(yè)功能界定、混合制企業(yè)員工持股、國有資產(chǎn)交易監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，“1+N”①的文件體系基本形成，新一輪國有企業(yè)改革進(jìn)入實施階段。在此背景下，國有企業(yè)的內(nèi)部審計如何確保改革的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮保駕護(hù)航的作用，成為一個值得思考的問題。目前來看，內(nèi)部審計要成為國有企業(yè)改革的助力，必須明確發(fā)展方向，主動尋求轉(zhuǎn)變，積極探索國有企業(yè)內(nèi)部審計的新路徑。

一、當(dāng)前我國國有企業(yè)改革的主要特點

國有企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，對于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。自2016年國有企業(yè)改革進(jìn)入實施階段以來，受到了來自社會各界的廣泛關(guān)注。李克強總理在2016年的《政府工作報告》中特別指出：“今明兩年，要以改革促發(fā)展，堅決打好國有企業(yè)提質(zhì)增效攻堅戰(zhàn)。”由此可見，國有企業(yè)的改革已進(jìn)入到了全面推進(jìn)的新時期。從目前來看，新時期的國有企業(yè)改革政策有如下特色：

（一）定位更加清晰

新時期的國有企業(yè)改革在功能定位上更加清晰化，將國有企業(yè)劃分為兩個類別：一類是以經(jīng)濟(jì)效益為主導(dǎo)的商業(yè)型國有企業(yè)；另一類是以社會效益為主導(dǎo)的公益型國有企業(yè)。針對不同定位的國有企業(yè)將實施不同的政策，從國有資產(chǎn)和資源的優(yōu)化配置角度進(jìn)行重新調(diào)整，推進(jìn)國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)的深度融合，促進(jìn)國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)效益與社會效益之間的有機(jī)統(tǒng)籌。

（二）管理更加現(xiàn)代

新時期的國有企業(yè)改革將在企業(yè)管理機(jī)制上更加趨于現(xiàn)代化，有效緩解以往政府管理過細(xì)、干擾企業(yè)自主運營的問題，使得國有企業(yè)的獨立市場地位逐漸凸顯出來。其中，職業(yè)經(jīng)理人制度、市場化選聘運營管理人員、薪酬分配差異化以及分類分層管理都成為了國有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著各類管理要素陸續(xù)得以激發(fā)，國有企業(yè)在公司治理上將更加符合市場化經(jīng)濟(jì)的要求，現(xiàn)代化管理水平也將進(jìn)一步提高。

（三）股權(quán)更加多樣

新時期的國有企業(yè)改革將沿著“混合所有制”這一主線，使企業(yè)自身的“國有”特色得以淡化。在混合所有制的導(dǎo)向下，國有企業(yè)在市場化進(jìn)程中，通過并購、重組等方式，使民資、外資、基金等多種類型的非國有資本更多地參與到國有企業(yè)改革中來，隨著“混合制企業(yè)員工持股”的試點鋪開，各種資本將齊聚一堂、相互促進(jìn)，國有資本一家獨大的局面將逐步得到改善，國有企業(yè)改革所帶來的市場化效益也將更加廣泛。

二、內(nèi)部審計對于國有企業(yè)改革的意義

內(nèi)部審計源于主體進(jìn)行自我約束的內(nèi)在需要，在職能上包括審查、評估和監(jiān)督等多個方面。在國有企業(yè)改革的過程中，內(nèi)部審計的意義在于：第一，審查國有企業(yè)在改革進(jìn)程中是否履行了必要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對改革中存在的弊端，特別是國有資產(chǎn)流失方面的風(fēng)險是否進(jìn)行了重點防范；第二，評估國有企業(yè)在改革進(jìn)程中對政策、法律及規(guī)章的遵循情況，例如對國有資產(chǎn)的保護(hù)措施是否恰當(dāng)，對資源和能源的利用是否有效，改革的階段性結(jié)果與改革目標(biāo)是否一致等，內(nèi)部審計應(yīng)作出公正客觀的評價，并提出改善建議和意見；第三，監(jiān)督國有企業(yè)在改革進(jìn)程中是否存在弄虛作假、違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私及侵吞國有資產(chǎn)等不良行為。

三、內(nèi)部審計在國有企業(yè)改革中的作用

國有企業(yè)全面深化改革的大環(huán)境對內(nèi)部審計提出了更多的要求，內(nèi)部審計必須在改革過程中進(jìn)一步加強審計執(zhí)行力度，積極轉(zhuǎn)變審計思維模式，真正服務(wù)于國有企業(yè)改革。具體來說，內(nèi)部審計在國有企業(yè)改革中能夠在以下三個方面發(fā)揮積極的作用。

（一）混合所有制的發(fā)展方面

國有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革的過程中，改制重組的事項會逐漸增多。內(nèi)部審計要重點關(guān)注混合所有制改革是否符合企業(yè)的發(fā)展要求，例如重組過程是否經(jīng)過民主決策、重組涉及資產(chǎn)是否經(jīng)有效的價值評估，重組是否引入了合格的戰(zhàn)略投資者等方面。通過開展內(nèi)部審計活動全面保障國有企業(yè)改制重組的合理性、合法性及效益性，有效防范國有資產(chǎn)的流失。

（二）調(diào)整法人治理結(jié)構(gòu)方面

在新一輪全面深化改革的大環(huán)境下，國有企業(yè)一方面要遵循中國特色社會主義的基本制度要求，另一方面要積極借鑒國際上通行的做法，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、產(chǎn)權(quán)明確、相互協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理模式，以適應(yīng)國有企業(yè)市場化和國際化發(fā)展的要求。作為國有企業(yè)的內(nèi)部審計，要不斷審查組織機(jī)構(gòu)的合法性、評估運營管理的規(guī)范性、監(jiān)督權(quán)力配置的合理性，同時促進(jìn)國有企業(yè)完善激勵和約束機(jī)制。從這些方面出發(fā)，真正確立企業(yè)的法定代表人地位。

（三）完善運營預(yù)算制度方面

在國有資本的運營預(yù)算方面，國有企業(yè)的內(nèi)部審計既要注重宏觀目標(biāo)，也需揭示微觀問題，從根本上確保國家的重大決策得到貫徹執(zhí)行。此外，在推動國有資本運營預(yù)算相關(guān)程序不斷完善的同時，還要促進(jìn)國有資本運營收益投向的合理化。在這一輪的國有企業(yè)改革過程中，國有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力正與日俱增，內(nèi)部審計需要幫助國有企業(yè)及時地進(jìn)行調(diào)整，真正發(fā)揮前瞻性作用。

四、改革背景下內(nèi)部審計工作的新變化

我國正步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長由高速轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動要素由投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。為了適應(yīng)新常態(tài)，同時貫徹落實《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的精神，國有企業(yè)的內(nèi)部審計必須從多個方面著手引入新的變化。endprint

（一）明確審計職能定位

在現(xiàn)代企業(yè)治理架構(gòu)中，內(nèi)部審計作為有效治理的基石之一，應(yīng)向?qū)徲嬑瘑T會或董事會匯報。在目前國有企業(yè)的環(huán)境中，內(nèi)部審計大多從屬于高級管理人員，審計部門和人員的獨立性難以保證，嚴(yán)重影響審計工作的質(zhì)量。在國有企業(yè)改革背景下，內(nèi)部審計的職能定位應(yīng)進(jìn)一步明確，可參照現(xiàn)代企業(yè)治理架構(gòu)，內(nèi)部審計直接向?qū)徲嬑瘑T會或董事會匯報，并接受指導(dǎo)和管理。

（二）推動審計資源整合

在大型國有企業(yè)中，往往下設(shè)有許多分子公司和各類項目小組，在管理上普遍存在層級多、鏈條長、高度分散的特點。從審計資源的配套上來說，目前大部分國有企業(yè)均存在不同程度的不足，與繁重的審計任務(wù)之間的矛盾正日益突出。要解決這個問題，一方面國有企業(yè)需增加審計力量，吸納更多領(lǐng)域的專業(yè)人才到審計隊伍中，不斷優(yōu)化人員知識結(jié)構(gòu)。另一方面則需要推動審計資源整合，例如針對國有企業(yè)的二級單位可以實行審計部門和監(jiān)察部門聯(lián)席辦公，針對三級單位可以實行審計部門和監(jiān)察部門合署辦公，而對各類項目小組則可以通過派駐審計組或開展第三方審計等模式靈活處理，從而構(gòu)建真正的大監(jiān)督格局。

（三）改變審計工作重點

一直以來，國有企業(yè)的內(nèi)部審計工作存在著浮于表面的問題，不能有效切合企業(yè)自身關(guān)注的重點，這是國有企業(yè)改革背景下內(nèi)部審計需要重點改進(jìn)的一項。具體來說，內(nèi)部審計要堅持風(fēng)險導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，突出重大問題和關(guān)鍵領(lǐng)域，把工作重心真正轉(zhuǎn)移到權(quán)力集中、資源聚集的環(huán)節(jié)上來，針對運營過程中的薄弱環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題，保障國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和管理提升。

（四）加強審計問題整改

目前，國有企業(yè)對于內(nèi)部審計成果的應(yīng)用存在不少問題。內(nèi)部審計只發(fā)現(xiàn)問題而不督促整改那就是失職；如果督促了仍然得不到整改，那就是被審計單位管理人員的瀆職。國有企業(yè)的改革要獲得成功，離不開對自身問題的整改，內(nèi)部審計必須加大對審計發(fā)現(xiàn)問題的跟蹤力度，可以有針對性的建立起“問題清單”，落實具體的整改責(zé)任人，待整改完成后才能進(jìn)行“問題銷號”，同時對整改效果進(jìn)行即時的跟蹤審計，實現(xiàn)對審計成果的閉環(huán)管理，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在風(fēng)險防范方面的作用，促進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部控制能力的提升。

（五）嚴(yán)控審計工作質(zhì)量

國有企業(yè)改革需要內(nèi)部審計良好的工作質(zhì)量作為堅實的后盾，建立審計工作的評價指標(biāo)，充分發(fā)揮約束和激勵作用，是嚴(yán)控審計工作質(zhì)量的重要方面。通過在審計項目中開展目標(biāo)績效考核制度，對積極創(chuàng)新審計工作，及時發(fā)現(xiàn)運營重大問題，有效維護(hù)企業(yè)利益的審計人員給予獎勵；對違反職業(yè)審慎性，不能及時發(fā)現(xiàn)問題或發(fā)現(xiàn)問題沒能及時報告和監(jiān)督，給企業(yè)造成損失的審計人員要進(jìn)行問責(zé)，從而在整體上督促審計人員勤勉盡責(zé)履職。

五、結(jié)語

國有企業(yè)的改革是一個長期且艱巨的過程，其中涉及的內(nèi)容之多、范圍之廣，無形中增加了改革的難度。內(nèi)部審計在國有企業(yè)改革中扮演著重要的角色，作為審計人員應(yīng)圍繞國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容進(jìn)行積極探索，幫助國有企業(yè)形成既符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度又能適應(yīng)市場化發(fā)展要求的運營模式，同時也為國有企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

注釋：

①“1+N”文件體系：《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》作為“1”，在國企改革中發(fā)揮引領(lǐng)作用；制定“N”個配套文件，強化各項改革之間的協(xié)同配合。

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（作者單位：中國石油技術(shù)開發(fā)公司）endprint